陳序

摘 要：治理理論的出現(xiàn)為促進(jìn)中國社區(qū)的發(fā)展，和諧國家與社會、政府與社區(qū)的關(guān)系提供了新的理論思路和實踐方向，協(xié)商民主作為一種最新出現(xiàn)的民主模型是治理理論所倡導(dǎo)的主要使用工具，強調(diào)公眾直接參與公共事務(wù)，協(xié)調(diào)不同群體間利益，成為促進(jìn)中國社區(qū)發(fā)展的有效治理手段。

關(guān)鍵詞：治理理論；協(xié)商民主；城市社區(qū)；農(nóng)村社區(qū)；發(fā)展

德國社會學(xué)家滕尼斯最先在《共同體與社會》一書中把通過血緣、鄰里和朋友關(guān)系建立起來、擁有共同意志的人群組合稱為共同體。據(jù)考證，中國學(xué)者吳文藻先生最早將滕尼斯筆下的共同體（community）形容為社區(qū)，社區(qū)概念引入中國。目前，把社區(qū)作為通過共同的地域、文化、和利益等要素將個人連結(jié)在一起的社會生活共同體，已經(jīng)得到了廣泛的共識。

一.20世紀(jì)80年代以前新中國社區(qū)發(fā)展

公元前221年秦滅六國，廢分封，設(shè)郡縣，一統(tǒng)中國，建立起高度集權(quán)的中央專制統(tǒng)治，因為受到“王權(quán)不下縣”政權(quán)建設(shè)思路的影響，原則上由皇帝任命的官員只存在于縣級以上，最主要的職責(zé)就是收繳稅收和斷案并不直接與民眾聯(lián)系，國家和個人之間主要是通過由鄉(xiāng)紳、宗族長老等組成的鄉(xiāng)土精英發(fā)生聯(lián)系。鄉(xiāng)土精英們通過組織人民完成對治安、水利、矛盾調(diào)解等公共事務(wù)的管理，成為地方真正的掌權(quán)人，在實際上形成了國家與社會分治的管理體系，百姓自己決定自己的公共事務(wù)。但是自鴉片戰(zhàn)爭開始，古老的帝國開始搖搖欲墜，中央政府急切希望鞏固對地方的統(tǒng)治，清政府通過“新政”改革，廢科舉，設(shè)保甲制（被蔣介石沿用），開始將國家政權(quán)延伸到基層社會，連年戰(zhàn)爭和饑荒等自然災(zāi)害，造成人口頻繁流動。整個中國近現(xiàn)代時期，中央政權(quán)下沉、地方自治的基礎(chǔ)遭到破壞，但是中央與地方矛盾重重，給予地方多是橫征暴斂、強制兵役。

1.1949年以來中國城市社區(qū)的發(fā)展

新中國成立初期，我國政府廢除保甲制，在1954年召開的全國人民代表大會第四次會議上，制定并通過了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》，規(guī)定街道辦為最基層的政府組織，居委會為居民自治組織，由人民選舉產(chǎn)生，確定了街居制的城市基層組織格局。

但是從20世紀(jì)60年代開始，出現(xiàn)了與高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的單位制社區(qū)。戶籍制不僅限制了人口的城鄉(xiāng)流動，也限制了城市人的生活活動空間，單位又包攬了職工及家屬包括教育、養(yǎng)老、醫(yī)療和治安等一切事務(wù)。通過單位，將個人與國家緊密的聯(lián)系在一起。單位制社區(qū)的出現(xiàn)，使得居委會淪為政府和單位機關(guān)的執(zhí)行機構(gòu)，自治性受到很大影響，僅對弱勢群體和社會閑散人員起作用。

從20世紀(jì)80年代開始，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制和社會體制的改革，國家、社會關(guān)系發(fā)生變化，單位福利性住房減少、商品房增多，城鄉(xiāng)流動加快，政府不再可能實現(xiàn)大包大攬，居委會的工作逐步得到恢復(fù)。1989年，《城市居民委員會組織法》的頒布，使居委會的工作活動范圍得到擴展，并得到法律和制度的保護(hù)。

2.1949年以來中國農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展

新中國成立以后，我國開始實行四級行政區(qū)劃制度，在縣和村之間劃分出鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政區(qū)，通過召開人民代表大會選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，建立起控制基層的行政體系。但是隨著社會主義制度的建立，1958年我國出臺了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》，要求在農(nóng)村建立“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村社區(qū)管理體制，所謂的三級所有就是指農(nóng)村的全部生產(chǎn)資料歸“人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊”集體所有，人民公社設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，生產(chǎn)大隊就是村，生產(chǎn)隊就指生產(chǎn)小組，吃大鍋飯，共同勞動，是農(nóng)村最基礎(chǔ)的生活單位。打土豪，分田地，人民公社的成立，從根本上改變了中國農(nóng)村的社會權(quán)力結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系，隨著地主、士紳階層的消失，鄉(xiāng)土精英被體制內(nèi)精英完全替換，新興政權(quán)找到了自己的代言人。

20世紀(jì)80年代，人民公社開始解體，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度的出現(xiàn)拉開了農(nóng)村改革的大幕，成為中國農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度和土地制度。1982年新修訂的全國憲法中明確規(guī)定要設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要求政社分開。1983年中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)府的通知》，在鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)府，生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)組向農(nóng)村基層自治組織轉(zhuǎn)變，村民自己選舉村長、村支書成立村民委員會管理自己的事務(wù)，行使自治權(quán)。

綜上所述，20世紀(jì)80年代以前的新中國國家政權(quán)對社會采取高度壟斷的管理方式，國家主導(dǎo)社會發(fā)展、主導(dǎo)居民日常生活。城市單位社區(qū)的形成和農(nóng)村人民公社的設(shè)立都不斷在從意識形態(tài)和社會文化方面重新形塑個體的社會身份、行為習(xí)慣和生活方式，并把個體牢牢掌控在國家政權(quán)的手中。國家社會高度一體，社會自治空間不斷被壓縮甚至不復(fù)存在，政府成為人民利益的代表。

隨著我國工業(yè)化、城市化水平不斷提高，社會新興階層不斷增多，我國社會結(jié)構(gòu)開始重新分化整合，市場在資源配置中的作用日益。國有企業(yè)的解體，單位制社區(qū)的消失，大量下崗職工重新流入社會；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的打破，戶籍制度取消，農(nóng)民涌入城市變成工人、個體戶和私人企業(yè)主；社會組織的不斷出現(xiàn)，公民意識的不斷覺醒，各種利益訴求增多；人們的思想觀念日趨多元，進(jìn)入到一個思維大活躍和觀念大碰撞的新時代，同時貧富差距擴大，民眾分化突出，群眾利益訴求表達(dá)機制堵塞，社會矛盾多元化和復(fù)雜化，很多社會矛盾被壓縮到一個較短的、較狹窄的時空之中，呈現(xiàn)出集中爆發(fā)之勢，成為社會穩(wěn)定的重大隱患。

雖然在20世紀(jì)80年代以后，我國政府已經(jīng)開始認(rèn)識到社區(qū)自治發(fā)展的必然趨勢，開始向政府推動與社區(qū)自治相結(jié)合的合作型社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)變，但是群體性事件爆發(fā)數(shù)量遞增，社區(qū)自治仍然能問題重重：（1）缺少法律保障，不能名正言順、客觀有效的開展工作，導(dǎo)致了對政府行政命令的客觀依賴。（2）缺乏必要的資金，社區(qū)活動資金主要由財政撥付，社區(qū)工作人員的工資也由財政負(fù)擔(dān)，社區(qū)與政府聯(lián)系密切，行政化傾向嚴(yán)重。（3）居民參與意識薄弱，社區(qū)碎片化發(fā)展，居民之間缺乏必要的溝通聯(lián)系，冷對公共事務(wù)。國家、社區(qū)發(fā)展亟待新思路、新方法。

二.治理理論：社區(qū)發(fā)展新思路

治理理論起源于現(xiàn)代西方，是在國家、社會高度分化，社會利益群體多樣化、利益訴求多元化，公民意識發(fā)育，而政府單方面調(diào)節(jié)已經(jīng)不再能夠發(fā)揮充分作用，轉(zhuǎn)而尋求國家和社會的合作的背景下提出。1989年，世界銀行第一次提出“治理”的概念，認(rèn)為治理是通過建立一套被接受為合法權(quán)威的規(guī)則而對公共事務(wù)進(jìn)行公證而透明的管理，是為發(fā)展而在管理一個國家的經(jīng)濟(jì)和社會資源方面的權(quán)力。1995年全球治理委員會對治理進(jìn)行了明確的界定：各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。學(xué)者俞可平站在政治學(xué)的角度，“認(rèn)為治理的目的是在各種不同的政治制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度的增進(jìn)公共利益。”

盡管不同組織或?qū)W者的理解有差異，但也可以歸納出以下共同點：（1）治理的對象是公共事務(wù)，不是個人的事情也不是政府的問題。（2）治理主體的多元化，政府不再是公共機構(gòu)和公共事務(wù)的唯一管理者，公民代表、社會組織、私人企業(yè)都應(yīng)該平等的參與到公共事務(wù)的管理和決策當(dāng)中。（3）治理過程的互動性，英國學(xué)者R.羅茨曾經(jīng)指出：“治理標(biāo)志著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者一種新的社會管理方式。”以往政府的管理是以政府本身為中心，多采取行政命令的方式對社會進(jìn)行管理，現(xiàn)在治理理論倡導(dǎo)公共事務(wù)的利益相關(guān)者通過自下而上的方式，合作、協(xié)商達(dá)成共識，解決問題。（4）治理的多種方式，采取各種措施和手段不斷完善信息公開制度（政府新聞發(fā)布會）、群眾利益訴求表達(dá)制度（協(xié)商民主）、民主決策制度（聽證會）和矛盾調(diào)處制度（信訪制度）調(diào)動利益主體參與積極性，提高解決問題的質(zhì)量和效率。

三.協(xié)商民主：社區(qū)治理新空間

在治理理論社區(qū)發(fā)展新思路的指導(dǎo)下，協(xié)商民主作為在一定的政治共同體中特定主體通過對話、討論、商談、妥協(xié)、交易等協(xié)商性的方式及機制參與政治的一種民主類型為我國社區(qū)發(fā)展提供了新的發(fā)展空間?！霸从谥卫砝碚摰纳鐓^(qū)治理思想，是指在一定的地域范圍內(nèi)，由政府與社區(qū)自治組織、非營利組織、轄區(qū)單位以及社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)，推進(jìn)社區(qū)持續(xù)發(fā)展的活動，并體現(xiàn)為社區(qū)范圍內(nèi)不同主體依托各自資源進(jìn)行的相互作用的模式。”也就是說在社區(qū)共同體中強調(diào)多種協(xié)商主體共同參與，包括：政府、社區(qū)自治組織、非營利組織、轄區(qū)單位（企業(yè)）和居民共同決定社區(qū)公共事務(wù)，目前階段社區(qū)公共事務(wù)主要涉及：社區(qū)資源開發(fā)、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)衛(wèi)生環(huán)境、社區(qū)公共服務(wù)、社區(qū)文化教育建設(shè)、社區(qū)治安與矛盾調(diào)解、社區(qū)醫(yī)療與養(yǎng)老和再就業(yè)培訓(xùn)等居民生活方方面面。

鑒于社區(qū)治理主體的多樣性和內(nèi)容的復(fù)雜性、直接性，在社區(qū)治理的過程中必須堅持以下原則，以便更好的開展工作：（1）合法性，必須建立相關(guān)法律、制度和程序為社區(qū)治理提供重要保障，確保社區(qū)治理有法可依、有制可循。（2）有效性，必須提高自治主體的參與意識和責(zé)任意識，規(guī)范參與主體的行為，以便達(dá)到滿意的協(xié)商結(jié)果。（3）透明性，社區(qū)治理協(xié)商過程必須做到平等、公開、公平、公證和合理，調(diào)動主體的參與積極性，確保社區(qū)治理落到實處。（4）時效性，與傳統(tǒng)政府管理不同，協(xié)商民主強調(diào)社區(qū)各主體自下而上直接參與社區(qū)公共事務(wù)，暢通溝通渠道，對居民關(guān)心和提出的問題，各參與主體應(yīng)及時給與回應(yīng)與解決措施。

面對流動人口增多，社區(qū)碎片化的客觀現(xiàn)狀，實現(xiàn)社區(qū)治理還應(yīng)該創(chuàng)建良好的協(xié)商環(huán)境：（1）締造居民參與網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)成都市《深化社會體制改革加快城鄉(xiāng)社會建設(shè)五大實施綱要（2011-2015）》（成委辦（2011）21號）文件要求，加快城市居民自治機制建設(shè)，將居民自治組織延伸到院落，由院落住戶每戶一票的方式選舉產(chǎn)生院落居民自治小組，并開展工作。連接住戶—院落—小區(qū)形成縱橫交錯的參與網(wǎng)絡(luò)。（2）形成居民參與公共空間，公共空間是居民共同協(xié)商的基礎(chǔ)，公民聯(lián)系的越密切就越有可能參與共同利益的合作，保障公共空間的開放性和民主性有利于達(dá)成協(xié)商的滿意結(jié)果。

治理理論的出現(xiàn)為促進(jìn)中國社區(qū)發(fā)展，和諧國家與社會、政府與社區(qū)的關(guān)系提供了新的理論思路和實踐方向，協(xié)商民主既是一種決策方式、民主模型也是治理理論的重要組成部分和使用工具，在治理理論指導(dǎo)下廣泛的社會協(xié)商，是實現(xiàn)社區(qū)“善治”的新方向。