【摘 要】本文從公共選擇理論出發(fā)，對我國基層公務員行使自由裁量權存在的問題及原因進行了簡要分析，并在此基礎上進一步探討了如何完善我國基層公務員的自由裁量權使用體系。而如何實現(xiàn)行政倫理對基層公務員行政自由裁量權的規(guī)制正是本文的所要解決的問題。

【關鍵詞】公共選擇理論；行政倫理；基層公務員；行政自由裁量權

一、基層公務員及其行政自由裁量權

（一）基層公務員的內涵

在《中華人民共和國公務員法》第一章第二條指出，“本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。”根據(jù)這個定義，我們可以這樣說，基層公務員也就是指在基層政權中，依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。他們是我國基層政府的組成人員，直接和廣大人民群眾打交道。他們是一個特殊的群體，掌握著一定的公權和行政資源。

（二）基層公務員的行政自由裁量權問題

1.行政自由裁量權的內涵。行政自由裁量權是指行政行為人在法律法規(guī)規(guī)定的原則、幅度、范圍內，依照立法目的和公正合理的原則，結合行政管理的實際需要和具體情況，通過主觀判斷而實施公務管理的權力?，F(xiàn)代行政必然要求行政自由裁量權的存在和廣泛運用。

2.街頭官僚的行政裁量能力分析。首先，基層公務員的工作任務就是執(zhí)行國家的各項法律政策，這在很大程度上使基層公務員壟斷了公共物品的供給，而相對于公共物品的需求來看，公共物品供給又始終處于一種短缺的狀態(tài)，這就使基層公務員具有選擇性配給的職能。而如何來分配這些公共資源，就需要基層公務員根據(jù)自己所掌握的資源情況，以及服務對象的需求程度等具體情況來進行選擇性的配置。其次，國家的各項法規(guī)政策具有高度的抽象概括性，它是針對某一普遍現(xiàn)象所進行的規(guī)范?；鶎庸珓諉T在執(zhí)行這些法律規(guī)范時必然要對這些抽象的法律規(guī)范進行分析解釋。尤其是基層公務員處于具體的行政情境當中時，他必然是要根據(jù)當時的具體情況，同時結合著既有的法律規(guī)范的相關內容來進行分析判斷，最后做出符合法律及現(xiàn)實情況要求的決定。因此，在政策執(zhí)行過程中，這種對事實判斷的需要再次賦予了基層公務員行政自由裁量的能力。

3.基層公務員行政自由裁量權治理的困境。行政自由裁量權是一種有著合法外衣的特殊行政權，如果運用這項權力時違背立法的精神和目的，以主觀非善意、不正當?shù)哪康臑橄葘У脑?，將因為權力的濫用而導致腐敗。毋庸置疑，要實現(xiàn)依法行政，遏制行政權力的異化和行政行為人的腐敗，必須對行政自由裁量權進行有效合理的規(guī)制。行政行為人的裁量必須符合公平、正義、適當、合理的理念，這不僅取決于行政行為人的執(zhí)法水平，同時還受到行政行為人的人生觀、價值觀、心理狀態(tài)等因素的影響?，F(xiàn)實中權力的運作方式、效率與效果在很大程度上取決于行政行為人的主觀價值判斷。這就是從公共選擇角度研究行政自由裁量權的重要動因。

二、公共選擇審視下的基層公務員行政自由裁量權

（一）公共選擇理論。公共選擇理論認為，人類社會由兩個市場組成，一個是經濟市場，另一個是政治市場。政治家在政治市場上做出政治決策時，他面臨著選擇。選擇社會公共收益較大，個人收益??；還是選擇獲取個人收益，將社會公共利益摒棄一邊，說到底是其如何選擇公共產品的租值最大化的問題。若要政治決策能符合公共利益最大化要求，就必須建立起一套能約束和監(jiān)督決策者的有效機制，否則，決策就可能偏離公共利益的軌道。

（二）行政倫理的內涵及行政自由裁量權的倫理本質。所謂行政倫理，指調整行政行為人在國家事務的管理活動中所產生的各種利益關系的，并能以善惡進行評價的行為規(guī)范以及制度、體制、規(guī)則、程序等行政構件所體現(xiàn)的倫理精神和道德傾向。行政倫理的本質在于追求行政過程的倫理價值及行政行為人的道德完善，即行政的道德化訴求。行政自由裁量權是行政倫理學的一個核心概念，從一定意義上講，它就是一種倫理裁量權。

三、我國基層公務員行政自由裁量權的規(guī)制現(xiàn)狀分析

目前，我國在規(guī)范基層公務員行政自由裁量權的問題上主要采取的是立法控制、行政控制和司法控制。這些控制的措施彼此交錯，相輔相成，構成了一個比較系統(tǒng)的監(jiān)督體系。這些制度雖然已經基本建立了起來，但是依然存在很多問題，因此，在如何更加有效的規(guī)范基層公務員的行政自由裁量權的問題上，我們還有很長的路要走。

1.立法控制及其存在的問題。行政自由裁量權的控制一直都是法學界研究的焦點。而對政府來說，如何能夠發(fā)揮行政自由裁量權的積極作用，同時又能防止這種權力被濫用也成為一時難以解決的問題。被證實的能夠比較有效的規(guī)制行政自由裁量權的行政程序法在我國一直還沒有出臺。行政程序的缺失也使得行政自由裁量權的規(guī)制變得困難。

2.行政控制及其存在的問題。目前我國規(guī)范行政自由裁量權的行政手段主要是兩方面：一是行政程序的建設；二是內部監(jiān)察機制的建立。就目前我國的行政程序建設情況來說，還有許多需要不斷完善的地方。雖然我國在不斷推進的法制建設中，出臺了一些包含行政程序內容的法律法規(guī)，但是這些法規(guī)還存在很大問題，缺少行政程序的許多核心內容。

3.司法控制及其存在的問題。目前我國的司法體制對行政自由裁量權的審查主要體現(xiàn)在對具體行政行為的合法性審查上。行政自由裁量權最大的治理問題就是在合法的前提下來對權力行使的合理性進行規(guī)范。雖然由于我國法治建設的不斷完善，行政裁量的合理性原則也被納入了司法審查的范圍，但是相應的法律規(guī)范并沒有隨之完善，因此，在具體的操作過程中依舊缺乏應有的法律支撐。司法審查對行政裁量權力的約束還是顯得乏力。

四、規(guī)制基層公務員行政自由裁量權的行政倫理路徑

1.行政倫理制度化，通過制度的強制力來維護自由裁量行為的道德純潔性。行政行為中，我們一方面應強調行政行為人的行政自律，另一方面也須強化行政他律。要保證行政自由裁量公正的實施，使行政自由裁量處于一種良好的運行狀態(tài)，必須有行政倫理的他律保障，即獎賞和懲罰的制度。

2.設立行政倫理監(jiān)督機構，加強對行政自由裁量權行使的監(jiān)督。行政自由裁量權的公正行使是一種社會要求和行政標準，實踐中的裁量行為是否符合這些要求和標準，需要有適當?shù)谋O(jiān)督方式和相應的監(jiān)督機構來管理。我們可設立專門的行政倫理監(jiān)督機關，以立法的形式確定其職責和權限，專門負責對行政倫理行為進行監(jiān)督并對違反行政倫理的行為進行懲處，強化權力與責任的統(tǒng)一，從而在組織內部創(chuàng)建一個良好的倫理氛圍。這樣，在行政實踐中，行事以公益、正義為核心，以和諧為基礎的既有制度，又不違背倫理的適當裁量才能真正實現(xiàn)。

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