【摘 要】公租房是北京市保障性住房中新生事物，在諸多方面發(fā)展不夠完善，尤其表現(xiàn)在準(zhǔn)入和退出機(jī)制上。運(yùn)作良好的準(zhǔn)入退出機(jī)制是該制度發(fā)揮作用的關(guān)鍵，本文擬研究北京市的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，提出進(jìn)一步完善的建議。

【關(guān)鍵詞】公租房；準(zhǔn)入；退出

公租房，是北京保障性住房市場中的新生事物，定位是作為家庭在購買住房前，家庭財(cái)富積累期間的過渡性住房，所以準(zhǔn)入門檻放寬。使過去不夠廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房標(biāo)準(zhǔn)，又買不起商品房的“夾心層”家庭，有了新的選擇空間。公共租賃房不是歸個(gè)人所有，而是由政府公共機(jī)構(gòu)所有，用低于市場價(jià)的價(jià)格，向“夾心層”出租。公共租賃住房因其“覆蓋人群廣泛，補(bǔ)貼對象明確、操作透明，適于建立退出機(jī)制”等優(yōu)點(diǎn)，得到了各級政府以及民眾的普遍認(rèn)同與支持，也引發(fā)了社會各界的關(guān)注。

高效的準(zhǔn)入和退出機(jī)制才是這一制度良性運(yùn)行的保障，是促使有限的公租房得到高效利用、落實(shí)安居工程的“生命線”。在北京，部分公租房似乎變成了新時(shí)代的“福利房”，有的是“人才福利”，有的是“國企福利”。《中國青年報(bào)》曾報(bào)道，北京經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和中關(guān)村國家創(chuàng)新示范區(qū)已經(jīng)成為目前北京公租房建設(shè)的主力軍。鹿海園四里公租房小區(qū)內(nèi)的800多套住宅應(yīng)分配給諾基亞、奔馳汽車、中鐵十九局等公司的員工，這些企業(yè)都是開發(fā)區(qū)的納稅大戶。亦莊管委會有關(guān)部門稱：“開發(fā)區(qū)根據(jù)企業(yè)對區(qū)域發(fā)展的貢獻(xiàn)程度等條件向有關(guān)企業(yè)分配房源數(shù)額，各有關(guān)企業(yè)根據(jù)本企業(yè)自身員工住房困難等情況確定承租員工。”

一、北京公租房的準(zhǔn)入和退出機(jī)制

（一）準(zhǔn)入條件。就目前北京的《北京市公共租賃住房管理辦法》和《北京市公共租賃住房申請、審核及配租管理辦法》來看，北京市的公租房主要向三類人群開放：（一）廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房輪候家庭。（二）申請人具有本市城鎮(zhèn)戶籍，家庭人均住房使用面積15平方米（含）以下；3口及以下家庭年收入10萬元（含）以下、4口及以上家庭年收入13萬元（含）以下。（三）外省市來京連續(xù)穩(wěn)定工作一定年限，具有完全民事行為能力，家庭收入符合上款規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，能夠提供同期暫住證明、繳納住房公積金證明或社會保險(xiǎn)證明，本人及家庭成員在本市均無住房的人員。具體條件由各區(qū)縣人民政府結(jié)合本區(qū)縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口資源環(huán)境承載力及住房保障能力等實(shí)際確定。從以上規(guī)定來看，把其他保障性住房的輪候家庭納入公租房的保障范圍，雖然在一定程度上緩解了已確定住房困難者的住房難問題，但從長遠(yuǎn)來看，這種“應(yīng)急式”做法會導(dǎo)致住房保障體系的惡性循環(huán)，有拆了東墻補(bǔ)西墻之嫌。在未對公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房的整體運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行調(diào)整前，這部分廉租房申請者進(jìn)入公租房系統(tǒng)顯然占據(jù)了本應(yīng)劃給中低收入的公租房申請者的名額，對于這部分本能住進(jìn)公租房而最終徘徊在界限之外的申請者，其公平獲得配租的權(quán)利必然受到損害，公租房制度設(shè)立之初也不能真正實(shí)現(xiàn)，分類別、多層次的住房保障體系的良好運(yùn)行秩序也會遭到威脅。再者，收入、住房等準(zhǔn)入條件規(guī)定不夠合理。準(zhǔn)入條件是公租房制度保障范圍的具體化考量標(biāo)準(zhǔn)，是與廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房保障范圍進(jìn)行區(qū)分的主要因素，也是防止“開著寶馬車住著保障房”等尋租現(xiàn)象發(fā)生的手段之一，所以收入、住房等方面的限制條件規(guī)定肯定是必要的。但是《辦法》中，僅對家庭人均住房使用面積和人均收入作了規(guī)定，對其他財(cái)產(chǎn)性收入未做進(jìn)一步的規(guī)定，如股票等有價(jià)證券以及車輛等。雖然《辦法》放寬了戶籍限制，但是未充分體現(xiàn)出戶籍人口和非戶籍人口的平等對待。在對外來務(wù)工人員進(jìn)行條件設(shè)計(jì)時(shí)，規(guī)定“來本市連續(xù)工作達(dá)到一定年限”、“社保和稅收繳納達(dá)到一定年限”，但對于具體的年限標(biāo)準(zhǔn)并未做明確規(guī)定，這造成公租房制度保障外來務(wù)工人員具體范的圍模糊化，也使審核申請人資格的環(huán)節(jié)缺失參照標(biāo)準(zhǔn)，不利于提高審核環(huán)節(jié)的工作效率。

（二）準(zhǔn)入程序。目前我們尚未出臺專門針對公租房的程序，公共租賃住房資格申請、審核按照本市現(xiàn)行的保障性住房“三級審核、兩級公示”制度執(zhí)行。申請家庭住房、收入等情況的審核按照本市現(xiàn)行保障性住房相關(guān)政策執(zhí)行。審核及公示時(shí)限按現(xiàn)行廉租住房審核及公示時(shí)限執(zhí)行。對于不符合公租房的家庭申請公租房也有相應(yīng)的處罰措施，但是力度不夠。根據(jù)2012年7月15日起實(shí)施的住建部頒布的《公共租賃住房管理辦法》規(guī)定，“以欺騙等不正當(dāng)手段，登記為輪候?qū)ο蠡蛘叱凶夤沧赓U住房的，由市、縣級人民政府住房保障主管部門處以1000元以下罰款，記入公共租賃住房管理檔案?！边@一規(guī)定為打擊騙取公租房的行為提供了直接的政策依據(jù)。但是1000塊錢，對于鋌而走險(xiǎn)的公租房申請者而言，成本太低。我們已經(jīng)看到“開著寶馬住保障房”的現(xiàn)象，也對保障房被其實(shí)經(jīng)濟(jì)還算殷實(shí)的市民占據(jù)的現(xiàn)象司空見慣，于是，法不責(zé)眾的后果是更多人涌向申請大軍，更多其實(shí)并不符合條件的人占據(jù)了原本給“夾心層”的公租房。為社會底層群眾提供保障性住房，這是政府為民眾辦的實(shí)事、好事，是實(shí)現(xiàn)公平與正義的一個(gè)方面。而如何將這些保障性住房分配給最迫切需要的群眾手里，是實(shí)現(xiàn)公平與正義的另外一面。符啟林教授在《人民日報(bào)》的評論中曾說：“騙取保障性住房，無異于小偷盜竊別人的財(cái)物，官吏貪污公帑。一個(gè)小偷偷幾千元，一個(gè)官吏貪污幾千元，就可以追究刑事責(zé)任，而騙取一套房子，遠(yuǎn)不止幾千元、幾萬元，可能涉及幾十萬、上百萬的利益。這么嚴(yán)重的行為，怎能罰款了之？”公租房作為民心工程，在準(zhǔn)入上要有嚴(yán)格的處罰措施，防止多米諾骨牌效應(yīng)，更多的人鋌而走險(xiǎn)。嚴(yán)格的處罰措施也是政府的工程真正惠及人民、取信于民的保障。

（三）退出機(jī)制。從下圖可以看出，公租房的的退出有三個(gè)節(jié)點(diǎn)：審核時(shí)不符合資格要求，公示不通過，監(jiān)督審查時(shí)不符合資格。其中，在監(jiān)督審查中因不符合公租房的續(xù)租條件而退出是最復(fù)雜的狀況。這時(shí)承租人已經(jīng)占據(jù)公租房，要如何實(shí)現(xiàn)及時(shí)騰退承租住房是難點(diǎn)。《辦法》中明確了公租房的租賃合同期限最長不過超過5年，可以說為租滿退出提供了制度保障。但是在租賃期間因?yàn)槌凶饧彝ソ?jīng)濟(jì)情況的變化而不滿足條件的情況，尚無具體清退措施。目前規(guī)定中的征收雙倍租金和記錄不良信用兩種辦法顯然在力度上仍有欠缺，難以切實(shí)保證公租房的及時(shí)收回?？紤]到每年都有大量家庭輪侯，公租房循環(huán)周期的延長，將迫使政府建設(shè)或收購更多的保障性住房，極大地增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，獎懲并舉，勢在必行。

二、域外經(jīng)驗(yàn)借鑒

自1953年圣誕夜大火后，香港政府開始介入公共住房供應(yīng)。從早期的房屋生產(chǎn)者資助辦法直接提供廉價(jià)住房，到十年建屋計(jì)劃全面改善低收入家庭居住環(huán)境，再到近期經(jīng)濟(jì)衰退、貧富分化情境下的有選擇保障，50多年來，香港政府對公屋的保障對象和分配機(jī)制進(jìn)行了數(shù)次調(diào)整。目前香港公屋主要面向符合資格的有需要人士提供住房保障，并不局限于極端貧困人群，在收入、社會階層方面達(dá)到了一定程度的混居。至2010年第一季度，有47.5%的香港居民居住于公屋中。在有關(guān)準(zhǔn)入退出機(jī)制方面，香港公屋體系主要有三個(gè)特點(diǎn)：第一，通過全面經(jīng)濟(jì)狀況評審限定申請人資格。在申請家庭的身份、居港時(shí)間、收入、資產(chǎn)等方面均有嚴(yán)格的規(guī)定，并且依據(jù)不同家庭情況（如老年人家庭）和規(guī)模而對標(biāo)準(zhǔn)有所調(diào)整，如規(guī)定家庭中有兩位六十歲以上的老人，可以享受“共享頤年優(yōu)先配屋計(jì)劃”，這類申請能比一般家庭申請更早獲得處理；第二，以多種指標(biāo)對申請人進(jìn)行歸類和評分，確定配租順序；第三通過“獎”和“懲”兩類辦法實(shí)現(xiàn)退出，即主動退出者享有優(yōu)先購買居屋等優(yōu)惠而惡意占有公屋則面臨起訴等風(fēng)險(xiǎn)。

三、完善北京市公租房準(zhǔn)入和退出機(jī)制的政策建議

在準(zhǔn)入的條件和程序上，有以下建議：

第一，在準(zhǔn)入原則上，加入對申請家庭總資產(chǎn)的限制以及對家庭收入上限的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。該資產(chǎn)限額的標(biāo)準(zhǔn)也可納入后期的追蹤管理中，對于租住公租房一段時(shí)間之后資產(chǎn)總額超過限額規(guī)定的家庭，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加租金或退出公租房。另外，考慮到近3年來北京城市人均可支配收入均保持在8%以上的增長速度，對家庭收入的上限設(shè)置也應(yīng)以彈性機(jī)制來約束，譬如上一年度家庭收入少于城市平均家庭收入的40%。具體標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)籌集公租房房源情況和申請規(guī)模，在每年12月公布下一年度公租房搖號配置計(jì)劃。

第二，對非北京戶籍的人口的工作年限、居住年限等有一個(gè)具體、量化的標(biāo)準(zhǔn)，而不是“一定年限”這樣模棱兩可的概念，這樣也給監(jiān)督部門以具體可操作的標(biāo)準(zhǔn)。

第三，公租房的準(zhǔn)入和配給是一個(gè)利益再分配的過程，是保障住房困難群體“住有所居”、促進(jìn)社會公平的途徑之一。公開透明優(yōu)化的準(zhǔn)入程序既有利于提高行政機(jī)關(guān)的工作效率、防范權(quán)力尋租行為，也有利于事前、事中糾錯(cuò)，最大程度避免結(jié)果不公正。如圖一所示，公租房制度的準(zhǔn)入程序主要由申請、審核、公示、登記、輪候和配租幾個(gè)環(huán)節(jié)組成，在每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持行政公開。此外，加大處罰力度也是當(dāng)務(wù)之急，當(dāng)處罰力度只有1000塊錢時(shí)，根本不足以構(gòu)成對鋌而走險(xiǎn)者的震懾效果。我們甚至可以考慮依據(jù)數(shù)額將其納入刑事責(zé)任范圍，因?yàn)樵诜績r(jià)上漲而房子是必需品的時(shí)代，投機(jī)者的獲利往往巨大。這也是避免承租人轉(zhuǎn)租、出借等行為的有力保障。

在準(zhǔn)入上，正如本文開頭提及的，很多公租房已經(jīng)變質(zhì)成公司的“福利房”。在由于公租房完全由政府出資，政府負(fù)擔(dān)較重，進(jìn)而鼓勵(lì)企業(yè)利用自用土地建設(shè)公租房。但是如果對此種行為不嚴(yán)加規(guī)范，很容易走樣。實(shí)踐中一些企業(yè)利用工業(yè)用地以給企業(yè)職工建公租房為名，實(shí)際上在進(jìn)行房地產(chǎn)開放。

個(gè)人認(rèn)為，要想讓公租房真正惠及百姓，不僅需要遵守嚴(yán)格的程序和建立健全的監(jiān)督機(jī)制，還需要明確企業(yè)的義務(wù)。企業(yè)是以盈利為目的，如果不對其嚴(yán)格規(guī)范，企業(yè)建公租房就很容易異化為投機(jī)的手段。是企業(yè)在自用土地上建公租房，承租人不能獲得產(chǎn)權(quán)，這樣公租房容易過濾給最需要的群體。住宅市場通過“過濾”，使住房在市場中不同層次的需求者間流通，從而達(dá)到資源合理配置的目標(biāo)。公租房具有一定的公益性質(zhì)，在企業(yè)破產(chǎn)或企業(yè)將公租房產(chǎn)權(quán)進(jìn)行移轉(zhuǎn)時(shí)，公租房用途也不得更改。最重要的是，加強(qiáng)對企業(yè)職工的監(jiān)督，因其并不一定符合申報(bào)公租房的標(biāo)準(zhǔn)。

在退出機(jī)制上，可以借鑒香港的做法，采取獎懲并舉的方法，以配套機(jī)制和利好措施鼓勵(lì)主動退出公租房的家庭，如及時(shí)退出者，在購房時(shí)可以享受優(yōu)惠價(jià)格或者政府補(bǔ)貼等。同時(shí)以經(jīng)濟(jì)和法律手段打擊濫用公共資源者。但是除了在行政懲處方面下功夫外，還應(yīng)注意如何與司法系統(tǒng)形成聯(lián)動，將騙租騙購的行為作為濫用公共資源罪納入法律懲處的范圍。在承租人的經(jīng)濟(jì)條件好轉(zhuǎn)之后，也應(yīng)及時(shí)退出，以保障社會資源的有效利用。在這一點(diǎn)上，目前立法缺失。可以考慮每年的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，動態(tài)申報(bào)制度讓監(jiān)督機(jī)關(guān)及時(shí)有效監(jiān)督承租人是否滿足承租條件，避免不必要的浪費(fèi)。

總之，公租房保障是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在中國這項(xiàng)制度還處于起步階段，尤其是在準(zhǔn)入和退出機(jī)制方面，尚有許多待完善之處。隨著實(shí)踐的發(fā)展，這些不足逐漸被更完善的制度取代，最終實(shí)現(xiàn)公租房的應(yīng)有之義。

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