【摘 要】腐敗行為嚴(yán)重?fù)p害了黨和國(guó)家在人民群眾心目中的威望和形象，如何進(jìn)一步遏制和預(yù)防腐敗，是黨和國(guó)家面臨的重要問(wèn)題，關(guān)系到人心向背和黨的生死存亡。本文根據(jù)“必須堅(jiān)持深化改革，創(chuàng)新體制機(jī)制制度，注重從源頭上預(yù)防和解決腐敗問(wèn)題”和“懲防并舉、注重預(yù)防”要求，重點(diǎn)圍繞如何加強(qiáng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府等省級(jí)地方政府的腐敗預(yù)防工作提出一個(gè)新設(shè)想，即中央紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)通過(guò)在全國(guó)建立專門(mén)的行政監(jiān)察區(qū)，派出相應(yīng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)來(lái)加強(qiáng)對(duì)省級(jí)地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員行使職權(quán)和履行職責(zé)情況的日常監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)潛在腐敗的預(yù)防。

【關(guān)鍵詞】地方政府；反腐倡廉；行政監(jiān)察區(qū)

近年來(lái)，隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)深入開(kāi)展，我國(guó)反腐倡廉工作成效顯著，全社會(huì)反腐倡廉意識(shí)不斷提高，國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪特別是高級(jí)干部職務(wù)犯罪案件增長(zhǎng)趨勢(shì)得到初步遏制。但需要看到，反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，習(xí)近平同志在十八屆中共中央政治局第一次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話指出：“近年來(lái)我們黨內(nèi)發(fā)生的嚴(yán)重違紀(jì)違法案件，性質(zhì)非常惡劣，政治影響極壞”，黨的十八大報(bào)告中指出：“一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。對(duì)這些困難和問(wèn)題，我們必須高度重視，進(jìn)一步認(rèn)真加以解決”。腐敗行為嚴(yán)重?fù)p害了黨和國(guó)家在人民群眾心目中的威望和形象，如何進(jìn)一步遏制和預(yù)防腐敗，是黨和國(guó)家面臨的重要問(wèn)題，關(guān)系到人心向背和黨的生死存亡。本文根據(jù)“必須堅(jiān)持深化改革，創(chuàng)新體制機(jī)制制度，注重從源頭上預(yù)防和解決腐敗問(wèn)題”和“懲防并舉、注重預(yù)防”要求，重點(diǎn)圍繞如何加強(qiáng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府（以下簡(jiǎn)稱省級(jí)地方政府）的腐敗預(yù)防工作提出一個(gè)新設(shè)想，即中央紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)通過(guò)在全國(guó)建立專門(mén)的行政監(jiān)察區(qū)，派出相應(yīng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)來(lái)加強(qiáng)對(duì)省級(jí)地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員行使職權(quán)和履行職責(zé)情況的日常監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)潛在腐敗的預(yù)防。概論如下：

一、當(dāng)前省級(jí)地方政府腐敗預(yù)防工作面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)和相關(guān)問(wèn)題分析

（一）近年來(lái)我國(guó)查處的省部級(jí)以上國(guó)家工作人員腐敗情況概述

在當(dāng)前懲治和預(yù)防腐敗工作中，加強(qiáng)對(duì)省級(jí)地方黨政機(jī)關(guān)的監(jiān)督刻不容緩，據(jù)公開(kāi)資料不完全統(tǒng)計(jì)，2008年到2012年上半年，因貪污賄賂等職務(wù)犯罪被中央紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)查處的省部級(jí)以上國(guó)家工作人員25人，其中在地方黨政機(jī)關(guān)任職的達(dá)16人，在中央國(guó)家機(jī)關(guān)的5人，在國(guó)有企業(yè)任職的4人，名單如下：

這組數(shù)據(jù)既充分顯示了中央嚴(yán)厲打擊腐敗、從嚴(yán)治黨的決心和力度，表明了中央紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)反腐敗工作卓有成效，也說(shuō)明省級(jí)地方政府職務(wù)犯罪預(yù)防工作已經(jīng)成為國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪預(yù)防工作的重要領(lǐng)域。

（二）當(dāng)前形勢(shì)下，省級(jí)地方政府腐敗預(yù)防工作面臨的問(wèn)題

《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》對(duì)中央紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的權(quán)限及監(jiān)察范圍有明確規(guī)定，如第七條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)主管全國(guó)的監(jiān)察工作。縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主?！保辉偃绲谑鍡l規(guī)定：“國(guó)務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下列機(jī)關(guān)和人員實(shí)施監(jiān)察：（一）國(guó)務(wù)院各部門(mén)及其公務(wù)員；（二）國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院各部門(mén)任命的其他人員；（三）省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員?！钡珡膶?shí)際工作角度分析，中央紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)依法對(duì)省級(jí)地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員開(kāi)展職務(wù)犯罪的預(yù)防性監(jiān)督工作難度較大，其原因有：

1.省級(jí)地方政府擁有巨大的自由裁量權(quán)、資源支配權(quán)等權(quán)力優(yōu)勢(shì)和絕對(duì)的信息資源優(yōu)勢(shì)。

省級(jí)地方政府權(quán)力優(yōu)勢(shì)突出表現(xiàn)在：（1）一些原屬于中央部委的行政審批和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)下放地方政府和企業(yè)；（2）人事任命權(quán)上的“下管兩級(jí)”變?yōu)椤跋鹿芤患?jí)”；（3）稅收體制和財(cái)政支出體制的改革；（4）國(guó)有土地管理權(quán)和出讓權(quán)；（5）礦山、森林等資源的開(kāi)發(fā)管理權(quán)；（6）各類經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)的管理權(quán)；（7）隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各地方涌現(xiàn)出的大量國(guó)有、集體和民營(yíng)優(yōu)質(zhì)企業(yè)的日常管理和監(jiān)管權(quán)。

省級(jí)地方政府擁有天然的信息優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在：（1）熟知當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情，掌握更多更準(zhǔn)確的信息；（2）熟悉獲取信息的方式和渠道；（3）擁有更多阻止于己不利的信息外流的手段和資源。這些都造成了省級(jí)地方政府與中央監(jiān)察部門(mén)之間巨大的信息不對(duì)稱情況。

2.中央紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)自身資源有限。

《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》確定國(guó)務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)及其公務(wù)員、國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院各部門(mén)任命的其他人員和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)施監(jiān)察。但據(jù)公開(kāi)資料分析，監(jiān)察部作為主管全國(guó)行政監(jiān)察工作的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，能投入到對(duì)地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員監(jiān)督的資源比較有限，突出表現(xiàn)在：

（1）人力和財(cái)力資源有限。

監(jiān)察部現(xiàn)有編制內(nèi)工作人員不超過(guò)600人，內(nèi)部設(shè)辦公廳、預(yù)防腐敗室（國(guó)家預(yù)防腐敗局辦公室）、法規(guī)室、糾正部門(mén)和行業(yè)不正之風(fēng)室（國(guó)務(wù)院糾正行業(yè)不正之風(fēng)辦公室）、執(zhí)法監(jiān)察室、績(jī)效管理監(jiān)察室、信訪室（監(jiān)察部舉報(bào)中心）、外事局等26個(gè)職能廳，平均每個(gè)職能廳室23人。其中國(guó)家預(yù)防腐敗局工作人員編制總數(shù)為23人。（編制人數(shù)是根據(jù)2012年監(jiān)察部部門(mén)預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容推算，機(jī)構(gòu)數(shù)是據(jù)國(guó)家監(jiān)察部網(wǎng)站的機(jī)構(gòu)設(shè)置欄目），

同時(shí)根據(jù)監(jiān)察部2012年預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容及說(shuō)明，2012年監(jiān)察部總預(yù)算支出為16，054.21萬(wàn)元，基本支出10，864.41萬(wàn)元，占67.67%；項(xiàng)目支出5，189.80萬(wàn)元，占32.33%，其中用于保障機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行、開(kāi)展紀(jì)檢監(jiān)察工作的“一般公共服務(wù)（類）紀(jì)檢監(jiān)察事務(wù)支出”為14，434.44萬(wàn)元，在職工作人員人均支出約為24.06萬(wàn)元。本文認(rèn)為，對(duì)于一個(gè)肩負(fù)著全國(guó)檢察工作的組織機(jī)構(gòu)而言，其部門(mén)人數(shù)和預(yù)算金額與法律所規(guī)定的職責(zé)任務(wù)存在比較大的差距。

（2）組織機(jī)構(gòu)設(shè)置未覆蓋地方。中央紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在國(guó)務(wù)院各部門(mén)設(shè)立派駐監(jiān)察局或監(jiān)察專員辦公室，并沒(méi)有在各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)置派出機(jī)構(gòu)。根據(jù)公開(kāi)資料，對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員的監(jiān)督主要是由中央紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)內(nèi)設(shè)專門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，但具體人數(shù)等情況不詳。

（三）應(yīng)對(duì)思路分析

眾所周知，腐敗行為的產(chǎn)生與遏制，主要取決于腐敗分子收益與成本之間的博弈：當(dāng)腐敗收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于腐敗成本時(shí)，權(quán)力尋租活動(dòng)就猖獗，腐敗就會(huì)滋生蔓延，反之，腐敗則會(huì)得到抑制。所以反腐敗制度創(chuàng)新應(yīng)該從大幅提高腐敗分子的腐敗成本上入手，抑制腐敗行為。對(duì)于腐敗預(yù)防工作而言，如何既能貼近廣大干部群眾，隨時(shí)了解被監(jiān)察方的實(shí)際情況，扼殺腐敗于萌芽狀態(tài)，又能更好指導(dǎo)地方各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展工作，是當(dāng)前反腐敗制度創(chuàng)新需要解決的重要問(wèn)題。因此有必要探索能更適應(yīng)當(dāng)前省級(jí)地方政府腐敗預(yù)防工作要求的紀(jì)檢監(jiān)察制度安排。

本文認(rèn)為，相比省級(jí)地方政府天然形成的權(quán)力和信息等資源優(yōu)勢(shì)，中央紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)因自身?xiàng)l件限制，對(duì)腐敗案件主要依靠群眾舉報(bào)和例行巡察得到的線索，側(cè)重事后查處，事前預(yù)防和事中監(jiān)督工作開(kāi)展難度較大。因此，應(yīng)該從增強(qiáng)中央監(jiān)察力量角度出發(fā)，依法提供更多資源來(lái)保障中央紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)能夠更好履行相關(guān)職責(zé)，具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)該探索通過(guò)設(shè)立專門(mén)行政監(jiān)察區(qū)來(lái)加強(qiáng)省級(jí)地方政府的腐敗預(yù)防工作。

二、關(guān)于設(shè)立專門(mén)行政監(jiān)察區(qū)的基本設(shè)想

1.基本設(shè)立思路

根據(jù)行政區(qū)劃、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等情況，將全國(guó)劃分為10-15個(gè)獨(dú)立行政監(jiān)察區(qū)，由中央紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)派出常駐機(jī)構(gòu)和人員，明確機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)分工，授權(quán)派出機(jī)構(gòu)依法監(jiān)督省級(jí)人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員行使職權(quán)和履行職責(zé)情況，重點(diǎn)監(jiān)督各省人民政府的廉政、勤政情況，代表中央紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)指導(dǎo)各省人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)工作。

2.行政監(jiān)察區(qū)組織機(jī)構(gòu)工作原則

依法監(jiān)察原則。新監(jiān)察區(qū)的常駐機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)過(guò)程中應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法實(shí)施條例》等國(guó)家法律法規(guī)行使權(quán)力，不得凌駕國(guó)家法律、法規(guī)之上，不得在當(dāng)?shù)叵碛刑貦?quán)。監(jiān)察區(qū)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)充分尊重省級(jí)地方政府及其所屬部門(mén)依法進(jìn)行的行政管理活動(dòng)。

權(quán)責(zé)一致原則。監(jiān)察區(qū)常駐機(jī)構(gòu)作為派出機(jī)構(gòu)，擁有法律授予的相應(yīng)監(jiān)察權(quán)，可以依法做出行政監(jiān)察行為，因此應(yīng)該為行為后果承擔(dān)相應(yīng)的法律和行政責(zé)任。

權(quán)力制衡原則。監(jiān)察區(qū)常駐機(jī)構(gòu)和省級(jí)地方政府應(yīng)該互相監(jiān)督。省級(jí)地方政府有權(quán)就監(jiān)察區(qū)常駐機(jī)構(gòu)涉嫌違法違紀(jì)等問(wèn)題向中央紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)直至中央反映有關(guān)情況甚至舉報(bào)。

3.設(shè)置行政監(jiān)察區(qū)的優(yōu)勢(shì)

可以更好地維護(hù)中央政府權(quán)威，確保政令暢通。監(jiān)察區(qū)依法監(jiān)督省級(jí)地方政府的履行職責(zé)和行使職權(quán)情況，可以保證各級(jí)地方政府嚴(yán)格遵守國(guó)家法律、法規(guī)，執(zhí)行中央戰(zhàn)略規(guī)劃、部署，避免當(dāng)?shù)乩婕瘓F(tuán)對(duì)國(guó)家政策的刻意曲解和選擇執(zhí)行，確保當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姾戏?quán)益受到行政侵害時(shí)可以就近向國(guó)家級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控訴，緩解當(dāng)?shù)馗刹咳罕娒埽镁S護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定，防患于未然。

可以提高行政監(jiān)督的獨(dú)立性、有效性和防范性。監(jiān)察區(qū)作為中央紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，人財(cái)物直接歸屬中央紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)管理，不受省級(jí)地方政府管轄，可以更獨(dú)立開(kāi)展工作，更好深入基層摸排情況，掌握更多第一手信息資料，及時(shí)向中央紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)匯報(bào)，增強(qiáng)了中央對(duì)地方政府的事前監(jiān)督和事中監(jiān)督能力，強(qiáng)化了腐敗預(yù)防工作。

可以進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)省級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理。在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署，同時(shí)中央紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)因機(jī)構(gòu)人員規(guī)模小、工作量大，運(yùn)轉(zhuǎn)長(zhǎng)期處于滿負(fù)荷狀態(tài)，有時(shí)甚至需要從中央各部門(mén)監(jiān)察機(jī)關(guān)臨時(shí)調(diào)人協(xié)助，很難對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行經(jīng)常性業(yè)務(wù)指導(dǎo)。行政監(jiān)察區(qū)可以分擔(dān)中央紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)業(yè)務(wù)管理工作量壓力，有效提高對(duì)地方行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，幫助地方行政監(jiān)察機(jī)關(guān)更好開(kāi)展工作。

4.設(shè)立專門(mén)行政監(jiān)察區(qū)存在的問(wèn)題

如設(shè)立專門(mén)行政監(jiān)察區(qū)，雖然有利于開(kāi)展省級(jí)地方政府腐敗預(yù)防工作，但也會(huì)存在一些問(wèn)題，主要有以下幾方面：

（1）容易造成機(jī)構(gòu)規(guī)模膨脹，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)

即使按照全國(guó)10個(gè)監(jiān)察區(qū)計(jì)算，中央紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)所需的機(jī)構(gòu)和公務(wù)員編制數(shù)量也將大幅增加，派出人員的工資和福利保障等支出必然大幅高于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員，業(yè)務(wù)資源保障需求隨之增長(zhǎng)，這必然給中央財(cái)政帶來(lái)新的負(fù)擔(dān)。

（2）容易過(guò)多干涉省級(jí)地方政府的行政自主權(quán)

為順利開(kāi)展腐敗預(yù)防工作，作為中央紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，行政監(jiān)察區(qū)的常駐機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上會(huì)對(duì)省級(jí)地方政府官員的考核、選拔任用等工作擁有比較大的發(fā)言權(quán)，這種發(fā)言權(quán)構(gòu)成了對(duì)省級(jí)地方政府行政行為的直接影響力，如果運(yùn)用不得當(dāng)，容易對(duì)省級(jí)地方政府行政自主權(quán)的造成侵害。

（3）從歷史上看，監(jiān)察區(qū)可能演變成行政。

我國(guó)古代曾多次出現(xiàn)監(jiān)察區(qū)轉(zhuǎn)換為行政區(qū)的現(xiàn)象，如西漢的州、唐代的道和明清的督撫制度等，最初都是為了代表中央巡視地方而設(shè)置的帶有監(jiān)察性質(zhì)的區(qū)域劃分，但均逐步轉(zhuǎn)化成實(shí)質(zhì)上的行政區(qū)，中央派遣出的監(jiān)察官員也都逐步掌握了地方行政權(quán)，成為地方政府的最高行政首腦。

（4）對(duì)專門(mén)行政監(jiān)察區(qū)的常駐機(jī)構(gòu)自身腐敗預(yù)防工作難度大

作為派出機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部自成體系，又掌握相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)，依靠自身影響力容易獲得特殊利益。一旦與地方利益集團(tuán)沆瀣一氣，中央紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)調(diào)查和取證難度必然更大。這都需要監(jiān)察機(jī)關(guān)在制度建設(shè)方面積極探索。

三、結(jié)論

盡管設(shè)立專門(mén)行政監(jiān)察區(qū)仍然面臨著機(jī)構(gòu)設(shè)置、內(nèi)部監(jiān)管等方面的問(wèn)題，存在不確定性，需要進(jìn)一步探索，但考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已進(jìn)入的轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期和當(dāng)前社會(huì)面臨的嚴(yán)峻反腐形勢(shì)，也許設(shè)立行政監(jiān)察區(qū)會(huì)對(duì)強(qiáng)化腐敗預(yù)防工作，加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)，確保地方行政權(quán)力得到進(jìn)一步規(guī)范，保證到二0二0年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)發(fā)揮相當(dāng)大的作用。