十八大以來(lái)，中央提出“要深入研究全面深化體制改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，明確提出改革總體方案、路線圖、時(shí)間表”。媒體輿論中關(guān)于恢復(fù)“體改委”、踐行“頂層設(shè)計(jì)”的呼聲不絕于耳，相關(guān)專家學(xué)者或回憶總結(jié)“體改委”經(jīng)驗(yàn)，或著力探討當(dāng)前環(huán)境下可行的新的“體改委”的框架?！敦?cái)經(jīng)國(guó)家周刊》為此專訪了中央編譯局副局長(zhǎng)俞可平。

建立超越部門(mén)利益的決策機(jī)構(gòu)

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：深化改革是朝野共識(shí)，但如何改革卻爭(zhēng)論不斷。有觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)在社會(huì)上的各種智囊研究機(jī)構(gòu)，比如各個(gè)部委旗下的、體制外的民間研究機(jī)構(gòu)，因?yàn)樽陨砉逃械睦嫒∠?，著重于局部和短期利益，忽視全局和長(zhǎng)期利益，對(duì)此您怎么看？

俞可平：在利益多元化和政治民主化的背景下，一方面，各個(gè)利益群體必然要通過(guò)自己的代言人對(duì)公共政策施加影響；另一方面，政府的政策也必須盡可能地反映社會(huì)各個(gè)群體的不同利益訴求，以最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。因此，社會(huì)的利益之爭(zhēng)和政治博弈通常體現(xiàn)為各個(gè)智庫(kù)間不同的政策倡議。每個(gè)利益群體都希望政府政策朝有利于自己的方向傾斜，但既得利益群體由于占據(jù)社會(huì)的主要資源，他們對(duì)公共政策的影響通常是最重要的。

黨和國(guó)家的決策要不被既得利益群體綁架，決策者僅有“執(zhí)政為民”的意愿是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須發(fā)展起一整套科學(xué)合理的決策程序和機(jī)制，讓不同的利益團(tuán)體，特別是弱勢(shì)群體，都有通暢的利益表達(dá)渠道。

從某種意義上說(shuō)，目前存在著的各種官方的和民間的政策咨詢機(jī)制，大多都有明顯的部門(mén)利益和群體利益偏好。這種利益偏好有時(shí)甚至不是故意的和自覺(jué)的，而是無(wú)意的和不自覺(jué)的。我們可以發(fā)現(xiàn)，不少公共政策是在“國(guó)家”和“人民”的名義下，尋求部門(mén)或群體利益的增長(zhǎng)。決策者要實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的政策目標(biāo)，就要建立一個(gè)超越部門(mén)利益、地方利益和群體利益的決策咨詢機(jī)制，并且依靠這個(gè)決策咨詢機(jī)制實(shí)現(xiàn)公共政策的“帕累托最優(yōu)”，即所有相關(guān)者的利益均有所增加，避免多數(shù)人的利益受損。

至于黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部數(shù)量眾多的各類(lèi)“研究室”、“研究中心”，嚴(yán)格地說(shuō)，還說(shuō)不上是政策咨詢機(jī)構(gòu)，它們的主要職能是為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)起草文稿，是“寫(xiě)作班子”。改革各類(lèi)黨政部門(mén)的“研究室”，應(yīng)當(dāng)及早提上議事日程。這既是領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變文風(fēng)和作風(fēng)的需要，更是建立現(xiàn)代政策咨詢機(jī)制的需要。

加強(qiáng)對(duì)改革的頂層設(shè)計(jì)研究

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：現(xiàn)在體制內(nèi)外的一些專家學(xué)者，在呼吁成立或者恢復(fù)類(lèi)似“體改委”的機(jī)構(gòu)，如“改革委”，您怎么看待這種訴求？“改革委”是否像部分專家所預(yù)期的那樣，是踐行“頂層設(shè)計(jì)”、避開(kāi)各種既得利益阻力、推進(jìn)改革的最優(yōu)方案？

俞可平：我也注意到這種呼吁，它反映了人們對(duì)進(jìn)一步深化改革的某種期待和擔(dān)憂。改革要深化，在一些重點(diǎn)領(lǐng)域必須有所突破，就需要加強(qiáng)改革戰(zhàn)略的研究。缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的和全局性的國(guó)家改革發(fā)展戰(zhàn)略研究，是我國(guó)現(xiàn)行決策體制的致命弱點(diǎn)之一。

同時(shí)，從國(guó)家層面看，公共決策存在著嚴(yán)重的碎片化現(xiàn)象，一些重大政策前后不統(tǒng)一，各個(gè)地區(qū)各個(gè)群體間不一致，一些政策甚至被部門(mén)利益和團(tuán)體利益綁架。例如，最近披露的退休金高低相差50倍，就是公共政策碎片化的典型反映。其實(shí)，類(lèi)似的政策碎片化在醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)、低保等基本民生問(wèn)題上，都有明顯的體現(xiàn)。

要有效克服這些弊端，設(shè)立一個(gè)超越部門(mén)利益之上的綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，專門(mén)負(fù)責(zé)研究和協(xié)調(diào)改革發(fā)展中的重大政策問(wèn)題，對(duì)國(guó)家改革發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”，確實(shí)有其客觀的需要。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：在當(dāng)前的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，中央層面應(yīng)當(dāng)有什么樣的決策咨詢機(jī)構(gòu)，才能最有利于推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域的改革？是否如部分專家所言，成立“改革委”這樣的機(jī)構(gòu)，才算是改革真正的標(biāo)志和信號(hào)？

俞可平：當(dāng)然不能簡(jiǎn)單地把是否設(shè)立這樣一個(gè)“改革委”當(dāng)作是否真正改革的標(biāo)志和信號(hào)。呼吁恢復(fù)原來(lái)的“體改委”或成立新的“改革委”，只是解決上述問(wèn)題的一種思路。這種思路的優(yōu)點(diǎn)是，有一個(gè)職司改革的專門(mén)機(jī)構(gòu)，可以有力地推動(dòng)改革的深化。但如果它一旦成為一個(gè)重要的職能部門(mén)，它就難免也會(huì)有自己的部門(mén)利益，自覺(jué)或不自覺(jué)地去尋求部門(mén)的職權(quán)。

其實(shí)我們還可以有另一種思路，即設(shè)立國(guó)家層面的綜合性決策咨詢協(xié)調(diào)委員會(huì)。凡是重大的國(guó)家改革發(fā)展政策，均須經(jīng)過(guò)該委員會(huì)的討論審議。但它本身不是一個(gè)職權(quán)部門(mén)，而是一個(gè)政策咨詢議事機(jī)構(gòu)。

與一般政策咨詢機(jī)構(gòu)相比，它應(yīng)當(dāng)有兩個(gè)主要特點(diǎn)。其一，它是超越政府各個(gè)部門(mén)之上、橫跨黨政兩大系統(tǒng)的綜合性決策咨詢機(jī)構(gòu)，可以使國(guó)家政策具有整體性、全局性和戰(zhàn)略性，防止公共政策“部門(mén)化”和“碎片化”的弊端。其二，它既被充分授權(quán)，又被嚴(yán)格限權(quán)，任何重大政策均須經(jīng)過(guò)該委員會(huì)的論證和聽(tīng)證，但它本身無(wú)權(quán)制定公共政策。它也不是過(guò)去的“體改委”，它本身沒(méi)有任何審批權(quán)和決策權(quán)，其政策咨詢和研究的范圍也不僅限于經(jīng)濟(jì)體制改革的領(lǐng)域。

按照后一種思路，要加強(qiáng)對(duì)改革發(fā)展的“頂層設(shè)計(jì)”和戰(zhàn)略研究，與其設(shè)立新的“改革委”，不如建立和完善中央的決策咨詢協(xié)調(diào)機(jī)制。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：從當(dāng)年體改委的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)看，這樣一個(gè)決策咨詢機(jī)構(gòu)，如果權(quán)力過(guò)多則可能蛻變?yōu)橐粋€(gè)新的官僚機(jī)構(gòu)，但如果權(quán)力太弱則無(wú)助于突破權(quán)力部門(mén)設(shè)置的藩籬，那么它在現(xiàn)有的權(quán)力架構(gòu)和決策程序中應(yīng)當(dāng)處于什么位置？

俞可平：與當(dāng)年“體改委”面臨的情況極不相同，現(xiàn)在面臨的改革發(fā)展問(wèn)題，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)體制的范疇，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了政府的管理權(quán)限。如果社會(huì)政治體制不做重大的改革，如果黨政關(guān)系不進(jìn)行重大調(diào)整，即使經(jīng)濟(jì)改革也難以深化。

因此，如果要設(shè)立一個(gè)擁有足夠權(quán)威的國(guó)家層面的決策咨詢協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，就必須直接對(duì)中央最高決策者負(fù)責(zé)。這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，不應(yīng)當(dāng)設(shè)在國(guó)務(wù)院下面，而應(yīng)由中共中央來(lái)設(shè)立，并對(duì)黨中央和國(guó)務(wù)院的最高決策層負(fù)責(zé)?，F(xiàn)在已經(jīng)到了必須將黨自身的改革與政府的改革統(tǒng)籌考慮，將經(jīng)濟(jì)體制改革與社會(huì)政治體制改革統(tǒng)籌考慮的時(shí)候了，否則，改革還會(huì)進(jìn)一步碎片化。統(tǒng)籌考慮政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革，恰恰是科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。

建立現(xiàn)代決策咨詢機(jī)構(gòu)的智囊團(tuán)

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：您認(rèn)為新的決策咨詢協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有什么樣的職能？原“體改委”有四項(xiàng)任務(wù)：理論創(chuàng)新，設(shè)計(jì)總體方案，協(xié)調(diào)各方利益，組織試點(diǎn)。當(dāng)時(shí)，各部委的所有改革方案都要送到體改委征求意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)體改委協(xié)調(diào)后才能上報(bào)。這樣的模式可以參照嗎？

俞可平：原來(lái)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)有很大的權(quán)力，它不僅是一個(gè)咨詢議事機(jī)構(gòu)，也是一個(gè)決策機(jī)構(gòu)，曾經(jīng)是國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)。當(dāng)年的許多重要體制改革條例和規(guī)定，都是由體改委發(fā)布的。

如果要設(shè)立中央層面的政策咨詢機(jī)構(gòu)，它不應(yīng)當(dāng)再成為一個(gè)新的職權(quán)部門(mén)，不應(yīng)擁有原來(lái)體改委的那些決策權(quán)力。它的主要職能應(yīng)當(dāng)是兩項(xiàng)：一是研究設(shè)計(jì)重大改革的總體方案，二是咨詢協(xié)調(diào)國(guó)家的重大改革發(fā)展政策。

這些年來(lái)無(wú)論在中央層面，還是在地方層面，在黨政系統(tǒng)還是在學(xué)術(shù)系統(tǒng)，已經(jīng)建立起了眾多的政策研究咨詢機(jī)構(gòu)。但它們本身也處于嚴(yán)重的碎片化狀態(tài)，特別是體制外的政策咨詢機(jī)構(gòu)，很難對(duì)中央政策產(chǎn)生影響。各官方咨詢機(jī)構(gòu)之間，以及官方咨詢機(jī)構(gòu)與民間咨詢機(jī)構(gòu)之間，都缺乏一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，中央的政策咨詢協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：新的決策咨詢體系具體的運(yùn)行機(jī)制是什么，應(yīng)該如何吸納體制內(nèi)外的智力資源？

俞可平：中央層面的政策咨詢協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其工作重點(diǎn)不應(yīng)當(dāng)是自己招募人員開(kāi)展研究和咨詢，而應(yīng)是擔(dān)負(fù)起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)業(yè)已存在的體制內(nèi)外各智庫(kù)的作用。它可以就中央政府的某個(gè)重大政策動(dòng)議召集全國(guó)范圍內(nèi)的相關(guān)專家學(xué)者進(jìn)行研討、聽(tīng)證和咨詢，也可以向全社會(huì)發(fā)布政策咨詢招標(biāo)課題或委托課題。總之，我的想法是，它不應(yīng)當(dāng)把著眼點(diǎn)放在新增機(jī)構(gòu)和人員上，而應(yīng)當(dāng)放在充分協(xié)調(diào)和利用已有的各類(lèi)政策咨詢機(jī)構(gòu)的作用上。

此外，民間智庫(kù)的產(chǎn)生和發(fā)展，是現(xiàn)代決策咨詢體系的一個(gè)顯著特征。決策咨詢機(jī)構(gòu)不僅僅為官方所有，非官方的民間智庫(kù)也開(kāi)始對(duì)公共政策發(fā)揮日益重要的影響，這也是政治民主化的一個(gè)趨勢(shì)。民間智庫(kù)應(yīng)當(dāng)成為新型的決策咨詢體系的有機(jī)組成部分，中央和各級(jí)政府在決策過(guò)程中要充分發(fā)揮這些民間思想庫(kù)的作用，包括委托決策咨詢課題、參與政策聽(tīng)證和論證等。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：您怎么看待頂級(jí)智囊機(jī)構(gòu)在歷史中的作用？比如曹操身邊有一群謀臣策士，李世民有天策府?；旧显诿恳粋€(gè)大的歷史環(huán)節(jié)都有一群智囊的影子，您認(rèn)為他們與現(xiàn)在的政策智囊有什么區(qū)別？

俞可平：最聰明的人也是人而不是神，總有其知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和才能的局限。因此，一個(gè)優(yōu)秀的政治家不僅自己要有雄才大略，更重要的是要善于吸取他人的智慧。

歷史上，政治家身邊總會(huì)有一群謀士，成功的政治家通常伴隨著杰出的謀臣、智囊、師爺。但在傳統(tǒng)政治下，決策者與謀士之間的關(guān)系，主要是一種私人的關(guān)系，而且缺乏制度性規(guī)定。在現(xiàn)代政治下，傳統(tǒng)意義上的謀士、智囊、師爺不復(fù)存在，取而代之的是現(xiàn)代的決策咨詢體制。重大政策應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)專家的咨詢、論證和聽(tīng)證，已經(jīng)成為一種制度性規(guī)定。從事政策咨詢的專家學(xué)者，不再是領(lǐng)袖人物的私人顧問(wèn)，而是公共政策的專業(yè)服務(wù)人員。

是否存在一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的公共決策咨詢體系，是判斷傳統(tǒng)政治與現(xiàn)代政治的一個(gè)重要指標(biāo)。合理的決策咨詢制度，對(duì)于政府公共決策的科學(xué)化和民主化，具有至關(guān)重要的意義。盡管我們習(xí)慣上還常常把那些從事決策咨詢的專家學(xué)者稱作智囊、文膽、顧問(wèn)等，但我們必須明白，他們的作用與過(guò)去作為政治家私人顧問(wèn)的謀士有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。作為現(xiàn)代決策咨詢機(jī)構(gòu)的智囊團(tuán)和思想庫(kù)，其主要為國(guó)家和政黨的公共政策服務(wù)，不再是哪個(gè)政治家的私人顧問(wèn)機(jī)構(gòu)。

俞可平簡(jiǎn)介

中央編譯局副局長(zhǎng)、世界經(jīng)濟(jì)論壇全球議程理事會(huì)制度治理議題組成員。推薦機(jī)構(gòu)為世界經(jīng)濟(jì)論壇全球議程理事會(huì)網(wǎng)絡(luò)（Global Agenda Councils）。該機(jī)構(gòu)匯集來(lái)自世界各領(lǐng)域?qū)I(yè)人士，根據(jù)不同議題分設(shè)88個(gè)理事會(huì)，就全球面臨的重大問(wèn)題進(jìn)行探討并提出建議。www.weforum.org/gac