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        行政公益訴訟制度構(gòu)建中檢察機(jī)關(guān)的角色定位

        2013-04-29 00:00:00馬平
        學(xué)理論·下 2013年8期

        摘 要:行政行為侵害公共利益的現(xiàn)象屢見不鮮,但我國(guó)現(xiàn)有的行政權(quán)力內(nèi)外監(jiān)督制約機(jī)制不能有效解決此問題。因此需要有一個(gè)社會(huì)公共利益的代表者,代表社會(huì)公眾對(duì)侵害公共利益的行政行為提起訴訟。在我國(guó),公訴權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義,檢察機(jī)關(guān)作為行政公訴人提起行政公益訴訟是其作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的應(yīng)盡義務(wù)。筆者擬通過分析檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的角色爭(zhēng)議,探討其作為行政公訴人的可行性,對(duì)構(gòu)建中國(guó)特色的行政公益訴訟制度提出了一些粗略的想法,以期推動(dòng)對(duì)這一制度的深入研究。

        關(guān)鍵詞:檢察機(jī)關(guān);行政公益訴訟;公訴人

        中圖分類號(hào):D924 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-2589(2013)24-0113-04

        前言

        公共性是行政權(quán)的本質(zhì)屬性,決定了行政機(jī)關(guān)的一切行政行為應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行,維護(hù)國(guó)家、社會(huì)的公共利益。行政權(quán)的運(yùn)用若背離了其本質(zhì)屬性,則必須利用司法權(quán)加以規(guī)制、運(yùn)用訴權(quán)予以救濟(jì)。但是依靠私人力量來維護(hù)社會(huì)公共利益往往顯得力不從心,導(dǎo)致司法權(quán)監(jiān)督和制約行政權(quán)存在疏漏。中國(guó)的法治現(xiàn)狀、訴訟結(jié)構(gòu)以及社會(huì)主體力量的平衡與發(fā)展,決定了檢察機(jī)關(guān)是行政公益訴訟起訴、追訴的最佳主體。根據(jù)現(xiàn)有立法,檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政的監(jiān)督權(quán)僅限于對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行偵查和追訴這一刑事檢察職能上,缺乏對(duì)行政行為的監(jiān)督,而恰恰正是這缺乏監(jiān)督的一環(huán)對(duì)國(guó)家和社會(huì)公益可能造成巨大的侵害。公訴職能從來就不應(yīng)當(dāng)只是狹隘地放置在刑事領(lǐng)域的范疇,而是應(yīng)該放置在國(guó)家利益與社會(huì)公共利益訴求實(shí)現(xiàn)的范圍內(nèi)[1]。從法律實(shí)施的角度來看,檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴,這種追訴本身不僅顯示了一種法律權(quán)威,而且在某種程度上實(shí)現(xiàn)了社會(huì)正義。

        把我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的角色定位于行政公訴人,是歷史的必然趨勢(shì),更是社會(huì)發(fā)展的必然選擇。確立我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的公訴人地位,是我國(guó)建立公益訴訟制度的第一步。盡管檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟充滿社會(huì)關(guān)系和法律適用乃至整個(gè)法律體系構(gòu)造的復(fù)雜性,但放任群體社會(huì)矛盾于法治之外,則是更加復(fù)雜和危險(xiǎn)的[1]。應(yīng)該看到,不管是學(xué)界還是實(shí)務(wù)界,對(duì)行政公益訴訟的重視與日俱增,由檢察機(jī)關(guān)作為代表公共利益最合適的訴訟主體之呼聲也越來越強(qiáng),這些都預(yù)示著我國(guó)行政公益訴訟面臨的黎明前的黑暗即將過去,充滿希望的明亮曙光即將從地平線上升起。

        一、檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中具體角色的爭(zhēng)議

        行政公益訴訟是指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的違法行政行為(包括具體行政行為與抽象行政行為)侵害了國(guó)家、社會(huì)公共利益,通過向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行反映,由檢察機(jī)關(guān)以自己的名義,代表社會(huì)公眾,將有必要提起訴訟的行政行為訴諸法院的行政訴訟活動(dòng)。

        現(xiàn)實(shí)中,由于諸多原因,公民個(gè)人社會(huì)團(tuán)體常常對(duì)提起行政公益訴訟望而卻步??紤]檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的法律身份,并非糾結(jié)于稱呼的簡(jiǎn)單爭(zhēng)論,而是事關(guān)檢察機(jī)關(guān)在訴訟三角結(jié)構(gòu)中與法院和其他主體之間的關(guān)系和具體訴權(quán)范圍的問題。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)以何種身份提起行政公益訴訟,理論界觀點(diǎn)不一,其中有代表性的說法如下五種:

        (一)原告人說

        該觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是在國(guó)家利益和公共利益遭受損害的情況下提起訴訟的,其身份是行政訴訟的原告。訴訟過程中,檢察機(jī)關(guān)享有原告的權(quán)利,承擔(dān)原告的義務(wù)。

        (二)法律監(jiān)督人說

        該說認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律監(jiān)督人。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)提起訴訟時(shí),其法律監(jiān)督職能實(shí)際是通過對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行政行為進(jìn)行起訴而表現(xiàn)出來,目的在于保障國(guó)家行政法律的合法實(shí)施。

        (三)公益代表人說

        該說認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)以公益代表人的身份介入行政公益訴訟。檢察官基于客觀立場(chǎng)追尋案件事實(shí),兼顧各方利益,是利益衡量的中樞力量所在,也是社會(huì)公益的最終弘揚(yáng)者。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是基于其國(guó)家利益和分散的公共性權(quán)利代表的身份,其背后隱藏的是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益,具有其正當(dāng)?shù)姆ɡ砘A(chǔ)。

        (四)雙重身份說

        檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟,既充當(dāng)行政公訴的原告,又要在訴訟中,尤其是行政審判活動(dòng)中,對(duì)當(dāng)事人及其他訴訟參與人的訴訟合法性及法庭審判活動(dòng)提出意見。這兩種身份的終極目標(biāo)都是最大限度地維護(hù)社會(huì)公共利益。

        (五)訴訟代理人說

        該說認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不是為了自身的利益提起、參與訴訟,它并非實(shí)體權(quán)利的享有者,其與訴訟結(jié)果也并無實(shí)質(zhì)上的利害關(guān)系,這就決定了檢察機(jī)關(guān)不可能是行政公益訴訟的當(dāng)事人。該說認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)代表社會(huì)公正提起行政公益訴訟,應(yīng)是被侵害公益相關(guān)的民眾的代理人。

        以上學(xué)說各有側(cè)重。原告說明確了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的法律地位及其權(quán)利義務(wù),有利于控辯雙方平等行使訴權(quán),但將檢察機(jī)關(guān)完全等同于普通原告,忽視了其公權(quán)屬性,有失妥當(dāng)。法律監(jiān)督人雖然突出了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的憲政基礎(chǔ),但現(xiàn)行訴訟體制下,檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的檢查監(jiān)督表現(xiàn)為抗訴,若檢察機(jī)關(guān)直接提起訴訟,會(huì)使民眾產(chǎn)生僥幸心理,扼殺了公民合法維護(hù)自身權(quán)益的自覺性。從訴訟程序角度出發(fā),“公益代表人”一詞并非嚴(yán)格意義上的術(shù)語,該說雖展示了檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的作用,卻無法界定其程序法上的地位以及在訴訟中應(yīng)該享有怎樣的權(quán)利以及承擔(dān)怎樣的義務(wù)。雙重身份說癥結(jié)在于檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中如何融這兩種角色于一身,這不是一個(gè)簡(jiǎn)單的程序設(shè)計(jì)問題。訴訟代理人說忽視了公益訴訟的損害大多是間接的,損害的對(duì)象也是不特定的,檢察機(jī)關(guān)很難統(tǒng)一公眾的意見向法院提起訴訟。另外,根據(jù)訴訟法理論,檢察機(jī)關(guān)一旦以代理人的身份出現(xiàn),就喪失了處分權(quán)[2]。因此,總體而言,訴訟代理人說有欠妥當(dāng)。

        通過上述檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中具體法律身份的爭(zhēng)議,不難發(fā)現(xiàn)分歧的焦點(diǎn)在于三方面。首先檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)其法律地位是否等同于普通原告;其次,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的訴權(quán)之于其法律監(jiān)督權(quán)如何協(xié)調(diào);最后,檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中是否享有訴訟實(shí)體權(quán)利。

        這三個(gè)問題看似獨(dú)立,實(shí)則相互聯(lián)系。首先,檢察機(jī)關(guān)并非因?yàn)樽陨砝媸軗p而起訴,其作為行政公訴人與行政訴訟原告人由于訴權(quán)來源不同以及實(shí)體權(quán)利處分的范圍不同而導(dǎo)致其提起訴訟后不等同于普通原告。其次,在具體的訴訟程序中,應(yīng)將檢察機(jī)關(guān)在起訴權(quán)和審判監(jiān)督(抗訴)視為相互獨(dú)立的職能。具體而言,在一、二審程序中,檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)控訴職能,是控辯訴訟關(guān)系中的一方當(dāng)事人,行使當(dāng)事人職能而非監(jiān)督者職能,對(duì)于在訴訟過程中法院違法審判和錯(cuò)誤裁判,可賦予包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的控辯雙方的異議權(quán),并完善相應(yīng)的異議處置程序。最后,檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中享有實(shí)體權(quán)利。這并不是說該權(quán)利為檢察機(jī)關(guān)所獨(dú)有,而是讓其能通過訴訟集中反映民意,防止公民個(gè)別行使權(quán)利導(dǎo)致濫訴。當(dāng)然,檢察機(jī)關(guān)的訴訟實(shí)體權(quán)利也受到審判權(quán)的制約,即其處分權(quán)不能直接發(fā)生法律效力而是需要法院的裁定才能生效。

        厘清了上述三個(gè)問題之間的關(guān)系我們發(fā)現(xiàn),檢察機(jī)關(guān)的角色定位必須充分體現(xiàn)五點(diǎn):第一,檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中必須當(dāng)事人化;第二,檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中必須發(fā)揮其法律監(jiān)督功能;第三,檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中必須注意其權(quán)利限度,不能忽視其訴訟目的;第四,檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中應(yīng)協(xié)調(diào)其兩種職能于一體;第五,檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中要重視和體現(xiàn)民意。鑒于此,筆者主張把檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的身份界定為行政公訴人。公訴權(quán)是一種獨(dú)立的國(guó)家訴權(quán),在行政訴訟領(lǐng)域,系請(qǐng)求法院對(duì)違法行政行為進(jìn)行審理的請(qǐng)求權(quán)。公訴權(quán)具有兩方面的屬性,首先,其本質(zhì)上是一種訴訟上的請(qǐng)求權(quán),因而具有訴權(quán)的相關(guān)屬性;其次,公訴權(quán)系一種國(guó)家訴權(quán),具有其特殊性。確立行政公訴制度的宗旨在于將損害國(guó)家、社會(huì)公共利益的案件納入司法審查的范圍之內(nèi),加強(qiáng)對(duì)行政行為監(jiān)督的力度。因此,在行政公訴制度的程序設(shè)計(jì)上,和刑事公訴人角色相似,應(yīng)當(dāng)以法定的公共利益代表充當(dāng)起訴人,這個(gè)起訴人可以稱其為行政公訴人[3]。這個(gè)定位比較全面、科學(xué)。

        二、檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中作為行政公訴人的可行性

        (一)檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中作為行政公訴人的歷史依據(jù)

        檢察官產(chǎn)生伊始是國(guó)王利益的代表人,之后逐漸演變?yōu)閲?guó)家和社會(huì)公共利益的代表人。法國(guó)是現(xiàn)代意義上檢察制度的發(fā)源地,最初是國(guó)王設(shè)立代理人職位,代理國(guó)王辦理私人事務(wù),并可以代表國(guó)王在法院提起民事訴訟。隨后,代理官隨著王權(quán)的擴(kuò)張開始代理追訴并逐漸擴(kuò)大追訴權(quán)范圍。到法國(guó)大革命初期,代理官已演變?yōu)楣娲砣思礄z察官,成為國(guó)家官員的一種,在刑事案件的審理中獨(dú)占了公訴權(quán),以國(guó)家公訴人身份對(duì)罪犯提起訴訟,并且有指揮監(jiān)督預(yù)審法官和執(zhí)行判決的權(quán)限,負(fù)責(zé)維持公共秩序,維護(hù)公共利益。英國(guó)的檢察制度也從國(guó)王的法律代理人演化而來。之后,世界上大多數(shù)國(guó)家相繼建立了檢察制度,并且檢察官的核心價(jià)值理念都定位在維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益這一點(diǎn)上。

        盡管檢察官主要在刑事領(lǐng)域發(fā)揮作用,但其公益代表人角色同樣貫穿于民事、行政整個(gè)訴訟領(lǐng)域,特別是現(xiàn)代以來,公共利益糾紛越來越多,檢察官在維護(hù)公益方面作用開始凸顯,在過去一些國(guó)家民事、行政訴訟領(lǐng)域,其作為“最高法律秩序和道德的代表者”已經(jīng)發(fā)揮的作用更加廣泛和深入地進(jìn)行下去;過去檢察機(jī)關(guān)尚未介入民事、行政訴訟的國(guó)家,也開始紛紛建立民事公益和行政公益訴訟制度。

        (二)檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中作為行政公訴人的理論基礎(chǔ)

        1.性質(zhì)和地位歸屬。我國(guó)《憲法》第129條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?!贝藯l明確了檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì),負(fù)有保障法律統(tǒng)一實(shí)施、保障國(guó)家利益不受侵害、制裁侵害公共利益的違法犯罪行為(包括違法行政行為)的神圣職責(zé),因而國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施法律的行政行為不應(yīng)排除檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督?!稇椃ā返?31條:“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?!北砻鳈z察機(jī)關(guān)具有獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的地位,享有法律賦予的獨(dú)立檢察權(quán)。此外,《行政訴訟法》第1條明確了行政訴訟的立法目的是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益并維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。而行政公益訴訟是行政訴訟的一種類型,檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟沒有超出行政訴訟法的立法框架。

        2.制約行政權(quán)需要。依法行政是世界各國(guó)公認(rèn)的行政活動(dòng)所遵循的基本原則,所謂“無法律即無行政”,行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)法者必須在法律設(shè)定的范圍內(nèi)活動(dòng),否則法律的尊嚴(yán)便會(huì)遭到民眾質(zhì)疑甚至蔑視[4]。目前,行政權(quán)的膨脹不容忽視,而由于體制原因?qū)е滤痉?quán)相對(duì)弱小。為了保證各種權(quán)力之間的制衡,必須加強(qiáng)司法權(quán),以實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)力的約束和監(jiān)督?,F(xiàn)有法律框架內(nèi),檢察機(jī)關(guān)對(duì)政府行政行為的監(jiān)督僅僅體現(xiàn)為監(jiān)督法院審理行政案件,而且監(jiān)督方式通常也只限于按照法律監(jiān)督程序提出抗訴。這些都限制了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的行使。因此,賦予檢察機(jī)關(guān)積極的公訴權(quán)刻不容緩,這是增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政觀念的有效途徑,也是強(qiáng)化對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)相對(duì)平衡的必然要求。

        3.現(xiàn)代公共利益理論要求。現(xiàn)代公共利益理論認(rèn)為,維持公共秩序、公共安全和公共福利是國(guó)家的重要職能,也是國(guó)家得以存在的合理性依據(jù)和長(zhǎng)治久安的必要條件[5]。因此,當(dāng)國(guó)家利益受到侵害時(shí),必須授權(quán)專門的機(jī)關(guān)代表國(guó)家進(jìn)行追訴。我國(guó)目前有可能行使這一追訴權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)無外乎政府、法院、人大和檢察院。但是,政府在其具體行政行為侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的情況下,不可能既作為原告又作為被告參加訴訟;人民法院居中裁判,不可能去行使訴權(quán);而人大及其常委會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),不可能在享有立法權(quán)的同時(shí),又去行使具體的訴權(quán)[5]。綜上分析,檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)成為公共利益的代表,其參與行政公益訴訟是對(duì)行政法治領(lǐng)域內(nèi)的公共利益進(jìn)行公力救濟(jì)的必然選擇。

        (三)檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中作為行政公訴人的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

        1.公共利益受到嚴(yán)重侵害。當(dāng)代中國(guó),隨著科技進(jìn)步、生產(chǎn)發(fā)展以及各種社會(huì)保障機(jī)制的健全,人類在享受物質(zhì)文明的同時(shí)亦催生了大量風(fēng)險(xiǎn),如環(huán)境破壞、生態(tài)危機(jī)、食品安全等等。同時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入使價(jià)格違法、亂開發(fā)土地、政府違法審批招標(biāo)公共工程等擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序案件大量增多。這樣的社會(huì)現(xiàn)實(shí)促進(jìn)了司法理念的深刻演化,對(duì)司法權(quán)能與司法制度的運(yùn)行架構(gòu)也提出了新的要求[6]。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是其職責(zé)本身應(yīng)有之義,面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中新的沖突與矛盾,公眾迫切需要檢察機(jī)關(guān)合理使用法律監(jiān)督權(quán)能,以新的視角來觀察,以新的思維來破解,以新的話語來詮釋社會(huì)和諧目標(biāo),維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益,這也是社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下的檢察改革、推動(dòng)我國(guó)檢察權(quán)優(yōu)化配置的重要體現(xiàn)。

        2.行政公益訴訟本身復(fù)雜。行政公益訴訟涉及國(guó)家、社會(huì)公共利益,通常牽扯面比較廣,審理時(shí)間長(zhǎng),調(diào)查取證難。大量的人力、物力和財(cái)力,以及難以勝訴的風(fēng)險(xiǎn)往往使公民望而卻步。同時(shí),用經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光來看,對(duì)侵害公共利益的違法行政行為提起訴訟,本質(zhì)上屬于公共產(chǎn)品,勝訴的利益歸于不特定的社會(huì)民眾,而為勝訴付出的代價(jià)則往往由提起訴訟的個(gè)人單獨(dú)或小范圍內(nèi)承擔(dān),這種不平衡使得每個(gè)人都期待別人作為,從而使公益訴訟的規(guī)定流于形式。因此,放眼西方國(guó)家,即使普遍承認(rèn)任何公民都具有行政公益訴訟原告資格,都會(huì)同時(shí)承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的合法性,以此來補(bǔ)強(qiáng)“私權(quán)起訴”帶來的不平衡,同時(shí)防止濫訴和處理“法官自由裁量權(quán)”過大導(dǎo)致的潛在危險(xiǎn)問題。

        3.司法資源充足可行。檢察機(jī)關(guān)作為行政公訴人享有充足的司法資源。我國(guó)檢察人員普遍具有較高學(xué)歷層次,具有較為厚實(shí)的法律修養(yǎng),他們通常具有較高的訴訟能力,檢察業(yè)務(wù)尤其是民事行政檢察業(yè)務(wù)水平嫻熟,由其從事行政公益訴訟的立案、調(diào)查取證、起訴和出庭公訴工作,可以說是駕輕就熟。另外檢察機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期的反貪偵查和刑事公訴的工作中,不僅積累了較完備的調(diào)查取證和提起公訴的技術(shù)力量,其本身作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)所享有的人力、物力和財(cái)力也足以和行政機(jī)關(guān)相抗衡。

        (四)檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中作為行政公訴人的司法實(shí)踐基礎(chǔ)

        檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟,最早可溯至1939年的《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》和1941年的《晉冀魯豫邊區(qū)高等法院組織條例》的規(guī)定。新中國(guó)成立后,1949年12月頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條第(5)項(xiàng)明文規(guī)定:檢察機(jī)關(guān)“對(duì)于全國(guó)社會(huì)與勞動(dòng)人民利益有關(guān)之民事案件及一切行政訴訟,均得代表國(guó)家公益參與之。”并規(guī)定由第三處職掌該職權(quán)。在上述法律、司法文件的指導(dǎo)下,1954年,遼寧、安徽、江西、山東、河南、山西、陜西、甘肅和北京9個(gè)省市檢察機(jī)關(guān)共辦理相關(guān)案件2 352件,既有提起訴訟的,也有參與訴訟的案件。1997年5月,河南省方城縣檢察機(jī)關(guān)訴被告方城縣工商局與獨(dú)樹鎮(zhèn)東村二組湯衛(wèi)東,未經(jīng)國(guó)有資產(chǎn)、土地管理部門批準(zhǔn),擅自將工商所房地產(chǎn)進(jìn)行買賣,致使國(guó)有資產(chǎn)部分流失,違反了《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第46條和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)登記管理辦法》之規(guī)定,方城縣人民法院依法判決雙方當(dāng)事人的買賣房地產(chǎn)契約無效[7],成為全國(guó)第一起檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟并勝訴的案件。自此之后,全國(guó)多個(gè)省市出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴的案件。2002年浙江省浦江縣檢察機(jī)關(guān)就惡意串標(biāo)低價(jià)拍賣國(guó)有資產(chǎn)一案提起訴訟又是一項(xiàng)成功的司法實(shí)踐。類似的案例不勝枚舉,檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公益訴訟的探索與實(shí)踐為賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟權(quán)提供了實(shí)踐支撐。同時(shí),檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟方面作了諸多嘗試,這些都間或直接表明我國(guó)建立行政公益訴訟制度的法治環(huán)境已經(jīng)趨于成熟。

        三、檢察機(jī)關(guān)在我國(guó)行政公益訴訟中的角色運(yùn)行程序

        (一)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的啟動(dòng)模式

        談到行政公益訴訟的啟動(dòng)模式問題,學(xué)術(shù)界主要有一元啟動(dòng)模式和多元啟動(dòng)模式的爭(zhēng)議。一元啟動(dòng)模式,就是檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)侵害公益的行為進(jìn)行起訴,訴權(quán)僅為檢察機(jī)關(guān)獨(dú)有。多元啟動(dòng)模式,即將行政公益訴訟的起訴權(quán)同時(shí)賦予檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人。仔細(xì)斟酌,不難發(fā)現(xiàn),一元啟動(dòng)模式充分尊重了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)和行政公訴人的角色定位,但其將起訴權(quán)設(shè)置得過分集中,使得行政公益訴訟渠道狹窄化的不足之處也很明顯。多元啟動(dòng)模式徹底拓寬了公益被侵害的救濟(jì)渠道,對(duì)于提高公民、社會(huì)組織的維權(quán)意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感大有裨益,但也可能帶來濫訴的結(jié)果,增加法院的工作負(fù)擔(dān)。

        我國(guó)的行政公益訴訟究竟采取何種啟動(dòng)模式,是關(guān)系到訴訟渠道寬窄,侵害公益能否得到充分司法救濟(jì)的重要問題,因此必須考慮我國(guó)法治現(xiàn)狀、訴訟結(jié)構(gòu)和公民的法律素養(yǎng)。筆者認(rèn)為,多元啟動(dòng)模式盡管有明顯的優(yōu)勢(shì),但是不盡理想。因?yàn)橐坏┵x予多元主體直接的公益訴訟訴權(quán),將使社會(huì)承受巨大的壓力,得不償失。首先,我國(guó)非政府組織與行政機(jī)關(guān)有著千絲萬縷的聯(lián)系,賦予其保護(hù)社會(huì)公益的權(quán)利很難得以實(shí)現(xiàn);其次,我國(guó)法治文化中厭訴息訟的傳統(tǒng)影響公民和非政府組織行政公益訴權(quán)的行使;再次,公民和非政府間組織往往只選擇自己最關(guān)心的一部分受到侵害的公益去訴訟,難以客觀、全面地維護(hù)社會(huì)公益。

        基于此,筆者認(rèn)為,應(yīng)堅(jiān)持多元啟動(dòng)模式,完善具體啟動(dòng)程序。首先設(shè)置檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)行追訴程序。檢察機(jī)關(guān)必須對(duì)所涉金額巨大、范圍極廣、人數(shù)眾多、社會(huì)影響極深的重大行政公益訴訟案件主動(dòng)、積極追訴,解除公民、法人和社會(huì)組織的后顧之憂。其次,設(shè)置檢察機(jī)關(guān)前置審查程序。公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的違法行政行為侵害了國(guó)家、社會(huì)公共利益之時(shí),檢察機(jī)關(guān)對(duì)侵害公益的行政行為進(jìn)行審查,認(rèn)為行政行為合法不合理的,向做出該行政行為的行政機(jī)關(guān)做出更正建議;若行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)給予改正,則由其張貼公告,消除影響。若行政機(jī)關(guān)期限內(nèi)不予補(bǔ)償或者檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審核認(rèn)為該行政行為違法,則由檢察機(jī)關(guān)以行政公訴人的身份,向法院提起行政公益訴訟。公民對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)沒有履行公訴職責(zé),或者對(duì)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)侵害社會(huì)公共利益的行政行為的審查意見不服時(shí),應(yīng)當(dāng)具有自行起訴的權(quán)利,以保障受到侵害的社會(huì)公共利益得到救濟(jì)。

        (二)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的受案范圍

        1.政公益訴訟受案范圍的總體要求

        行政公益訴訟的目的往往不是為了個(gè)案救濟(jì),而是為了維護(hù)公共利益,其原告與案件并不存在必然的直接利害關(guān)系,原告的訴訟主張指向公共利益而非具體某個(gè)人或者某些人的利益,這是行政公益訴訟與傳統(tǒng)的行政訴訟以及私益訴訟最為本質(zhì)的區(qū)別。在確定行政公益訴訟受案范圍之時(shí),必須對(duì)公共利益有個(gè)準(zhǔn)確界定。其一,利益主體的廣泛性。一定意義上,公共利益可視為個(gè)人利益的積累,這種積累應(yīng)達(dá)到一定的數(shù)量,如在全社會(huì)和一定的領(lǐng)域內(nèi)占有多數(shù)。如果僅僅是某個(gè)或某一小部分人的利益,一般不構(gòu)成公共利益。其二,利益主體的不確定性和開放性,公共利益不能只為某些個(gè)人所特有或保留,利益主體的增加不會(huì)減少原有受益人的利益。這兩點(diǎn)是確立行政公益訴訟受案范圍的總體要求。

        2.行政公益訴訟的受案范圍

        對(duì)照以上要求,參考國(guó)外行政公益訴訟受案范圍的規(guī)定,應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定我國(guó)行政公益訴訟的范圍為:

        第一,侵害國(guó)家利益的案件。最典型的一種是國(guó)有資產(chǎn)流失案件。國(guó)有資產(chǎn)的流失是指國(guó)有資產(chǎn)出資者、管理者、經(jīng)營(yíng)者,故意或過失違反法律、行政法規(guī)和規(guī)章,以合法形式掩蓋非法目的造成國(guó)有資產(chǎn)的損失。目前,已出現(xiàn)通過多種形式和渠道造成國(guó)有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象。如在國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估時(shí),對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行不評(píng)估、低估、漏估所造成的資產(chǎn)流失;實(shí)行股份制改造和國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易中的國(guó)有資產(chǎn)流失;在稅收征收管理中,除國(guó)家政策、體制等因素外,因管理的漏洞使稅收大量流失而造成的國(guó)有資產(chǎn)流失;國(guó)有資產(chǎn)占用單位濫用經(jīng)營(yíng)權(quán),管理不嚴(yán)造成國(guó)有資產(chǎn)流失;中外合資、合作企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)流失;境外國(guó)有資產(chǎn)的流失和國(guó)家工作人員乘企業(yè)關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、包、租、合、賣等機(jī)會(huì),利用職權(quán)進(jìn)行貪污犯罪等等,,在此過程中,行政機(jī)關(guān)不僅存在疏于管理的不作為問題,且往往直接組織、插手各種違法操作。國(guó)有資產(chǎn)屬全體人民,國(guó)家機(jī)關(guān)是依人民授權(quán)而管理國(guó)有資產(chǎn)的,故若其在管理中懈怠或?yàn)E用職權(quán),人民應(yīng)有權(quán)直接動(dòng)用司法手段進(jìn)行干預(yù)。因此,此類案件必須首先被納入行政公益訴訟的范疇。

        第二,政府在公共工程中的違法審批和招標(biāo)案件。在我國(guó),個(gè)別行政機(jī)關(guān)為追求面子工程或達(dá)到一時(shí)的轟動(dòng)效應(yīng),往往未經(jīng)細(xì)致深入調(diào)查研究就決定開發(fā)某片土地,之后又由于各種因素延緩或者擱置該片土地,造成資源浪費(fèi),嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家、社會(huì)公共利益,理應(yīng)納入行政公益訴訟的范疇。

        第三,稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)偷逃稅款行為不予追究的不作為案件。眾所周知,稅收乃一國(guó)賴以生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),關(guān)系到每一個(gè)公民的切身利益,對(duì)該侵害國(guó)家、社會(huì)公共利益的行為,稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)依職權(quán)主動(dòng)追究,反之,如果其應(yīng)作為而不作為,則應(yīng)對(duì)該不作為行為提起行政公訴,用司法權(quán)制約行政權(quán),促使行政機(jī)關(guān)合法履行自己的法定職責(zé)。

        第四,部分抽象行政行為。行政機(jī)關(guān)以其內(nèi)部的規(guī)范性文件為依據(jù)做出的部分行政行為,給社會(huì)穩(wěn)定帶來了極大的隱患。最典型的是實(shí)行亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派的案件。因此必須從法律上限制抽象行政行為的效力。

        第五,環(huán)境污染和破壞案件。政府部門在防止環(huán)境污染和破壞方面未能盡職盡責(zé),就應(yīng)該依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。其中違法性的行為主要有兩種方式:一是違法不作為,如對(duì)污染環(huán)境和破壞資源的行為不依法處理;二是違法的作為,如違法發(fā)放排污許可證、采礦許可證、采伐許可證等。環(huán)境的日益污染和破壞,嚴(yán)重威脅人類的生存,因此,此類案件容易引起社會(huì)公眾的高度重視。

        第六,政策性價(jià)格壟斷行為。我國(guó)鐵路、電信等壟斷性行業(yè)雖幾經(jīng)改革,卻并未真正做到政企分開,為獲取巨額壟斷利潤(rùn)而居高不下的服務(wù)價(jià)格,混亂、隨意的收費(fèi)機(jī)制,這種政策性壟斷行為,侵害了社會(huì)公共利益的,應(yīng)當(dāng)被納入行政公益訴訟的范圍。

        第七,行政機(jī)關(guān)其他侵害公共利益的案件。至于何種情況可以認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)侵害公共利益行為,可以參照其他國(guó)家的類似規(guī)定,比如日本規(guī)定的選舉無效訴訟,當(dāng)選無效訴訟等,美國(guó)規(guī)定的反傾銷、反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案等應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)處理,而行政機(jī)關(guān)不予處理的行為等。我國(guó)亦可根據(jù)現(xiàn)實(shí)國(guó)情,增設(shè)相關(guān)規(guī)定,使行政機(jī)關(guān)其他侵害公共利益的案件納入到此范圍中來。

        (三)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的舉證責(zé)任分配

        行政訴訟中舉證責(zé)任分配,一直是行政法學(xué)界研究的重點(diǎn)。由于行政訴訟的特殊性,其舉證責(zé)任的分配應(yīng)分別從原告、被告的角度去分析并加以規(guī)定。對(duì)此,筆者認(rèn)為,行政公益訴訟中,公訴人對(duì)行政行為已造成的損害事實(shí)或可能造成的損害必須提供充分的證據(jù)和充足的理由。同時(shí)必須按照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第27條承擔(dān)舉證責(zé)任。行政機(jī)關(guān)則也應(yīng)按照行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定,對(duì)做出行政行為的事實(shí)依據(jù)及規(guī)范性文件依據(jù)承擔(dān)舉證責(zé)任。同時(shí)行政機(jī)關(guān)還應(yīng)對(duì)其行政行為沒有造成公共利益的侵害負(fù)舉證責(zé)任。

        (四)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的費(fèi)用承擔(dān)

        傳統(tǒng)行政訴訟規(guī)則認(rèn)為訴訟費(fèi)由敗訴一方當(dāng)事人承擔(dān)。這一規(guī)則在行政公益訴訟中是否適用,引發(fā)了學(xué)界的討論。大部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)免除原告的訴訟費(fèi)用,以促進(jìn)行政公益訴訟的發(fā)展;也有學(xué)者認(rèn)為為防止行政公益訴訟濫訴,原告應(yīng)該承擔(dān)敗訴的費(fèi)用,但可適當(dāng)減少該訴訟費(fèi)。筆者認(rèn)為,上述觀點(diǎn)或許有道理,但都將行政訴訟的費(fèi)用負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了法院或者公訴機(jī)關(guān),加重了其負(fù)擔(dān)。要解決這一問題,可以建立一項(xiàng)公益訴訟基金制度。公益訴訟基金來源于國(guó)家財(cái)政撥款、社會(huì)捐助以及被告敗訴后支付的無人認(rèn)領(lǐng)的賠償金或補(bǔ)償金。檢察機(jī)關(guān)或其他享有訴權(quán)的公民、法人和其他組織在提起行政公益訴訟時(shí)可以向該基金會(huì)申請(qǐng)資助或在敗訴后申請(qǐng)由基金會(huì)支付一定數(shù)額的補(bǔ)償金。引入公益訴訟基金,既能防止原告因擔(dān)心承擔(dān)敗訴費(fèi)用而放棄公益訴權(quán)的情形發(fā)生,又不至于增加法院的行政公益訴訟的成本,而且公益訴訟基金的恰當(dāng)運(yùn)用在一定程度上可防止濫訴,因此不失為一種可供參考的解決方案。具體如何操作,可以再作研究。

        結(jié)語

        檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)行使行政公益訴訟權(quán)、如何行使、及其在行政公益訴訟中究竟承擔(dān)怎樣的角色等一系列問題,已成為法律界學(xué)者、實(shí)務(wù)人員討論的熱點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)看到,檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家和社會(huì)公益,作為行政公訴人參加行政公益訴訟,是其自身的法律監(jiān)督者的職責(zé)所在、公益代表人的內(nèi)涵所容,是法治發(fā)展的必然趨勢(shì)。相對(duì)于行政訴訟原告人、法律監(jiān)督者、公益代表人、雙重角色說和訴訟代理人說,行政公訴人無疑是檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟制度中的最佳角色定位。這個(gè)定位一方面體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)刑事訴訟中承擔(dān)公訴職能的角色延伸,另一方面突出了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能,并且未脫離行政訴訟原告這一傳統(tǒng)訴訟角色。行政公訴人作為檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的角色定位也更好地詮釋了行政公訴制度與檢察制度的完美銜接。作為一個(gè)法治國(guó)家法律制度完善的標(biāo)志,在立法上確立檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟,不僅能促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)完善其法律監(jiān)督職能,發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益中的積極作用,而且對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)整個(gè)公益訴訟制度的發(fā)展和完善、推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的深入發(fā)展具有良好的保障和促進(jìn)作用。

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