摘 要：隨著我國(guó)改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷深入，我國(guó)的城市化進(jìn)程也在不斷加快，由土地征收所導(dǎo)致出來(lái)的拆遷矛盾也愈演愈烈，引發(fā)諸多社會(huì)問(wèn)題，所以在當(dāng)前土地征收中加強(qiáng)政府責(zé)任法制化尤為重要。對(duì)土地征收中政府責(zé)任提出法律上的構(gòu)建。通過(guò)政府責(zé)任的法治化，以提高政府行政行為的質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：土地征收；政府責(zé)任；權(quán)責(zé)統(tǒng)一；問(wèn)責(zé)機(jī)制

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）24-0010-02

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展和農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快，大量集體農(nóng)業(yè)用地被征收。土地征收中農(nóng)民土地權(quán)益問(wèn)題越來(lái)越突出，已嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如不及時(shí)解決將會(huì)影響社會(huì)和諧大局。政府作為社會(huì)的管理者，對(duì)征地過(guò)程中的問(wèn)題解決有著不可推卸的責(zé)任。筆者認(rèn)為有必要以責(zé)任政府為視角，探討土地征收中政府責(zé)任的法律構(gòu)建。

一、土地征收中政府責(zé)任的法理念

責(zé)任政府是指一種責(zé)任明確且得到有效履行的制度安排和行政理念。責(zé)任政府的實(shí)質(zhì)是“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的法理念，“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的法理念，內(nèi)在地包含著權(quán)責(zé)的對(duì)等與一致、權(quán)力的監(jiān)督與制衡和完善的責(zé)任追究制三者的有機(jī)統(tǒng)一。

政府在行使公共權(quán)力的過(guò)程中，除了公利性、利他性以外，它還有其自身的利益并利用上述機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)自己的利益。歷史證明，權(quán)力越是集中，濫用的可能性越大。所以必須建立責(zé)任追究制度也就是懲罰制度，嚴(yán)密的責(zé)任追究制度是實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府的重要保障機(jī)制。責(zé)任政府的“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的理念內(nèi)在要求政府出現(xiàn)了違法行為，必須要追究責(zé)任。問(wèn)責(zé)制是責(zé)任政府建設(shè)的核心，只有建立起問(wèn)責(zé)機(jī)制，建立完善引咎辭職制度、彈劾制度及其他各種懲戒監(jiān)督制度，使得違法官員因錯(cuò)而異地各受其咎，才能使政府官員樹立正確的依法責(zé)任意識(shí)，從而真正保護(hù)公民的合法權(quán)益。尤其是在我國(guó)目前土地征收中政府責(zé)任問(wèn)責(zé)機(jī)制存在權(quán)責(zé)劃分不清、問(wèn)責(zé)體系不完善、問(wèn)責(zé)主體缺位懲治措施不到位和問(wèn)責(zé)范圍太窄等缺陷的情況下，加強(qiáng)問(wèn)責(zé)機(jī)制的完善對(duì)于約束政府的公權(quán)力和實(shí)現(xiàn)政府的責(zé)任，無(wú)疑具有巨大意義。

二、完善土地征收中政府責(zé)任的制度構(gòu)建

（一）明確界定公共利益，建立土地征收目的合法性審查機(jī)制

在土地征收中，出現(xiàn)一些地方政府濫用土地征收權(quán)，最大原因就是我國(guó)憲法沒(méi)有明確界定何為公共利益。韓國(guó)《土地征收法》第2條中的公共利益規(guī)定了五個(gè)方面，即國(guó)防軍事事業(yè)，鐵路、公路、港口等公益事業(yè)。我們必須向上述發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)，明確界定何為公共利益，并應(yīng)建立土地征收目的合法性審查機(jī)制。關(guān)鍵在于嚴(yán)格區(qū)分公益性和非公益性建設(shè)用地，確保土地征收權(quán)只能為公共利益的需要而行使。要明確規(guī)定縣級(jí)和縣級(jí)以上人民政府才具有征地權(quán)。

（二）政府責(zé)任相應(yīng)法律規(guī)范的完善

現(xiàn)行法關(guān)于土地征收中政府責(zé)任的規(guī)定許多地方過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。那么如何完善土地征收中政府責(zé)任相應(yīng)法律規(guī)范呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)針對(duì)我國(guó)目前土地征收中政府責(zé)任法律不規(guī)范的問(wèn)題，從以下幾個(gè)方面完善：

1.確立對(duì)被征收者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)脑瓌t

憲法是我國(guó)的根本法，是其他各種部門法律、法規(guī)制定的基礎(chǔ)，應(yīng)該對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的基本問(wèn)題做出原則性的規(guī)定。我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定了政府對(duì)被征地者給予補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，但未對(duì)土地征收補(bǔ)償原則做出規(guī)定，而只是說(shuō)要補(bǔ)償，這顯得過(guò)于寬泛，很難起到引領(lǐng)和規(guī)制作用，從而使征地補(bǔ)償原則在我國(guó)缺乏憲法基礎(chǔ)和保障，這也就導(dǎo)致了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏相應(yīng)的基礎(chǔ)保障。因此，在《憲法》中，應(yīng)規(guī)定土地征收中對(duì)被征地者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

2.完善對(duì)政府違法征地的處罰法規(guī)

土地違法主要有以下表現(xiàn)形式：文件批準(zhǔn)改為口頭批準(zhǔn)或者暗中支持；調(diào)整規(guī)劃、補(bǔ)辦手續(xù)，比如開發(fā)商看中哪塊地就給哪塊地，先占了再說(shuō)，不合規(guī)劃就調(diào)整規(guī)劃，沒(méi)有手續(xù)就補(bǔ)辦手續(xù)；以調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)為名占用耕地搞建設(shè)。因此，應(yīng)該完善《土地管理法》，針對(duì)政府違規(guī)征收土地的表現(xiàn)形式，有的放矢，制定出完善的法律條文。

3.完善政府規(guī)定相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)

我國(guó)現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償費(fèi)用總的情況是偏低，其原因在于補(bǔ)償方式單一、補(bǔ)償范圍少、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)等缺陷。應(yīng)完善政府規(guī)定相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)，使政府盡量制定出科學(xué)、合理的補(bǔ)償規(guī)定。

三、創(chuàng)新土地征收中政府責(zé)任管理機(jī)制

土地征收中政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)還在于政府責(zé)任管理機(jī)制的創(chuàng)新，只有責(zé)任管理機(jī)制的創(chuàng)新才能實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制約和監(jiān)督。所以應(yīng)健全和創(chuàng)新以下責(zé)任管理機(jī)制。

（一）建立健全土地征收信息公開機(jī)制

為防止土地征收中存在的種種弊端，就必須實(shí)行土地征收過(guò)程中信息的透明公開。首先要健全信息公開制度，通過(guò)媒體、政府網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息手段，進(jìn)一步加強(qiáng)政府管理的透明度，做到及時(shí)、透明、高效并接受群眾的監(jiān)督。

（二）建立健全政府及其征地官員問(wèn)責(zé)機(jī)制

政府及征地官員問(wèn)責(zé)機(jī)制能夠使政府和征地官員樹立正確規(guī)范的征地意識(shí)，做到依法征地、依責(zé)任征地。首先，必須明確各級(jí)政府官員的權(quán)力和責(zé)任，建立問(wèn)責(zé)獎(jiǎng)懲機(jī)制。其次，必須建立土地征收中嚴(yán)格的職責(zé)規(guī)范評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，針對(duì)征地申請(qǐng)、審批、公告、組織實(shí)施、補(bǔ)償、爭(zhēng)議裁決等不同環(huán)節(jié)及不同層次政府部門的崗位特點(diǎn)，建立相應(yīng)的崗位職責(zé)規(guī)范評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，并以相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)確定。

（三）建立健全廣大失地農(nóng)民參與土地征收政府責(zé)任維護(hù)機(jī)制

失地農(nóng)民已成為我國(guó)社會(huì)一個(gè)廣大的社會(huì)群體，土地征收中政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)需要得到來(lái)自廣大失地農(nóng)民的自下而上的監(jiān)督。當(dāng)前，廣大失地農(nóng)民參與土地征收中政府責(zé)任維護(hù)機(jī)制，應(yīng)完善以下幾個(gè)參與機(jī)制。

1.建立健全土地征收聽證機(jī)制

聽證會(huì)是現(xiàn)代民主國(guó)家普遍采用的一種責(zé)任管理機(jī)制，它有利于實(shí)現(xiàn)政府管理過(guò)程的公開化、公平化和民主化，保障公民的權(quán)益免受侵害。在土地征收中，政府通過(guò)公開聽證，可以廣泛聽取普通民眾、專家和失地農(nóng)民的意見，盡可能保證征地有關(guān)決策更符合公共利益和失地農(nóng)民的合法權(quán)益?！秶?guó)土資源聽證規(guī)定》規(guī)定，凡是征用農(nóng)民承包土地中涉及安置補(bǔ)償?shù)绒r(nóng)民切身利益的問(wèn)題，農(nóng)民有權(quán)提出聽證。但是根據(jù)這一規(guī)定，土地征用中的聽證程序不會(huì)自然開啟，需要農(nóng)民主動(dòng)提起方能啟動(dòng)。

2.建立健全土地征收調(diào)查民意反饋機(jī)制

通過(guò)民意調(diào)查了解民眾對(duì)政府的期待，對(duì)政府征地政策和行為的評(píng)價(jià)，是政府履行職責(zé)的晴雨表。因此，建立健全民意調(diào)查反饋機(jī)制，聽民意、察民情，給政府征地決策提供一個(gè)有效的參考。

3.建立健全土地征收公眾社團(tuán)組織參與機(jī)制

現(xiàn)代民主社會(huì)的一個(gè)標(biāo)志便是各種各樣的社團(tuán)組織的興盛發(fā)達(dá)，這些社團(tuán)組織既包括以盈利為目的的利益團(tuán)體，也包括非營(yíng)利組織，它們是有效溝通公民個(gè)體與國(guó)家間關(guān)系的重要媒介。失地農(nóng)民可以通過(guò)這些社團(tuán)組織，將個(gè)人意愿轉(zhuǎn)化為一種群體的呼聲，以期引起重視，以達(dá)到監(jiān)督政府及其工作人員的作用。

四、完善土地征收中政府責(zé)任的程序保障

土地征收中的政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)有賴于恰當(dāng)?shù)某绦蚩刂?，即要更好地?shí)現(xiàn)土地征收中的政府責(zé)任，應(yīng)進(jìn)一步完善土地征收中政府責(zé)任的程序保障，以此促進(jìn)土地征收中政府責(zé)任的順利實(shí)現(xiàn)。

（一）政府責(zé)任的監(jiān)督機(jī)制

責(zé)任的實(shí)現(xiàn)在一定程度上離不開對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督。要想有效地實(shí)現(xiàn)土地征收中的政府責(zé)任，還應(yīng)完善土地征收中政府責(zé)任的監(jiān)督機(jī)制。

1.加強(qiáng)政府內(nèi)部行政機(jī)關(guān)對(duì)土地征收中政府責(zé)任的監(jiān)督

要想更好地促使土地征收中政府責(zé)任的有效實(shí)現(xiàn)，應(yīng)加強(qiáng)政府內(nèi)部行政機(jī)關(guān)對(duì)土地征收中政府責(zé)任的監(jiān)督。改革政府內(nèi)部行政監(jiān)督制度，發(fā)揮內(nèi)部行政監(jiān)督的整體優(yōu)勢(shì)，這樣才能有利于消除土地征收中濫用征地權(quán)以及其他腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。為了達(dá)到這一目的，一是政府要完善層級(jí)監(jiān)督制度。這主要是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督，但也包括下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府的監(jiān)督。在土地征收中，上級(jí)政府可以對(duì)下級(jí)政府的征地申請(qǐng)、公告、組織實(shí)施等予以監(jiān)督，可以通過(guò)征地備案、行政復(fù)議、報(bào)告工作等實(shí)施監(jiān)督；上級(jí)政府應(yīng)該把對(duì)下級(jí)政府及其征地官員在征地過(guò)程中行為的監(jiān)督納入日常工作，用制度加以規(guī)范化，使下級(jí)政府及其官員經(jīng)常處于上級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督之下。二是政府要完善其行政監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督制度。政府應(yīng)更好地發(fā)揮行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)關(guān)的功能，努力使其行政監(jiān)察機(jī)關(guān)成為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，實(shí)行黨政分開、垂直領(lǐng)導(dǎo)，以確保其監(jiān)督作用的發(fā)揮。

2.完善司法機(jī)關(guān)對(duì)土地征收中政府責(zé)任的監(jiān)督

司法監(jiān)督作為監(jiān)督系統(tǒng)中的一個(gè)重要的組成部分，對(duì)被監(jiān)督對(duì)象今后的行為有著強(qiáng)大的威懾、引導(dǎo)作用。因此，要想更好、有效地實(shí)現(xiàn)土地征收中政府責(zé)任，必須完善司法機(jī)關(guān)對(duì)政府征地行為的監(jiān)督。一是要完善人民法院審判監(jiān)督機(jī)制。在土地征收過(guò)程中，當(dāng)公眾對(duì)政府行為不滿而上訴至法院時(shí)，人民法院應(yīng)積極、妥善、公平地做出判決，維護(hù)好弱者的合法權(quán)益，督促政府履行其責(zé)任。二是要完善人民檢察院的監(jiān)察監(jiān)督機(jī)制。面對(duì)土地征收中存在的問(wèn)題，應(yīng)該完善監(jiān)察監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮檢察院的監(jiān)督功能。對(duì)政府征地引起的案件，真正地確保檢察院的獨(dú)立性、權(quán)威性和行使權(quán)力的統(tǒng)一性，切實(shí)履行其監(jiān)督職責(zé)，這樣才有利于檢察院利用其監(jiān)督功能促使土地征收中政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。

（二）建立經(jīng)濟(jì)公益訴訟機(jī)制

在土地征收中侵犯社會(huì)公共利益、危害社會(huì)秩序的行為常有發(fā)生。有權(quán)利必有救濟(jì)，在國(guó)外，公益訴訟機(jī)制早已成熟，但我國(guó)仍沒(méi)有建立該制度。建立我國(guó)的公益訴訟制度包括經(jīng)濟(jì)公益訴訟（或稱民事公益訴訟）和行政公益訴訟。

總之，頒布《土地征收法》及其建立相關(guān)的制度是我國(guó)改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展環(huán)境下的必然要求，是改革開放經(jīng)濟(jì)建設(shè)的內(nèi)在要求。完善土地征收制度，加強(qiáng)各種政府責(zé)任追究制度，完善被征收人權(quán)益救濟(jì)體系，有利于保護(hù)被征收人等各方面的合法權(quán)益，是提高政府責(zé)任的重要舉措。

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