摘 要：近年來(lái)，固定資產(chǎn)投資跟蹤審計(jì)作為審計(jì)理念的一項(xiàng)創(chuàng)新和變革，在實(shí)踐中已彰顯出它的優(yōu)越性以及廣闊的應(yīng)用前景。從加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資管理的視角，以跟蹤審計(jì)為切入點(diǎn)，通過(guò)對(duì)固定資產(chǎn)投資跟蹤審計(jì)諸多問(wèn)題的系統(tǒng)性檢疫，大致勾勒出一條以發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的免疫功能為核心，漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)投資跟蹤審計(jì)規(guī)范化、程序化、科學(xué)化的制度演化路徑。

關(guān)鍵詞：固定資產(chǎn)；跟蹤審計(jì)；路徑

中圖分類號(hào)：F22 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）24-0080-02

隨著審計(jì)部門對(duì)奧運(yùn)場(chǎng)館建設(shè)、世博場(chǎng)館建設(shè)、汶川災(zāi)后重建、京滬高速鐵路、國(guó)家四萬(wàn)億投資項(xiàng)目以及西氣東輸二線工程等政府重大項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的實(shí)施，政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)方式引起了審計(jì)理論界和業(yè)界的高度關(guān)注。以風(fēng)險(xiǎn)、控制、增值為審計(jì)目標(biāo)，以工程項(xiàng)目“立體式”跟進(jìn)審計(jì)為突破口，積極探索“全過(guò)程、全方位、全覆蓋”的政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)新模式，無(wú)疑具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、注重實(shí)踐，探索政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)新路徑

1.健全跟蹤審計(jì)構(gòu)架，以體制保障發(fā)展。一是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)。借鑒紹興諸暨市的成功經(jīng)驗(yàn)，積極整合政府投資項(xiàng)目審計(jì)資源，實(shí)現(xiàn)投資審計(jì)分局升格和投資局長(zhǎng)的高配，形成了以投資審計(jì)分局為主體，相關(guān)職能科室協(xié)調(diào)配合的監(jiān)督構(gòu)架，構(gòu)建起了一個(gè)“科學(xué)合理、系統(tǒng)全面、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)作規(guī)范”的跟蹤審計(jì)工作格局。二是注重人員配備。從審計(jì)、財(cái)政、建設(shè)等業(yè)務(wù)職能部門選調(diào)業(yè)務(wù)骨干充實(shí)到政府投資項(xiàng)目審計(jì)干部隊(duì)伍中，建立了一支年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)合理的審計(jì)隊(duì)伍。三是保障審計(jì)經(jīng)費(fèi)。保障政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作經(jīng)費(fèi)，并嚴(yán)格按照政府投資項(xiàng)目審計(jì)的有關(guān)要求，自覺(jué)遵守廉政制度，為開(kāi)展政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)提供了強(qiáng)有力的保障。

2.完善跟蹤審計(jì)制度，以機(jī)制推動(dòng)發(fā)展。結(jié)合日常監(jiān)管和專項(xiàng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的各類違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題，及時(shí)清理不符合政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作實(shí)際的政策法規(guī)制度，研究制定和充實(shí)完善可操作、可檢查的規(guī)章制度，使政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作有章可循，切實(shí)做到用制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人。在每個(gè)工作環(huán)節(jié)鋪設(shè)了三道核心制度防線，即工作質(zhì)量分級(jí)控制制度、時(shí)效承諾制和崗位問(wèn)責(zé)制。通過(guò)一系列制度安排和程序設(shè)計(jì)，把分散的審計(jì)要素和資源整合為一個(gè)完整而嚴(yán)密的體系，優(yōu)化了要素組合和配置，釋放和發(fā)揮了系統(tǒng)效能和整體合力。

3.創(chuàng)新跟蹤審計(jì)模式，以轉(zhuǎn)型引領(lǐng)發(fā)展。一是突出控制監(jiān)督關(guān)鍵點(diǎn)，營(yíng)建以點(diǎn)控面的新局面：以工程標(biāo)的審計(jì)為突破口，開(kāi)展事前審計(jì)；以過(guò)程審計(jì)隱蔽工程和設(shè)計(jì)變更為重點(diǎn)，實(shí)施事中審計(jì)；以竣工決算審計(jì)為最后“閘口”，完善事后審計(jì)。二是建立過(guò)程審計(jì)資料庫(kù)，實(shí)現(xiàn)工程項(xiàng)目動(dòng)態(tài)監(jiān)控。通過(guò)政府投資項(xiàng)目過(guò)程審計(jì)，建立綜合信息資料庫(kù)、隱蔽工程資料庫(kù)和關(guān)鍵指標(biāo)資料庫(kù)，將審計(jì)過(guò)程中日積月累的資料，分門別類地納入各資料庫(kù)中，實(shí)行全程動(dòng)態(tài)控制。三是健全過(guò)程審計(jì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目效益最大化。通過(guò)實(shí)施審計(jì)報(bào)告和效益評(píng)價(jià)報(bào)告的“雙報(bào)告”制度，提出合理化建議，關(guān)注經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和環(huán)境價(jià)值，實(shí)現(xiàn)對(duì)審計(jì)項(xiàng)目的科學(xué)評(píng)價(jià)。

4.努力轉(zhuǎn)化成果運(yùn)用，以增值實(shí)現(xiàn)發(fā)展。一是健全成果轉(zhuǎn)化機(jī)制。按照“檢查—反饋—整改—提高”的思路，嘗試建立了檢查匯總報(bào)告通報(bào)制度、定期回訪督促整改制度、監(jiān)督調(diào)研成果利用制度等一系列促進(jìn)政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作成果轉(zhuǎn)化的制度。二是宣傳政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作成果，形成了以文字、圖像、視頻、音頻等多種為載體，以電視臺(tái)、電臺(tái)、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、新聞發(fā)布會(huì)等為媒介的多元政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)宣傳格局。三是開(kāi)辟政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作專欄。把政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)主要工作情況、重大活動(dòng)照片、有關(guān)文件資料等制成看板，在審計(jì)文化展室展示，使之成為宣傳政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作的又一個(gè)重要“窗口”。

二、實(shí)事求是，查擺政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)新問(wèn)題

1.現(xiàn)行法律規(guī)范有待健全。作為一項(xiàng)探索性的工作，政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)承載著重大的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，這需要相關(guān)的外在的法律法規(guī)和內(nèi)部的規(guī)范作為支撐。長(zhǎng)期以來(lái)，審計(jì)質(zhì)量管理對(duì)政府投資項(xiàng)目審計(jì)提高缺少可操作性的辦法，各地審計(jì)方法和標(biāo)準(zhǔn)也莫衷一是，這也成了投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的軟肋，跟蹤審計(jì)作為政府投資審計(jì)的一種新的審計(jì)模式就更為薄弱。

2.審計(jì)人員配置有待調(diào)整。一是審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，當(dāng)前審計(jì)人員的組成結(jié)構(gòu)主要以經(jīng)濟(jì)管理、財(cái)務(wù)方面的人員居多，工程技術(shù)、環(huán)境資源、政策評(píng)估、土地利用等專業(yè)人才相對(duì)較少，專業(yè)深度也不足，復(fù)合型的專家人才更是奇缺，這在一定程度上制約著政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的發(fā)展。二是政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)人員老化，出現(xiàn)了斷層，35歲以下的審計(jì)人員偏少，未能形成合理的梯次年齡結(jié)構(gòu)，不利于政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3.審計(jì)隊(duì)伍素質(zhì)有待提高。審計(jì)人才隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)不平衡，政府投資審計(jì)干部人數(shù)從省級(jí)到縣級(jí)逐步遞增，80%以上的工作人員集中在縣級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)，呈正金字塔形，而隊(duì)伍素質(zhì)水平呈典型的倒金字塔形分布，以高級(jí)職稱為例，省級(jí)多，縣級(jí)較少，一些縣級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)還是空白。高學(xué)歷高職稱人員自上而下逐級(jí)遞減，這極大地影響了政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作的整體推進(jìn)。

4.跟蹤審計(jì)力度有待加強(qiáng)。目前，審計(jì)機(jī)關(guān)能夠進(jìn)行跟蹤審計(jì)的投資項(xiàng)目還比較少。究其原因，一是地方政府未明確審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目投資監(jiān)督體系中的主導(dǎo)地位，監(jiān)管權(quán)力分散在財(cái)政、交通、城建及其他行業(yè)主管部門手中，審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力受到一定的限制；二是受人員等因素的限制，沒(méi)有足夠的審計(jì)力量對(duì)國(guó)家投資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全面跟蹤審計(jì)；三是審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部的資源整合程度不高，一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)即使可以安排出審計(jì)力量，也往往因?yàn)閷徲?jì)管轄權(quán)的限制而無(wú)法對(duì)上級(jí)政府在地方上的投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，形成了不少“審計(jì)盲區(qū)”。

5.跟蹤審計(jì)定位有待界定。理論上，審計(jì)人員的角色應(yīng)該是監(jiān)督者，但由于審計(jì)人員的全程跟蹤審計(jì)，容易使審計(jì)人員偏離正確的定位而侵入項(xiàng)目管理者的職責(zé)范圍，導(dǎo)致在跟蹤審計(jì)中不是從第三方獨(dú)立的角度來(lái)實(shí)施審計(jì)，而是從建設(shè)部門的角度來(lái)參與和評(píng)價(jià)審計(jì)事項(xiàng)，甚至與建設(shè)主管部門、監(jiān)理等職責(zé)交叉、重復(fù)，從而造成審計(jì)工作不應(yīng)有的越位與缺位，使監(jiān)督的作用弱化，給審計(jì)工作埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患。

6.考核評(píng)價(jià)體系有待完善。由于我國(guó)跟蹤審計(jì)起步較晚，還沒(méi)能建立一個(gè)完整的定量的評(píng)價(jià)體系，既一定程度上存在著考核標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化、考核評(píng)價(jià)深度分析不夠、考核結(jié)果運(yùn)用不夠充分等顯性方面的問(wèn)題，又一定程度上存有制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐操作、考核標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)績(jī)認(rèn)定、考核結(jié)果的期望值與考評(píng)主體的責(zé)任度等方面潛在的差異和隱性的問(wèn)題。

三、科學(xué)發(fā)展，構(gòu)建政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)新體系

1.以服務(wù)大局、加快轉(zhuǎn)型為導(dǎo)向，努力構(gòu)建投資跟蹤審計(jì)監(jiān)督體系。為了把政府投資審計(jì)更好地嵌入城市建設(shè)管理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，進(jìn)一步提高投資審計(jì)的效益和效果，要著力推進(jìn)投資跟蹤審計(jì)方式方法的創(chuàng)新。調(diào)整審計(jì)思路，前移審計(jì)關(guān)口，實(shí)行“預(yù)算審查+在建工程+結(jié)算審核”全過(guò)程鏈條式公共投資資金跟蹤審計(jì)新模式，形成一條由橫向監(jiān)督和縱向管理相互融合的“立體式”跟進(jìn)審計(jì)體系，實(shí)現(xiàn)全流程實(shí)時(shí)化監(jiān)控，穿透式矩陣化管理。橫向監(jiān)督以提高投資效益為目的，以項(xiàng)目開(kāi)工前期審計(jì)為起始點(diǎn)，以施工期間的現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)為主要環(huán)節(jié)，以竣工決算審計(jì)為最后閘口，逐步實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目從事后監(jiān)督為主向事前、事中、事后全過(guò)程監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

2.以人員優(yōu)化、素質(zhì)提升為核心，加強(qiáng)跟蹤審計(jì)干部隊(duì)伍能力建設(shè)。一是按所在地人口總量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量等指標(biāo)，重新核定最低編制標(biāo)準(zhǔn)，解決了投資審計(jì)人員過(guò)少的問(wèn)題。二是嚴(yán)把政府投資審計(jì)進(jìn)入關(guān)。建立政府投資審計(jì)從業(yè)人員資格準(zhǔn)入制度，適當(dāng)提高門檻，通過(guò)設(shè)定一定的條件及標(biāo)準(zhǔn)、采用科學(xué)合理的錄用方式把投資審計(jì)工作急需的人才引進(jìn)到審計(jì)隊(duì)伍中，造就一支專業(yè)齊全、梯次合理、素質(zhì)優(yōu)良、新老銜接的政府投資審計(jì)干部隊(duì)伍。三是逐步建立外部協(xié)作制度，借助“外腦”，彌補(bǔ)不足。建立中介組織備選庫(kù)，選擇部分誠(chéng)信水平和業(yè)務(wù)技能較高的會(huì)計(jì)師事務(wù)所或工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)參加部分監(jiān)督工作；從高等院校、科研機(jī)構(gòu)遴選工程專家學(xué)者，建立工程審計(jì)專家?guī)?，緩解投資審計(jì)力量不足的壓力。

3.以更新觀念、創(chuàng)新方式為載體，積極推進(jìn)投資跟蹤審計(jì)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。一是改變單一的監(jiān)督方法，采用比較分析法、因素分析法、凈現(xiàn)值法、圖表圖形輔助法等多種方法，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程、全方位的績(jī)效評(píng)價(jià)，充分發(fā)揮投資審計(jì)促進(jìn)項(xiàng)目管理、控制建設(shè)成本、提高投資效益的作用。二是運(yùn)用計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)、GPS全球定位系統(tǒng)、激光測(cè)距儀等現(xiàn)代科技手段，拓寬內(nèi)外部數(shù)據(jù)收集渠道，建設(shè)涵蓋同步監(jiān)督、作業(yè)規(guī)范、管理支撐、知識(shí)共享和成果轉(zhuǎn)化等模塊的同步監(jiān)督管理平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督對(duì)象的動(dòng)態(tài)監(jiān)控和實(shí)時(shí)分析。

4.以科學(xué)選擇、準(zhǔn)確把握為渠道，實(shí)現(xiàn)跟蹤審計(jì)科學(xué)化精細(xì)化管理。一是準(zhǔn)確鎖定建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的介入時(shí)間。應(yīng)綜合考慮被審計(jì)項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)周期、建設(shè)要求、審計(jì)資源和審計(jì)成本等多方面要素后研究確定審計(jì)介入的時(shí)間。建設(shè)項(xiàng)目情況不同，介入的時(shí)間也就不同，控制點(diǎn)也就有所不同。要將審計(jì)貫穿于建設(shè)的全過(guò)程，保證它應(yīng)有的連續(xù)性。二是正確定位建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)介入深度。審計(jì)人員應(yīng)把握好監(jiān)督者的角色定位，要本著“有所為，有所不為”，收攏拳頭，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，為建設(shè)項(xiàng)目筑起一道堅(jiān)實(shí)的“防護(hù)墻”。

5.以把握需求、適度倒逼為動(dòng)力，建立跟蹤審計(jì)人才管理長(zhǎng)效機(jī)制。一是建立投資跟蹤審計(jì)人才庫(kù)。針對(duì)現(xiàn)有人員的實(shí)際情況，進(jìn)行人才盤點(diǎn)、分層施教、活化形式、優(yōu)勢(shì)培訓(xùn)，健全人才綜合評(píng)價(jià)體系，建立各業(yè)務(wù)板塊的首席專家制度。二是創(chuàng)新不求所有、但求所用的“人才共享”模式。大膽借鑒國(guó)際以特殊人才為依托的“跨單位兼職”型、以充分利用閑置智力和閑余時(shí)間為依托的“星期日工程師”型、以人才市場(chǎng)為依托的“人才租賃”型、以知識(shí)技能互補(bǔ)為依托的“顧問(wèn)”型等多種“人才共享”模式，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，有償使用，讓人才潛能的釋放和事業(yè)的拓展在“共享”中獲得“雙贏”。

6.以制度健全、機(jī)制助推為手段，引領(lǐng)投資跟蹤審計(jì)工作更好發(fā)展。一是健全投資跟蹤審計(jì)工作考核評(píng)價(jià)機(jī)制。導(dǎo)入跟蹤審計(jì)工作績(jī)效管理理論，進(jìn)一步完善以能力和業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的考核評(píng)價(jià)體系。優(yōu)化考核指標(biāo)，建立考核壓力傳導(dǎo)機(jī)制，加大“治庸”、“治懶”力度，積極探索系統(tǒng)內(nèi)外雙向監(jiān)督的有效形式和跟蹤審計(jì)干部退出機(jī)制，推進(jìn)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)的規(guī)范化和科學(xué)化。二是建立各部門協(xié)作配合機(jī)制?？捎杉o(jì)檢、質(zhì)監(jiān)、審計(jì)加建設(shè)單位參加的“3+1”監(jiān)督聯(lián)合體，發(fā)揮各自監(jiān)督職能，形成協(xié)調(diào)一致的監(jiān)督合力，促使投資跟蹤審計(jì)從“單兵作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)向“協(xié)同作戰(zhàn)”，實(shí)現(xiàn)工作上的互動(dòng)、業(yè)務(wù)上的互補(bǔ)和信息上的共享，提升政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的權(quán)威和整體效能。