摘 要:作為一項具有中國特色的制度設計,信訪制度適應中國社會轉(zhuǎn)型期化解社會矛盾的現(xiàn)實要求,在公民權(quán)利救濟和政治參與方面發(fā)揮著重要作用。分析當下信訪制度功能錯位的影響,探討信訪功能的回歸途徑。通過民主法治的全面推進、人大制度的健全完善、司法救濟機制的改革等,使信訪制度的功能回歸到本位上來。
關鍵詞:信訪;功能;政治參與;權(quán)利救濟
中圖分類號:D63 文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2013)24-0012-02
作為一項具有中國特色的制度設計,信訪制度適應中國社會轉(zhuǎn)型期化解社會矛盾的現(xiàn)實要求,在公民權(quán)利救濟和政治參與方面發(fā)揮著重要作用,為黨和政府所倚重;與此同時,圍繞信訪制度存廢與改革的爭論不絕于耳。伴隨此起彼伏的“信訪潮”,信訪制度出現(xiàn)了嚴重的功能錯位。信訪功能的正確定位關系到信訪制度改革的走向問題。
一、信訪制度功能的錯位及其影響
我國信訪制度目前面臨的主要問題之一是信訪功能的錯位。信訪制度的功能包含政治參與和權(quán)利救濟兩大類,首要的功能是政治參與和民主監(jiān)督,第二位才是權(quán)利救濟。救濟功能本來是信訪制度的輔助性功能,而目前信訪制度的最主要的功能卻轉(zhuǎn)變?yōu)榛饧m紛和提供救濟。在我國憲政框架中,法律救濟(司法救濟和行政救濟)是維護公民權(quán)利的最主要的救濟方式,相對于司法救濟,信訪救濟只是一種輔助性的補充手段。
實踐中,信訪制度的政治參與和表達溝通功能逐漸萎縮,而權(quán)利救濟功能則過度擴張。權(quán)利救濟已經(jīng)成為我國信訪制度最主要的功能。信訪制度設立之初便意在疏通民意,使民意得以“下情上達”。信訪制度在撥亂反正的年代,由于司法制度的缺失,一時成為民眾權(quán)利救濟的主要渠道,并發(fā)揮了重要的制度功效。但畢竟這是社會非常態(tài)時期的現(xiàn)象。我國逐漸步入社會主義法治國家,行政機關衍生的官僚主義也有其他規(guī)范化的制度予以制約,法律以及司法制度逐步健全,并成為承擔社會糾紛和沖突解決的重要力量。信訪所具有的權(quán)利救濟的制度功效,已非社會之主流需要。因此,無論是制度設計的初衷,還是回應時代的需求,信訪制度的功能應當從權(quán)利救濟回歸到政治參與和民主監(jiān)督。
由于信訪制度的功能發(fā)生錯位,導致了信訪異化的現(xiàn)象。自20世紀90年代中期至今,全國信訪總量持續(xù)高位運行,集體訪、聯(lián)名信及重信重訪涉及規(guī)模日益龐大,“信訪洪峰”的來勢洶洶與持續(xù)不退,使信訪機構(gòu)不堪重負。盡管它在現(xiàn)實中也能解決公民的一些具體權(quán)利訴求問題,但如果從國家法治體系來考量,信訪的這種權(quán)利救濟功能卻是十分有害的,在一定程度上是對司法權(quán)威的挑戰(zhàn)[1]。我國傳統(tǒng)的政治思維,其本質(zhì)是一種人治思想的張揚,而處在其中的信訪——這種靠黨政權(quán)力干預法律來完成其使命的制度,恰恰是這種人治思想的產(chǎn)物,它與法治是相對立的。
二、信訪制度的功能回歸探討
(一)信訪功能的正確定位
我國憲法規(guī)定,公民對于任何國家機關和國家工作人員,有提出批評和建議的權(quán)利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為,有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。公民的信訪權(quán)可以說是這一憲法權(quán)利的體現(xiàn)。
根據(jù)信訪條例規(guī)定,我國的信訪是指公民、法人和其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,提出自己的意見、建議,以此參與政治的活動,或者向國家有關機關反映情況和提出請求,要求被訪機關解決問題,以此維護自己的權(quán)益。因此,信訪是公民進行制度化政治參與的一種方式,是公民利益表達的一條途徑,也是中國特色的民主政治形式。
信訪制度作為一種民情上達、申冤維權(quán)的特殊通道,是老百姓發(fā)泄民怨的社會安全閥。如果沒有信訪發(fā)揮疏導、化解功能,讓群眾把怨氣發(fā)出來,使社會的負面情緒得以派遣,讓各類隱性、顯性矛盾得以化解,政治系統(tǒng)核心所面臨的管理壓力還將成倍增加。在當代中國特殊的社會環(huán)境下,信訪制度無疑為各階層特別是社會弱勢群體提供了一條相對簡便、靈活的政治參與和利益表達渠道。信訪制度設立的初衷是作為一種收集和反映民情的制度設計的,但是在我國社會主義初級階段轉(zhuǎn)型期,隨著社會利益格局的重新調(diào)整,各種社會矛盾和沖突加劇,信訪制度越來越多地承擔起救濟功能。群眾把信訪看成了優(yōu)于其他行政救濟甚至國家司法救濟的一種特殊救濟方式。
從現(xiàn)實情況看,由于權(quán)利救濟渠道的狹窄,司法解決問題的能力匱乏,人們迫不得已而尋求信訪救濟,信訪制度的權(quán)利救濟功能便日益強化。但是我們要清楚地意識到,信訪制度的權(quán)利救濟功能,主要是靠個別領導的重視和批示來實現(xiàn)的,與現(xiàn)代法治精神相違背。相當于我們一方面致力于修建法治大廈,另一方面又在其中留了一道人治之門,從而使社會主義法治理念不斷受到挑戰(zhàn)。這不利于從根本上完善我國權(quán)利救濟體系和社會主義法治國家的建設。因此,終極目標是,將權(quán)利救濟功能從信訪制度中剝離出去回歸司法,信訪機構(gòu)成為聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶,成為反映社情民意的窗口,信訪制度回歸政治參與渠道的功能。但是任何一項制度的功能定位都不能完全脫離現(xiàn)實。雖然信訪制度的本位功能是回歸政治參與,但我國當前司法救濟軟弱無力,缺少作為,如果完全關閉信訪的救濟之門,那么民怨淤塞何處排放,社會矛盾如何解決?因此,當前階段合理定位信訪制度的功能應是政治參與為主,權(quán)利救濟為輔;要突出強調(diào)權(quán)利救濟功能的補充性和輔助性,使這一功能隨著法治的發(fā)展不斷實現(xiàn)收縮。
(二)信訪制度本位功能的回歸路徑
信訪問題是我國經(jīng)濟、政治、社會問題的綜合體現(xiàn),只有將信訪制度改革與整個社會體制改革結(jié)合起來,積極、謹慎地推進民主法治建設,完善司法救濟,才能有效推進信訪改革。
1.民主法治的全面推進
信訪制度的改革決不能局限于信訪制度本身,而應放在憲政的大背景下,從民主法治現(xiàn)代化的高度來探討信訪制度功能的回歸路徑。2005年以來的信訪制度改革目標就是減少甚至消除信訪,但由于沒有擺脫“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的庸醫(yī)思維,也沒有遵循現(xiàn)代法治理念,以為通過信訪制度本身的完善和信訪機構(gòu)權(quán)力的增加,就可以有效化解矛盾,結(jié)果只能是事與愿違。司法的權(quán)威不斷流失,社會矛盾卻沒有有效化解,信訪機構(gòu)和各級地方政府依然不堪重負[2]。
民主法治的推進對信訪制度功能的理性回歸具有重要的作用。政府權(quán)力具有天然的擴張性,沒有民主監(jiān)督,行政權(quán)力必將如一匹脫韁的野馬,肆意妄為,侵害人民的權(quán)利。加上法律救濟渠道不暢通,信訪必然泛濫。所以,要建立切實可行的監(jiān)督制度,把權(quán)力關進籠子里。隨著民主法治制度的日趨成熟,政府依法行政的全面推進,侵犯公民權(quán)益的事件會逐漸減少,信訪需求亦隨之減少,信訪救濟功能逐步弱化,信訪才能回歸其本位職能。
目前,社會主義法治建設的一個重要環(huán)節(jié)是擴大公民的民主權(quán)力,提升公民基本權(quán)利的保障水平。我們要對公民的權(quán)利和自由(尤其是言論出版等表達方面的自由)予以充分的保護。同時,我們還應該大力完善政務公開制度,為公民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使開辟道路。我們尤其要保障廣大新聞媒體充分行使監(jiān)督權(quán),監(jiān)督公共機關及其工作人員。信訪制度的改革進程在很大程度上依賴于民主法治建設的步伐。
2.人大制度的健全完善
人民代表大會是公民參政議政的最主要途徑,對人大代表的選舉體現(xiàn)了人民當家做主的政治理念。當合法權(quán)益受到侵犯時,選民應該可以通過人大民主監(jiān)督的途徑來保護自身的合法利益。但是目前,選舉制度不完善,使得其監(jiān)督政府的作用不能很好地發(fā)揮。
根據(jù)《人大代表法》的規(guī)定,代表應當與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系,聽取和反映他們的意見和要求,努力為人民服務。人大代表如果能夠有效地履行憲法和法律賦予他們的職責,全心全意地為選民代言,信訪事項必將大幅減少。這就要求盡快修改現(xiàn)行《代表法》,完善選舉制度,細化人大代表的權(quán)責,為人大代表行使職權(quán)提供可操作性的依據(jù),使每一位人大代表能夠切實履行為民請命的義務。只有真實有效的民主選舉才能讓公民的選票起到監(jiān)督的作用,只有不斷完善人大制度,提升公民政治參與的深度和廣度,才會促使信訪功能的本位回歸。
在此基礎上,可以借鑒西方國家的申訴專員制度,將信訪機構(gòu)集中在人大,建立人大監(jiān)督專員制度。人大監(jiān)督專員可以和人大代表專職化相結(jié)合,深入群眾,傾聽群眾意見,敢于直面熱點問題,勇于維護群眾利益。目前,很多學者建議將信訪制度納入以人民代表大會制度為核心的法治架構(gòu),于建嶸、童之偉等學者是主張信訪制度應回歸人民代表大會制度的主要代表人物。這需要進一步進行理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。
3.司法救濟機制的全面改革
信訪之所以在中國有如此強大的生命力,得到民眾的青睞,一個重要原因在于司法救濟機制沒有得到充分的利用和尊重。在司法救濟健全的西方國家,幾乎所有的案件都可以通過訴訟程序來裁決,而且法院的判決也具有絕對權(quán)威。在我國,權(quán)利救濟機制總體上存在司法權(quán)威不足、司法救濟門檻過高的特點。一方面,訴訟和復議的準入限制,使得一部分行政案件無法進入司法程序;高昂的訴訟成本也使許多當事人徘徊在法院的大門之外;另一方面,行政復議和行政訴訟很容易受到地方勢力的干涉,再加上司法腐敗,這些極大地限制了當事人獲得有效救濟的可能性。
健全和完善司法救濟機制主要有兩個方面:第一,擴大行政復議和行政訴訟的受案范圍,盡可能將涉訴信訪案件納入司法救濟程序。盡量使大部分行政爭議能通過正式法律程序予以解決,減少因行政爭議產(chǎn)生的涉訴信訪的發(fā)生幾率。第二,加快推進司法體制改革,保障司法獨立,治理司法腐敗,增強司法權(quán)威。目前,群眾上訪,絕大多數(shù)是因為司法救濟不能解決問題。有的因為訴訟費用太高,有的因為司法機關不受理,有的因為司法裁決不公正。當制度上真正保障司法獨立和司法公正時,人們就會越來越多地采用司法途徑來實現(xiàn)權(quán)力救濟。信訪救濟功能就會不斷弱化乃至消失。
毋庸置疑,就我國法治框架的建構(gòu)看,信訪制度的政治溝通功能應當不斷強化,救濟功能應該趨于淡化甚至消亡。然而,建設民主法治社會是一個長期的過程,信訪制度改革,也會是一個持續(xù)的、漸進的過程。在我們這樣一個法治精神依然薄弱、人治傳統(tǒng)依然強大的社會中,信訪還在發(fā)揮著重要的救濟功能,它是中國式的特殊的民主實現(xiàn)和人權(quán)救濟機制。然而我們要銘記的是,當法律救濟機制被信訪取代的時候,只能證明民主、法治的不完善和憲政路途的遙遠?,F(xiàn)在,我們必須大力完善民主、健全法制、樹立法律權(quán)威,當公民擁有了暢通的利益表達渠道,擁有了完善的權(quán)利救濟機制,擁有了司法獨立和司法公正時,我們就迎來了信訪制度價值本位功能的理性回歸。
參考文獻:
[1]于建嶸.信訪制度改革需要新思維[N].南方日報,2009-06-17,(A2).
[2]沈開舉,程雪陽.比例原則視角下的社會管理創(chuàng)新[Z].人大復印資料:憲法學、行政法學,2012.