內(nèi)部控制審計(jì)是指以內(nèi)部控制為對(duì)象，建立在合規(guī)審計(jì)基礎(chǔ)上的管理審計(jì)，其特點(diǎn)是，從風(fēng)險(xiǎn)和控制的角度發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制中存在的缺陷和不足，分析產(chǎn)生問(wèn)題的原因，提出解決問(wèn)題的方法。實(shí)施內(nèi)部控制審計(jì)，對(duì)于基層人行加強(qiáng)內(nèi)部管理，防范與化解內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)安全、有效地履行中央銀行各項(xiàng)工作職責(zé)具有十分重要的意義。本文就當(dāng)前基層人行實(shí)施內(nèi)部控制審計(jì)的必要性、如何開(kāi)展內(nèi)部控制審計(jì)、開(kāi)展內(nèi)部控制審計(jì)面臨的問(wèn)題和對(duì)策，談幾點(diǎn)粗淺看法。

一、基層人民銀行開(kāi)展內(nèi)部控制審計(jì)的必要性

近幾年國(guó)際金融動(dòng)蕩，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著嚴(yán)峻復(fù)雜的局面，對(duì)人民銀行履行金融調(diào)控、金融穩(wěn)定、金融服務(wù)職責(zé)提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。如何以科學(xué)、高效的內(nèi)部審計(jì)工作，促進(jìn)人民銀行職能的正確履行和人民銀行事業(yè)的健康發(fā)展，是人民銀行內(nèi)審工作的根本任務(wù)，是內(nèi)審部門(mén)最重要的科學(xué)發(fā)展實(shí)踐。因此，內(nèi)審部門(mén)探索開(kāi)展內(nèi)控審計(jì)，及時(shí)對(duì)基層央行內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行識(shí)別和判斷，并督促其建立健全完善的內(nèi)控機(jī)制，不僅是有效行使各項(xiàng)職責(zé)的內(nèi)在需要，也是提高內(nèi)部管理水平和服務(wù)質(zhì)量的迫切需要。對(duì)當(dāng)前基層央行各項(xiàng)工作的開(kāi)展具有積極的推動(dòng)作用和現(xiàn)實(shí)意義。

1.開(kāi)展內(nèi)部控制審計(jì)是內(nèi)部審計(jì)工作職責(zé)的要求。中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)將內(nèi)部審計(jì)定義為：“組織內(nèi)部的一種獨(dú)立、客觀的監(jiān)督和評(píng)價(jià)活動(dòng)，它通過(guò)審查和評(píng)價(jià)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及內(nèi)部控制的適當(dāng)性、合法性和有效性來(lái)促進(jìn)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”（內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則，2003年）。這一定義說(shuō)明內(nèi)部審計(jì)工作的主要職責(zé)就是審查和評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的適當(dāng)性、合法性和有效性。

2.開(kāi)展內(nèi)部控制審計(jì)，有利于提高基層人行干部職工的內(nèi)控意識(shí)，樹(shù)立內(nèi)控理念，改善內(nèi)部控制環(huán)境。內(nèi)部控制環(huán)境是內(nèi)部控制的前提和基礎(chǔ)，開(kāi)展內(nèi)控審計(jì)及時(shí)反映和暴露內(nèi)控建設(shè)工作中存在的問(wèn)題和隱患，有利于促使在央行文化建設(shè)中反映內(nèi)控的要求，用內(nèi)部控制文化打造內(nèi)部控制環(huán)境；開(kāi)展內(nèi)控審計(jì)使員工提高對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)知程度和參與意識(shí)，自覺(jué)接受內(nèi)控機(jī)制的約束，樹(shù)立良好的道德風(fēng)尚和正確的人生觀，用良好的行為規(guī)范完善內(nèi)部控制環(huán)境。

3.加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控審計(jì)監(jiān)督，有利于控制管理風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)內(nèi)控審計(jì)使基層行領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)識(shí)到一個(gè)健全有效的內(nèi)控體系是各級(jí)行各部門(mén)賴以生存和發(fā)展的生命線，是防范和化解各種風(fēng)險(xiǎn)的重要手段和有效途徑，并充分認(rèn)識(shí)自身在內(nèi)部控制中承擔(dān)的責(zé)任，重視并自覺(jué)維護(hù)內(nèi)部控制的權(quán)威性，提高各級(jí)行領(lǐng)導(dǎo)層、管理層的內(nèi)控意識(shí)，不斷加強(qiáng)內(nèi)部管理，規(guī)范運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)工作效率的提高。

二、內(nèi)部控制審計(jì)的內(nèi)容和方法

1.內(nèi)部控制審計(jì)的內(nèi)容。

人民銀行多年來(lái)都把制度建設(shè)作為工作重點(diǎn)，不斷建立健全內(nèi)控制度，因此在內(nèi)部控制審計(jì)時(shí)不應(yīng)把內(nèi)控制度建設(shè)作為主要審計(jì)內(nèi)容，而應(yīng)把風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和應(yīng)對(duì)、內(nèi)部控制活動(dòng)作為重要的內(nèi)容來(lái)審計(jì)。一方面通過(guò)審計(jì)促進(jìn)基層人行開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)性控制，著力做好風(fēng)險(xiǎn)防范工作，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行研究，搞清楚目前人民銀行到底有那些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)清，這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)隨著業(yè)務(wù)的發(fā)展和變化，在形式和內(nèi)容上發(fā)生了那些改變，提出一些相應(yīng)的控制措施。另一方面，往往由于沒(méi)有配套的內(nèi)控手段，使一些制度規(guī)定難以得到落實(shí)，而起不到內(nèi)部控制的作用，因此內(nèi)部控制活動(dòng)顯得尤為重要，要通過(guò)對(duì)內(nèi)部控制活動(dòng)的審計(jì)，促進(jìn)基層人行更新控制觀念，在內(nèi)部控制活動(dòng)中選擇科學(xué)恰當(dāng)?shù)膬?nèi)控手段進(jìn)行控制。

2.內(nèi)部控制審計(jì)的方法。

內(nèi)部控制審計(jì)的方法要靈活多樣，要根據(jù)內(nèi)部控制審計(jì)的特點(diǎn)，針對(duì)不同的審計(jì)內(nèi)容，決定抽取相關(guān)資料的內(nèi)容、范圍和程序，合理使用詢問(wèn)、問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地觀察、進(jìn)行符合性和實(shí)質(zhì)性測(cè)試等審計(jì)方法。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，在審計(jì)過(guò)程中，要突出審計(jì)評(píng)價(jià)及其分析，要從內(nèi)控的角度分析審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要把每種現(xiàn)象放到整個(gè)內(nèi)控體系中進(jìn)行分析，不能就事論事。

三、基層人民銀行內(nèi)部控制存在的問(wèn)題和開(kāi)展內(nèi)部控制審計(jì)的難點(diǎn)

1.認(rèn)識(shí)不到位。無(wú)論是被審計(jì)單位干部職工，還是部分內(nèi)審工作人員，許多人都沒(méi)有認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制是滲透到各項(xiàng)業(yè)務(wù)及辦公事務(wù)、貫穿于各項(xiàng)工作始終及每個(gè)操作環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)機(jī)制。目前對(duì)內(nèi)部控制存在兩種糊涂認(rèn)識(shí)，一是把內(nèi)部控制和內(nèi)控制度劃等號(hào)，簡(jiǎn)單地把內(nèi)部控制理解為整章建制，過(guò)分強(qiáng)調(diào)制度的剛性，導(dǎo)致制度規(guī)范過(guò)細(xì)過(guò)濫，不能得到有效落實(shí)；二是把檢查監(jiān)督等同于內(nèi)部控制，導(dǎo)致重復(fù)檢查，業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)各項(xiàng)檢查應(yīng)接不暇，對(duì)枝節(jié)問(wèn)題糾纏不休，而呼略內(nèi)控的根本性問(wèn)題。認(rèn)識(shí)上的不到位直接影響到基層行內(nèi)部控制的加強(qiáng)和內(nèi)部控制審計(jì)活動(dòng)的順利開(kāi)展。

2.審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明確。由于缺乏一個(gè)公認(rèn)的對(duì)內(nèi)部控制完整性、合理性及可行性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，基層人民銀行開(kāi)展內(nèi)控審計(jì)缺乏參照指標(biāo)，往往只能簡(jiǎn)單地就事論事，對(duì)照規(guī)章制度進(jìn)行較膚淺的檢查，即使自己制定出一套內(nèi)控評(píng)價(jià)指標(biāo)，但評(píng)價(jià)細(xì)則難以全面反映業(yè)務(wù)的重要性和風(fēng)險(xiǎn)性，評(píng)價(jià)指標(biāo)難以進(jìn)行證實(shí)、測(cè)試和量化，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)較籠統(tǒng)，對(duì)缺乏可比性的不同業(yè)務(wù)的評(píng)審更難以統(tǒng)一和平衡。另一方面，任何一種評(píng)價(jià)方法最終都將歸結(jié)到以文字對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行定性評(píng)價(jià)和描述，但沒(méi)有規(guī)范的匯集歸納信息的模式，評(píng)價(jià)描述難免帶有主觀隨意性，無(wú)法避免出現(xiàn)偏差。

3.審計(jì)手段方法存在局限。一是審計(jì)方式比較單一。內(nèi)部控制審計(jì)對(duì)一個(gè)單位和部門(mén)的審計(jì)和評(píng)價(jià)不僅是對(duì)與不對(duì)的問(wèn)題而擴(kuò)大到好與不好的問(wèn)題，而目前基層人民銀行內(nèi)審人員已經(jīng)習(xí)慣了合規(guī)性審計(jì)，習(xí)慣按照以往的內(nèi)審項(xiàng)目操作程序進(jìn)行審計(jì)，不善于突出審計(jì)評(píng)價(jià)及其分析，不善于從內(nèi)控的角度分析審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。二是評(píng)審手段落后?；鶎尤嗣胥y行開(kāi)展內(nèi)部控制審計(jì)基本是依靠手工操作完成，盡管有的基層行開(kāi)發(fā)運(yùn)用了內(nèi)控評(píng)審信息系統(tǒng)進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審，但現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)還是純手工方式，造成審計(jì)人員工作量大，評(píng)審的效率不高，有時(shí)因?yàn)闀r(shí)間緊、任務(wù)多，不可避免地影響審計(jì)工作的質(zhì)量。

4.內(nèi)控信息交流不充分。由于基層人民銀行內(nèi)控審計(jì)工作剛起步，審計(jì)與被審計(jì)雙方信息不對(duì)稱的矛盾較為突出：一是盡管各業(yè)務(wù)部門(mén)的內(nèi)控信息日益增多，但報(bào)送的內(nèi)控信息資料單一，僅限于各業(yè)務(wù)部門(mén)的內(nèi)控制度匯編，不能動(dòng)態(tài)反映內(nèi)控現(xiàn)狀；二是內(nèi)控信息傳遞的時(shí)效性較差，存在信息滯后、失效現(xiàn)象；三是渠道不夠暢通，平時(shí)交流很少，僅僅依靠?jī)?nèi)審的前期準(zhǔn)備階段收集內(nèi)控信息資料或進(jìn)行臨時(shí)性交流，不利于審計(jì)工作的開(kāi)展。這些矛盾都直接影響到審計(jì)部門(mén)準(zhǔn)確及時(shí)并最大限度地獲取內(nèi)控信息，從而影響內(nèi)部控制審計(jì)的有效開(kāi)展。

四、基層人民銀行內(nèi)控建設(shè)和開(kāi)展內(nèi)部控制審計(jì)的對(duì)策

1.提高對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)。通過(guò)學(xué)習(xí)、宣傳和內(nèi)部控制專項(xiàng)審計(jì)的開(kāi)展，使基層人民銀行廣大干部職工充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制本質(zhì)上是一個(gè)過(guò)程，是一個(gè)單位的內(nèi)部管理行為，一個(gè)健全有效的內(nèi)控體系是各級(jí)行各部門(mén)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。要防止把內(nèi)控制度等同于內(nèi)部控制、把檢查監(jiān)督等同與內(nèi)部控制的狀況繼續(xù)存在。

2.建議上級(jí)內(nèi)審部門(mén)制訂統(tǒng)一的內(nèi)部控制審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在內(nèi)部控制審計(jì)中，對(duì)被審計(jì)單位的內(nèi)部控制進(jìn)行評(píng)價(jià)，必須要有一個(gè)客觀可行的對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)。COSO報(bào)告提供了一套完整的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在如何評(píng)價(jià)內(nèi)部控制有效性方面取得了重大突破，人民銀行可引用、參考，根據(jù)各項(xiàng)業(yè)務(wù)、內(nèi)部管理的要求，建立健全人民銀行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，以便于審計(jì)人員依據(jù)審計(jì)結(jié)果，對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)模式對(duì)被審計(jì)單位的內(nèi)部控制是否健全、是否有效作出客觀、準(zhǔn)確的判斷。

3.基層行領(lǐng)導(dǎo)要正視目前內(nèi)審隊(duì)伍的現(xiàn)狀，切實(shí)采取有效措施，加強(qiáng)基層央行內(nèi)審隊(duì)伍建設(shè)。根據(jù)人民銀行職能調(diào)整后的需要，結(jié)合工作實(shí)際，合理配備和調(diào)整內(nèi)審干部，對(duì)不適應(yīng)內(nèi)部審計(jì)工作，政治理論和業(yè)務(wù)素質(zhì)達(dá)不到要求的審計(jì)人員要堅(jiān)決調(diào)離，及時(shí)將綜合分析能力強(qiáng)、科技水平高、懂業(yè)務(wù)的專業(yè)型、復(fù)合型人才充實(shí)到內(nèi)審干部隊(duì)伍中，逐步建立高素質(zhì)的內(nèi)審監(jiān)督隊(duì)伍，以適應(yīng)新形勢(shì)下開(kāi)展內(nèi)控審計(jì)的需要。

4.基層行在內(nèi)審工作安排，審計(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)上應(yīng)積極支持內(nèi)審部門(mén)審計(jì)業(yè)務(wù)創(chuàng)新工作，有效發(fā)揮內(nèi)審部門(mén)的再監(jiān)督作用，確保其在內(nèi)控建設(shè)上權(quán)威性?；鶎觾?nèi)審部門(mén)要高度重視內(nèi)控在提高內(nèi)部管理，規(guī)范業(yè)務(wù)操作，確保各項(xiàng)工作正常有效開(kāi)展的重要性，積極轉(zhuǎn)變工作思路，真正把內(nèi)部控制審計(jì)工作擺上議事日程，采取有效措施積極推進(jìn)和探索內(nèi)控審計(jì)的工作方法、方式，不斷進(jìn)行總結(jié)和完善，逐步實(shí)現(xiàn)內(nèi)控審計(jì)工作的制度化、規(guī)范化。

（作者單位：中國(guó)人民銀行南豐縣支

行、中國(guó)人民銀行撫州市中心支行）