人民銀行系統(tǒng)的內(nèi)控機制建設(shè)從2006年4月頒發(fā)實施《中國人民銀行分支機構(gòu)內(nèi)部控制指引》以來逐漸強化，內(nèi)控風(fēng)險管理正步入規(guī)范化、制度化、經(jīng)?；壍馈５珡慕陙韮?nèi)審部門開展的內(nèi)部控制審計情況來看，基層人民銀行在內(nèi)部控制管理方面仍存在一些值得重視的問題，制約著內(nèi)審轉(zhuǎn)型和內(nèi)控機制建設(shè)發(fā)展的步伐。

一、內(nèi)部控制實施中存在的主要問題

1.內(nèi)部控制意識不夠明顯。有的支行領(lǐng)導(dǎo)缺乏對內(nèi)部控制和風(fēng)險管理知識的全面了解，對建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實意義認識不夠，沒有把內(nèi)部控制當作一項長效機制來實施。有的干部員工認為有規(guī)章制度就等同于內(nèi)部控制，缺少內(nèi)部控制的正確理念，風(fēng)險意識和責(zé)任意識薄弱。因而，業(yè)務(wù)工作中時常出現(xiàn)低級差錯和屢查屢犯問題。

風(fēng)險剖析：內(nèi)控意識是做好內(nèi)部控制的靈魂。只有思想意識高度重視，才能將內(nèi)控這一主線貫徹到日常工作之中，并采取相應(yīng)的防范、實施措施，從而確保本單位內(nèi)控安全。反之，如果缺少內(nèi)部控制的正確理念，風(fēng)險意識和責(zé)任意識薄弱，就可能產(chǎn)生麻痹大意的現(xiàn)象，對風(fēng)險隱患熟視無睹。

2.內(nèi)控制度建設(shè)不夠規(guī)范。由于上級行沒有對基層行內(nèi)控制度建設(shè)的框架和標準作出明確的指導(dǎo)或規(guī)定，基層行在規(guī)章制度的建立和完善方面出現(xiàn)程度不一致、水平參差不齊的現(xiàn)象。如有的以執(zhí)行上級行的規(guī)章制度為主，較少結(jié)合本單位或部門實際制定的相關(guān)制度或?qū)嵤┘殑t；有的重制度建設(shè)輕執(zhí)行落實，制度匯編一大本，單項制度近百項，但存在將上級行規(guī)章制度改頭換面直接作為本行制度的情況，有章不循，違規(guī)操作現(xiàn)象時有發(fā)生；有的內(nèi)控制度滯后于形勢變化和業(yè)務(wù)發(fā)展，未根據(jù)上級行規(guī)章制度以及實際情況的變化及時修訂內(nèi)控制度，制度的適用性、可用性大打折扣。

風(fēng)險剖析：內(nèi)控制度建設(shè)的最終目的在于針對性、可操作性和實效性。如果僅僅是把制度寫在紙上、掛在墻上、講在嘴上，而不落實在行動上，再多也是形同虛設(shè)，導(dǎo)致隱患依然潛伏，風(fēng)險難以排除。

3.激勵約束機制有待改進。激勵約束機制對各崗位人員缺乏科學(xué)、合理的業(yè)績考核評價辦法，沒有真正實現(xiàn)工作業(yè)績與收入相掛鉤，平均分配或輪流坐莊分配目標津貼的做法相當普遍，不同程度地存在“能者多勞、庸者休閑”的現(xiàn)象。

風(fēng)險剖析：激勵約束機制是否科學(xué)、公正、合理，很大程度影響著員工的情緒。好的激勵約束機制能充分激發(fā)員工的主動性、積極性和創(chuàng)造性，增強員工的自我約束力、制度執(zhí)行力和工作活力，引領(lǐng)員工朝著單位的發(fā)展目標前進。反之，就可能導(dǎo)致激勵無果，約束無效，干多干少一個樣，干好干壞一個樣，違規(guī)違紀一個樣的被動局面。

4.應(yīng)急管理工作流于形式。由于缺乏科學(xué)統(tǒng)一的方法體系，還沒有一套適合支行特點的內(nèi)控檢查、考核評價機制，縣支行所開展的風(fēng)險識別和評估工作粗細不一，雖有風(fēng)險評估材料，但內(nèi)容過于簡單、籠統(tǒng)，風(fēng)險識別和分析沒有達到對全面、合理的要求，大多流于形式。在對突發(fā)事件的應(yīng)急管理方面，存在未按上級行的要求制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案或應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容不完整、沒有配置相應(yīng)的資源、沒有根據(jù)形勢變化和人員變動情況及時更新等問題。

風(fēng)險剖析：應(yīng)急管理的目標在于及時、準確、迅速地應(yīng)對一切突發(fā)事件，把所產(chǎn)生的風(fēng)險降低到最小限度。如果應(yīng)急管理工作流于形式，缺乏科學(xué)統(tǒng)一的方法體系，很有可能在突發(fā)事件來臨時，束手無策，慌亂無序，造成意外風(fēng)險甚至業(yè)務(wù)系統(tǒng)癱瘓。

5.權(quán)限管理不符內(nèi)控要求。一是存在不相容崗位兼崗的情況。如采用迂回授權(quán)的方式，由會計主管兼任記賬員，個別崗位人員負責(zé)自身經(jīng)辦業(yè)務(wù)的賬務(wù)核對工作；二是授權(quán)控制不夠嚴格。如通過長期授權(quán)實現(xiàn)借號操作的方式代崗處理業(yè)務(wù)，即在名義上人員配備和分工符合制度規(guī)定，但實際操作中個別人員的操作員代碼和口令交由其他人員使用操作，導(dǎo)致操作人員登錄名稱與實際使用人員姓名不符和違規(guī)兼崗等問題，風(fēng)險隱患較為突出；三是短期離崗口頭授權(quán)，授權(quán)未登記。如有的會計主管因工作需要臨時離崗，采取口頭的方式進行授權(quán)，沒有對授權(quán)情況作登記并履行審批手續(xù)，其操作員代碼由代崗人使用；四是對調(diào)離人員的權(quán)限控制滯后。個別人員調(diào)離崗位后未及時在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中對其操作權(quán)限予以撤銷或凍結(jié)的現(xiàn)象。

風(fēng)險剖析：權(quán)限管理是一切業(yè)務(wù)操作規(guī)程的重要環(huán)節(jié)，也是內(nèi)控管理的主要手段。尤其是會計國庫部門的崗位設(shè)置、操作代碼，更要嚴格按照權(quán)限管理的要求無條件執(zhí)行，杜絕操作風(fēng)險。

6.內(nèi)部管理控制不夠嚴格。一是日常業(yè)務(wù)或管理工作存在控制疏漏，如使用單位公章未經(jīng)負責(zé)人審批，重大會計事項未經(jīng)會計主管審批，會計人員加班未按規(guī)定履行審批手續(xù)，個別基礎(chǔ)業(yè)務(wù)存在先辦理、負責(zé)人事后補簽字審批的現(xiàn)象，承辦依法行政事項存在業(yè)務(wù)辦理程序不規(guī)范、審批手續(xù)不完善的問題，內(nèi)外賬務(wù)核對存在對賬人不符合規(guī)定、對賬印鑒與預(yù)留印鑒不相符等問題；二是財務(wù)管理中的相關(guān)制度執(zhí)行不到位，如低值易耗品的管理松懈，沒有按照《中國人民銀行財務(wù)制度》的規(guī)定設(shè)立登記簿、卡片賬對低值易耗品的購入、領(lǐng)用進行登記或登記不完整的現(xiàn)象，導(dǎo)致對實物的采購、領(lǐng)用和去向缺乏監(jiān)管；三是財務(wù)制度執(zhí)行不到位，沒有嚴格執(zhí)行本行財務(wù)管理制度規(guī)定的大額費用集體審批制度，在費用支出方面缺乏有效控制，特別是招待費、辦公費、會議費、車輛費等缺乏嚴格的控制標準，處理費用開支過程中的人員分工不符合相互牽制的要求。

風(fēng)險剖析：錢、權(quán)管理部門是內(nèi)部管理控制的要害崗位，其內(nèi)控制度的執(zhí)行是否到位，直接影響單位內(nèi)控建設(shè)的安全，可能造成直接經(jīng)濟損失或使單位形象受損，甚至滋生腐敗現(xiàn)象，導(dǎo)致經(jīng)濟、刑事案件的發(fā)生。

7.內(nèi)部監(jiān)督整改力度不大。一是內(nèi)部監(jiān)督整改工作表面化。支行對中支事后監(jiān)督、內(nèi)審監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)察和專業(yè)檢查等部門開展的內(nèi)部監(jiān)督檢查結(jié)果，通常采取個案應(yīng)付式按部就班地進行簡單整改，即上級行查出哪筆業(yè)務(wù)存在問題就整改哪筆，缺少舉一反三全面自查自糾的主動性，導(dǎo)致同類問題反復(fù)出現(xiàn)；二是對違規(guī)問題的責(zé)任追究機制缺失，對內(nèi)控管理中違規(guī)行為的責(zé)任追究僅限于會議強調(diào)、嘴上說說而已，導(dǎo)致干好干壞一個樣的觀念長期駐留，部分員工工作責(zé)任心缺失，基礎(chǔ)工作中部分不合規(guī)問題屢查屢犯。

風(fēng)險剖析：責(zé)任追究是內(nèi)控制度執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，必須嚴肅、嚴格執(zhí)行，才能確保制度執(zhí)行到位，整改落實到位。否則，追而不究，處而不罰，不僅會削弱內(nèi)控制度的嚴肅性，反而助長違規(guī)、違紀風(fēng)氣，給內(nèi)控安全埋下隱患，帶來風(fēng)險。

二、加強內(nèi)控制度建設(shè)的對策建議

1.深入開展內(nèi)控安全教育。一是開展內(nèi)控知識宣傳教育。上級行應(yīng)通過靈活方式舉辦內(nèi)控知識學(xué)習(xí)培訓(xùn)，開展內(nèi)控安全教育，引導(dǎo)基層行干部員工正確認識內(nèi)部控制和風(fēng)險防范知識，普及內(nèi)控知識，避免過度夸大風(fēng)險和過度忽視風(fēng)險兩種極端認識，激發(fā)員工參與內(nèi)控建設(shè)的自覺性和主動性；二是切實落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。內(nèi)部控制是一項長效機制，只有落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，才能有計劃、有步驟的深入推進，基層行各級領(lǐng)導(dǎo)要進一步強化內(nèi)控意識，樹立“內(nèi)控先行”的理念，建立并落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，積極推進內(nèi)控環(huán)境建設(shè)和控制治理活動，在日常工作中以身作則，民主決策，科學(xué)管理，促進良好內(nèi)控文化、環(huán)境的形成。

2.強化內(nèi)部控制制度建設(shè)。一是明確內(nèi)控制度建設(shè)標準。明確基層行的內(nèi)控制度由全行性、部門性內(nèi)控制度兩部分組成，各部分制度應(yīng)該包括哪些具體的內(nèi)容，哪些制度可以參照執(zhí)行上級行的制度，哪些制度是需要自己建立或制定。在上級行對制度體系建設(shè)作出規(guī)范性規(guī)定之前，基層行應(yīng)在上級行制度的框架內(nèi)對現(xiàn)有內(nèi)控制度進行完善，對不適應(yīng)、不合理的相關(guān)制度及時進行補充、修訂，使之更嚴密、更完善，使內(nèi)控制度的觸角延伸到業(yè)務(wù)運行和內(nèi)部管理活動的每一個工作崗位、程序、業(yè)務(wù)流程或操作環(huán)節(jié)；二是明確有關(guān)工作標準和內(nèi)容，如結(jié)合基層行的管理和運行特點，制定切合基層行實際的、可操作的風(fēng)險識別、評估的具體方法、標準和內(nèi)容，便于基層行的實際操作；三是制定適合于基層行特點的內(nèi)控檢查、考核評價辦法，便于基層行自查和監(jiān)督部門的檢查評價。

3.健全內(nèi)控激勵約束機制。針對目前基層行員工職業(yè)理想淡化、上進精神動力缺失和思想復(fù)雜的狀況，應(yīng)建立以提高員工素質(zhì)和敬業(yè)精神為核心的人力資源管理制度，建立完善體現(xiàn)效率優(yōu)先、兼顧公平的薪酬、獎金和福利政策，以激勵基層行員工的工作積極性。一是認真改進員工培訓(xùn)方式和途徑，探索真正有效的員工培訓(xùn)或教育渠道，變“要我學(xué)”到“我要學(xué)”，努力營造全員學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的氛圍，鼓勵員工自學(xué)成才，積極參加會計從業(yè)資格證等相關(guān)考試，掌握專業(yè)技能；二是在遵循不相容崗位相分離的前提下，總結(jié)推廣基層行崗位整合、跨部門兼崗的有效途徑和方法，杜絕不合理兼崗的問題，緩解縣支行人員不足、重要崗位輪換和強制休假制度執(zhí)行難的實際狀況；三是對基層行設(shè)置科學(xué)的業(yè)績考核指標體系和責(zé)任追究機制，對干部員工的業(yè)績進行考核與評價，以此作為確定其薪酬、晉升、降級等的重要依據(jù)，并切實做到嚴格考核、有獎有懲，強化對整體團隊的激勵與約束，實現(xiàn)內(nèi)控管理和業(yè)績考核的有機結(jié)合；四是務(wù)實強化縣支行建設(shè)，增強員工對職業(yè)前景的信心。建議采取合并相近支行的方式，恢復(fù)經(jīng)濟發(fā)達縣（市）的發(fā)行庫，把部分大縣（市）支行建成內(nèi)設(shè)機構(gòu)健全、基礎(chǔ)業(yè)務(wù)完善的支行，重塑員工的職業(yè)理想和進取精神。

4.落實內(nèi)部控制應(yīng)急管理。建立完善的內(nèi)控制度體系、科學(xué)完整地識別和評估內(nèi)部風(fēng)險和加強應(yīng)急管理，參照上級行提出的框架性指引和原則要求，一切從實際出發(fā)，制定出可操作性強的具體操作方法，以便對內(nèi)部控制的具體工作要求和標準全面、準確、規(guī)范地把握和操作。此外，還要確保制定應(yīng)急方案有的放矢，落實應(yīng)急方案執(zhí)行位，演練應(yīng)急方案“真實”有效。

5.嚴格遵循權(quán)限管理程序。一是進一步規(guī)范職責(zé)和權(quán)限管理，科學(xué)劃分崗位職責(zé)，既要有效提高工作效率，又要遵循不相容崗位分離；二是明確人員分工，強化互控機制。在遵循上級行有關(guān)約束性制度的前提下，明確各崗位人員分工，并落實A、B角人員，充分考慮人員休假、出差情況可能導(dǎo)致的交叉兼崗問題，避免長期授權(quán)、迂回授權(quán)方式的借號操作、代崗工作；三是強化制度執(zhí)行力。落實制度、執(zhí)行制度是內(nèi)部控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，各層級領(lǐng)導(dǎo)在業(yè)務(wù)運行和內(nèi)部管理中應(yīng)著力抓好制度的落實工作，根據(jù)不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域主要風(fēng)險類型的差異，有重點地強化控制，確保內(nèi)部控制體系中授權(quán)、審批、確認、記錄等各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)中的控制措施得以切實執(zhí)行，及時發(fā)現(xiàn)并糾正日常管理或業(yè)務(wù)操作中存在疏漏或不夠規(guī)范的問題，堵塞漏洞、防范內(nèi)部管理風(fēng)險。

6.加強內(nèi)部控制制度執(zhí)行。一是認真落實內(nèi)控管理中的層級監(jiān)督檢查機制，部門及單位負責(zé)人應(yīng)切實履行好日常監(jiān)督檢查工作，及時督促有關(guān)崗位人員認真履行職責(zé)，嚴格遵守制度，自覺糾正不合規(guī)做法；二是不斷強化、優(yōu)化上級行內(nèi)審、紀檢和業(yè)務(wù)主管部門的監(jiān)督檢查機制，加強對資金運行、固定資產(chǎn)管理、財務(wù)管理、行政許可等重點業(yè)務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)督檢查，重點查找內(nèi)控制度的缺陷和流程控制的漏洞，消除因制度缺失和管理漏洞產(chǎn)生案件的風(fēng)險隱患。

7.加大責(zé)任追究整改力度。對各類內(nèi)部監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，縣支行應(yīng)通過分級落實整改責(zé)任、限期整改督辦和定期或不定期跟蹤檢查等方式，確保問題得到及時、徹底整改。上級行把基層行內(nèi)控監(jiān)督工作的整改情況和業(yè)績考核有機結(jié)合起來，嚴格執(zhí)行內(nèi)控獎懲和責(zé)任追究機制，根據(jù)問題的性質(zhì)和整改情況，采取相應(yīng)的處理方式，強化內(nèi)控約束，有效根除整改不力、屢查屢犯的現(xiàn)象，促使員工端正工作態(tài)度，增強工作責(zé)任心。

（作者單位：中國人民銀行宜春中心支行）