一、《暫行規(guī)定》與其上位法規(guī)相抵觸，突出表現(xiàn)在具體使用方面的批準(zhǔn)權(quán)的歸屬

《暫行規(guī)定》第六條第（四）點(diǎn)規(guī)定“殘疾人保障金經(jīng)同級財政部門批準(zhǔn)，適當(dāng)補(bǔ)助殘疾人勞動服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)開支”，第（五）點(diǎn)還規(guī)定“經(jīng)同級財政部門批準(zhǔn)，直接用于殘疾人就業(yè)工作的其他開支”。

與此不同的是，《財政部、中國人民銀行關(guān)于將部分政府性基金納入預(yù)算管理的通知》（財預(yù)〔2002〕359號）（以下簡稱《通知》）第一條第（一）點(diǎn)中規(guī)定“各項(xiàng)基金收入全額上繳國庫，支出通過預(yù)算安排，?？顚Ｓ?，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用”。第二條第（四）點(diǎn)中還明確了在基金預(yù)算科目下的“其他部門基金收入”、“其他部門基金支出”中分別增設(shè)殘疾人就業(yè)保障金收入”、“殘疾人就業(yè)保障金支出”科目，反映殘疾人就業(yè)保障金的收支情況。

從中可以看出，這兩個文件就在“打架”，《暫行規(guī)定》將殘疾人保障金具體使用的批準(zhǔn)權(quán)留在了財政部門，而《通知》則明確了殘疾人保障金的支出必須通過預(yù)算安排，不是任由哪個部門說了算。到底以哪個文件為準(zhǔn)呢？筆者認(rèn)為，《通知》優(yōu)先于《暫行規(guī)定》，《通知》是《暫行規(guī)定》的上位法規(guī)，理由：《暫行規(guī)定》僅是針對殘疾人保障金而設(shè)立的規(guī)定，《通知》則是對眾多政府性基金的約束，且從發(fā)文和實(shí)施時間來看，后者明顯新于前者。由此可見，殘疾人保障金的具體使用不應(yīng)由財政部門批準(zhǔn)，而是要納入預(yù)算，即遵照《預(yù)算法》的精神，其預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及調(diào)整包括如何使用都要經(jīng)過本級人民代表大會審議或監(jiān)督，《暫行規(guī)定》明顯與《預(yù)算法》相悖。

二、《暫行規(guī)定》允許殘疾人保障金可補(bǔ)助殘疾人勞動服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)開支的規(guī)定明顯滯后于社會保障資金管理的現(xiàn)狀

社會福利與社會保險、社會救助是構(gòu)成我國的社會保障體系的主要組成部分，關(guān)于社保資金能不能彌補(bǔ)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)開支，無論是社會保險資金還是社會救助資金的現(xiàn)行法規(guī)都明確說“不”。在此，筆者想問：為什么同為社保資金，作為社會福利資金之一的殘疾人保障金就允許列支經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)，缺乏社會保險和社會救助資金?？顚Ｓ玫膭傂约s束？允許列支經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)這一規(guī)定是早期社保資金管理不成熟不完善的特征，在社保資金管理日益完善成熟的今天，該規(guī)定明顯滯后于社會保障資金管理的發(fā)展趨勢。

三、《暫行規(guī)定》賦予財政部門殘疾人保障金具體使用方面的批準(zhǔn)權(quán)以及本身設(shè)計上的缺陷客觀上不利于該資金的安全管理

首先《暫行規(guī)定》缺乏約束性條款，如規(guī)定殘疾人保障金經(jīng)同級財政部門批準(zhǔn)，適當(dāng)補(bǔ)助殘疾人勞動服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)開支，那么到底多少才叫適當(dāng)？既沒有比例又沒有金額標(biāo)準(zhǔn)，《暫行規(guī)定》還規(guī)定經(jīng)同級財政部門批準(zhǔn)，殘疾人保障金可直接用于殘疾人就業(yè)工作的其他開支，那么其他開支到底指的是什么開支，具體內(nèi)容無從得知。

其次，適當(dāng)補(bǔ)助殘疾人勞動服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)開支和直接用于殘疾人就業(yè)工作的其他開支只需要同級財政部門批準(zhǔn)，這也帶來了很大的弊端，一定程度上縱容了違規(guī)擠占的現(xiàn)象。筆者在審計實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，某些殘疾人勞動服務(wù)機(jī)構(gòu)就利用上述兩個規(guī)定大做文章，將本機(jī)構(gòu)的本應(yīng)由財政預(yù)算安排的行政運(yùn)行開支根據(jù)“需要”進(jìn)行“變通”和“包裝”，打著“適當(dāng)補(bǔ)助服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)開支”、“殘疾人就業(yè)工作的其他開支”的旗號只需再加上財政部門的批準(zhǔn)說明就可以在殘疾人保障金中堂而皇之的“合法”擠占，同時客觀上也給了財政部門權(quán)力尋租的機(jī)會，而審計機(jī)關(guān)面對這一違規(guī)現(xiàn)象往往是無能為力，根源就在于《暫行規(guī)定》的缺陷被違規(guī)行為利用，充當(dāng)了保護(hù)傘，做了擋箭牌。

綜上所述，為了殘疾人保障金的科學(xué)管理，《暫行規(guī)定》亟待修訂和完善，結(jié)合前述筆者建議：

一是進(jìn)一步完善殘疾人保障金使用的實(shí)施細(xì)則和配套政策，明確和細(xì)化殘疾人保障金使用范圍，為推進(jìn)殘疾人就業(yè)培訓(xùn)、社會保障和康復(fù)服務(wù)工作提供法定依據(jù)，同時參照其他社保資金管理的做法，堅決禁止列支經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的一切行政運(yùn)行費(fèi)用。

二是必須遵照《預(yù)算法》的要求，取消財政部門在殘疾人保障金具體使用的方面批準(zhǔn)權(quán)，將殘疾人保障金的預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整置于本級人民代表大會的監(jiān)督之下，殘疾人保障金的收支結(jié)果必須定期向社會公開，真正做到取信于民。

三是加大對違規(guī)擠占、列支工作經(jīng)費(fèi)等行為的懲處力度，一旦發(fā)現(xiàn)有違規(guī)行為，不僅對有關(guān)單位，還要對其主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人給予處分，讓殘疾人保障金成為任何違規(guī)行為都不敢覬覦的“高壓線”。

（作者單位：星子縣審計局）