一、國家治理的概念

從歷史與邏輯的角度分析，國家的產(chǎn)生，必然意味著國家治理的存在與需求。按照馬克思主義國家學(xué)說，國家治理就是“通過配置和運(yùn)行國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護(hù)人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展”。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，國家治理的最終目的是通過政府、市場與社會的相互協(xié)調(diào)，以管理和促進(jìn)資源的有效配置，并推動社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、全面、均衡發(fā)展，從而滿足社會成員的需求。按治理內(nèi)容劃分，國家治理應(yīng)主要包括三個層面：一是經(jīng)濟(jì)治理，是實(shí)現(xiàn)國家治理的首要前提條件和物質(zhì)基石，目的是通過保障和改善公平競爭，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有效性；二是政治治理，是國家治理得以實(shí)現(xiàn)的第二個前提條件，是實(shí)施其他治理的重要媒介，目的是改進(jìn)政府運(yùn)行機(jī)制，改善政府績效；三是社會治理，包括推動社會公正、規(guī)范社會秩序、引導(dǎo)社會組織等內(nèi)容。

二、國家治理與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的關(guān)系

我國是社會主義國家，國家是人民意志的代表，人民把權(quán)力和責(zé)任賦予國家，國家把這些權(quán)力和責(zé)任分解給各個行使權(quán)力、履行責(zé)任的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)。這些公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其權(quán)力人則受托對公共資源、公共財政、公有資產(chǎn)等進(jìn)行配置、管理和使用。對于這些權(quán)力行使得如何、責(zé)任履行得如何，國家又通過法律授權(quán)由專門的機(jī)關(guān)對其進(jìn)行監(jiān)督，這個專門機(jī)關(guān)進(jìn)行的監(jiān)督就是國家審計。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計作為國家審計的一種類型，審計的對象正是這些公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)力人（及領(lǐng)導(dǎo)干部），審計的內(nèi)容就是其在任職期間因所任職務(wù)，依法對本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位的財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)和義務(wù)，而通過審計，需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)就是依據(jù)法律法規(guī)評判被審計單位財政財務(wù)收支的正確性、合法性、效益性，并以此界定被審計單位領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。因此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計可以通過對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督，預(yù)防和治理腐敗、促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律及樹立正確的政績觀，推動建立完善問責(zé)機(jī)制，從而提升國家治理水平，達(dá)到國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會職能的綜合實(shí)施效果，實(shí)現(xiàn)長期、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

三、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在國家治理中的主要作用

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計無論是在保護(hù)國家財產(chǎn)的安全、完整、保值、增值方面，還是在健全領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理，促進(jìn)廉政建設(shè)方面，都具有重要的作用，它能夠有效推進(jìn)國家治理的進(jìn)程，促進(jìn)治理效果的實(shí)現(xiàn)。具體表現(xiàn)在以下三個方面：

一是規(guī)范和制約作用。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計可以規(guī)范權(quán)力的配置和運(yùn)行，發(fā)揮權(quán)力制約和監(jiān)督作用，有效懲治和預(yù)防腐敗。有效的國家治理，必須要做到以權(quán)制權(quán)，規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行方式。國家審計依據(jù)憲法和法律賦予的權(quán)力，通過有效開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，對權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督和約束，推動了領(lǐng)導(dǎo)干部遵紀(jì)守法意識和自我約束能力的提高，尤其是2010年兩辦出臺了《規(guī)定》進(jìn)一步明確，要以促使領(lǐng)導(dǎo)干部守法守紀(jì)守規(guī)盡責(zé)為重點(diǎn)，確保權(quán)力在監(jiān)督下公開運(yùn)行，從而有效地防止權(quán)力濫用，實(shí)現(xiàn)以權(quán)治權(quán)，積極推進(jìn)國家治理進(jìn)程。

二是評價和測評作用。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計一方面可以對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部是否嚴(yán)格遵守國家的法律法規(guī)、是否嚴(yán)格執(zhí)行國家方針政策進(jìn)行全面真實(shí)地評價，能夠促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政、依法履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任。另一方面，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計雖然從形式上是對過去經(jīng)濟(jì)管理能力的評價，但根據(jù)人力資源測評理論，前一階段的行為和結(jié)果是人的綜合素質(zhì)的具體反映，是對未來估計的重要依據(jù)。因此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行評價的同時，也為專門機(jī)構(gòu)對領(lǐng)導(dǎo)干部綜合素質(zhì)測評提供了重要信息和數(shù)據(jù)。十多年來的實(shí)踐也證明，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果為各級黨委政府及干部管理監(jiān)督部門選拔任用具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理能力，工作實(shí)績突出的領(lǐng)導(dǎo)干部提供了重要的參考。

三是發(fā)展和建設(shè)作用。國家審計隨著國家治理的需求、環(huán)境的變化而變化，發(fā)展而發(fā)展。我國目前正處于全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和科學(xué)發(fā)展是首要任務(wù)，在這一大環(huán)境下，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計要服從于國家治理這一需求。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計一方面可以通過揭露問題、發(fā)現(xiàn)管理薄弱環(huán)節(jié)，提出審計意見和建議，提高領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)發(fā)展能力；另一方面可以通過宏觀性共性問題的揭示和解決，對潛在風(fēng)險進(jìn)行預(yù)警，從而加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)，最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展。

四、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在國家治理中的作用發(fā)揮途徑

江北區(qū)在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計過程中，以服務(wù)治理為導(dǎo)向，按照“全面推進(jìn)、突出重點(diǎn)、健全制度、規(guī)范管理、提高質(zhì)量、深化發(fā)展”的工作思路，明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的“四個重點(diǎn)”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的“三大作用”。通過“職能——事項(xiàng)——管理——廉潔”四條主線的確立，一方面圍繞單位職能和領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)審查重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)和經(jīng)濟(jì)管理行為的合規(guī)性、合法性及效益性，以查錯防弊為基礎(chǔ)，從微觀到宏觀，從個性到共性，從查處問題到預(yù)防問題，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在地區(qū)治理中的規(guī)范、制約及發(fā)展建設(shè)作用；另一方面圍繞經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)和經(jīng)濟(jì)管理行為是否規(guī)范有效以及領(lǐng)導(dǎo)干部個人廉潔自律情況，促進(jìn)被審計領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)的發(fā)展觀與正確的政績觀，正確行使權(quán)力，認(rèn)真履行職責(zé)與義務(wù)，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在地區(qū)治理中的評價和測評作用。具體如下圖所示：

（一）突出審計重點(diǎn)，明確治理目標(biāo)。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計應(yīng)以服務(wù)治理為導(dǎo)向，突出審計重點(diǎn)。通過審計，使被審計對象明確其在地區(qū)治理中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)以及應(yīng)履行的責(zé)任。實(shí)際工作中，通過對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部履行崗位經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況，包括工作目標(biāo)完成情況及遵守有關(guān)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)、貫徹執(zhí)行黨和國家有關(guān)經(jīng)濟(jì)工作的方針政策和決策部署情況，所在單位、部門預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支、財務(wù)收支的真實(shí)、合法、效益情況和遵守有關(guān)廉潔從政（從業(yè)）規(guī)定情況等方面規(guī)定的內(nèi)容與事項(xiàng)，依照法律法規(guī)、國家有關(guān)規(guī)定和政策，以及責(zé)任制考核目標(biāo)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，進(jìn)行審計與審計調(diào)查。為此，具體確定了“四條主線”，一是圍繞職能發(fā)揮這條主線，貫徹執(zhí)行國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展這條主線，調(diào)查了解被審計人所領(lǐng)導(dǎo)的部門（單位）是否認(rèn)真落實(shí)了國家有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策法規(guī)，是否維護(hù)和保障了社會和人民利益；在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展方面做了哪些工作，發(fā)揮了什么作用，取得了多大效果。二是圍繞重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)這條主線，如任期內(nèi)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、重要投資及其他重大收支活動的決策、監(jiān)管和執(zhí)行這條主線，審查決策依據(jù)是否科學(xué)，監(jiān)管措施是否落實(shí)、有效，是否認(rèn)真執(zhí)行了決策方案和計劃，執(zhí)行結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，是否發(fā)揮應(yīng)有的效益。三是圍繞經(jīng)濟(jì)管理行為這條主線，審查公共資源、公共財政、公有資產(chǎn)的管理行為是否規(guī)范和有效，有無經(jīng)營不善、管理松弛、違規(guī)違法等原因?qū)е沦Y產(chǎn)流失、損失浪費(fèi)和個人侵占等問題；審查公共資源利用效率不高，不顧單位承受能力，搞形象工程和政績工程等問題；審查公共資產(chǎn)是否保值增值，有無虛列資產(chǎn)、虛掛往來、賬外資產(chǎn)等問題。四是圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律這條主線，審查領(lǐng)導(dǎo)個人報酬、經(jīng)濟(jì)往來和費(fèi)用報銷情況，審查交通、通訊設(shè)備購置和職務(wù)消費(fèi)情況，并對社會關(guān)注的問題和群眾舉報反映的領(lǐng)導(dǎo)干部違反廉政自律規(guī)定等問題或線索進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。

（二）創(chuàng)新審計措施，提高治理質(zhì)量。

通過自身在理念、方式及組織模式上的創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作層次不斷提升，也使領(lǐng)導(dǎo)干部的管理水平和治理能力不斷提高，從而有效推動了地區(qū)良治，促進(jìn)了國家治理。一是審計理念的創(chuàng)新。在審計中，強(qiáng)化審計人員的宏觀意識，凸顯現(xiàn)代審計的“治理”理念。例如在社保局局長的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中，改變重財務(wù)輕業(yè)務(wù)的傳統(tǒng)觀念，以促進(jìn)社?；鸶佑行У匕l(fā)揮社會保障功能、推動國家良治為目標(biāo)，在客觀分析地區(qū)社會保障體系中存在的主要問題的基礎(chǔ)上，針對基金預(yù)算的科學(xué)性、基金管理的規(guī)范性以及基金管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行的效益性等方面提出了合理的審計建議。通過審計提升了地區(qū)社?；鸸芾硭?，進(jìn)而發(fā)揮審計的國家治理功能。二是審計方式的創(chuàng)新。注重“三個結(jié)合”，即將街（鎮(zhèn)）黨、政負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計相結(jié)合，實(shí)行捆綁審計；將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與財政預(yù)（決）算審計相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)信息共享；將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與專項(xiàng)審計（調(diào)查）相結(jié)合，節(jié)約審計資源。例如在街（鎮(zhèn)）主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中，考慮到街（鎮(zhèn)）黨委、政府是最基層的一級政權(quán)，是國家方針、政策的具體執(zhí)行者，因此重點(diǎn)關(guān)注“三農(nóng)”政策的貫徹執(zhí)行情況、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及集體土地流轉(zhuǎn)等重要事項(xiàng)，揭露是否存在損害人民群眾利益等問題，促使領(lǐng)導(dǎo)干部更好地?fù)?dān)負(fù)起地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重任。三是審計組織形式的創(chuàng)新。對業(yè)務(wù)復(fù)雜、基層單位多的項(xiàng)目，通過立大項(xiàng)、建大組，采取統(tǒng)一組織、統(tǒng)一方案、分別實(shí)施的形式，高效開展審計工作。例如在發(fā)改委、財政、國資等部門領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中，將公共財政的收入、分配、使用的決策權(quán)、管理權(quán)與執(zhí)行權(quán)作為關(guān)注重點(diǎn)，從而對領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)現(xiàn)全方位的監(jiān)督與制約，促使公共權(quán)力在陽光下運(yùn)行，以保證通過各渠道籌集、分配、管理和使用的公共財政資金用在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會民生事業(yè)發(fā)展上，有力地推動了地區(qū)治理。

（三）形成審計合力，構(gòu)建治理環(huán)境。

建立良好的審計環(huán)境是發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，實(shí)現(xiàn)國家治理的一個重要因素。為此，江北區(qū)重點(diǎn)作了以下方面工作：一是整合資源，提升審計效能。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計從項(xiàng)目的確定，審計計劃的落實(shí)到審計結(jié)果的利用，需要由審計人員、審計授權(quán)人、利用審計結(jié)果的組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門等共同來完成。為此，江北區(qū)多年來堅(jiān)持定期召開經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計聯(lián)席會（每年2～3次），指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全區(qū)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作，研究制定有關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的政策和制度，監(jiān)督檢查、交流通報經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作開展情況，研究、解決經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的困難和問題。通過聯(lián)席會，科學(xué)制定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項(xiàng)目計劃，每年實(shí)施的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項(xiàng)目控制在8個以內(nèi)。同時，加大任中審計力度，前移審計監(jiān)督關(guān)口，促進(jìn)審計監(jiān)督從事后監(jiān)督向事中監(jiān)督轉(zhuǎn)變，平均每年任中審計項(xiàng)目占到60%以上。此外，由于內(nèi)部審計比政府或社會審計，熟悉本系統(tǒng)、本行業(yè)的工作性質(zhì)，了解被審單位的歷史及變動情況，在審計中易找到切入點(diǎn)，發(fā)表的審計意見相對準(zhǔn)確，因此經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計還可以充分利用內(nèi)部審計，既拓寬審計覆蓋面，加大審計力度，也可以有效解決審計力量與審計任務(wù)不相適應(yīng)的矛盾；二是加強(qiáng)審計宣傳，優(yōu)化治理環(huán)境。開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計需要營造一個有利于該制度正常運(yùn)行的社會環(huán)境。為此，江北區(qū)不斷加大對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的宣傳力度，協(xié)調(diào)審計機(jī)關(guān)與各有關(guān)單位、部門的關(guān)系，使公眾理性地認(rèn)識經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的作用和局限性，最大限度地贏得被審計單位的積極配合和社會公眾的理解支持，為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作創(chuàng)造更加寬松的社會環(huán)境。堅(jiān)持經(jīng)常性宣傳和集中宣傳相結(jié)合、正面引導(dǎo)和揭露問題相結(jié)合、業(yè)務(wù)宣傳和自身建設(shè)宣傳相結(jié)合、系統(tǒng)內(nèi)宣傳和系統(tǒng)外宣傳相結(jié)合。除在審計系統(tǒng)內(nèi)的媒體，還充分利用網(wǎng)絡(luò)、電視等主流媒體，宣傳報道經(jīng)濟(jì)責(zé)任工作。例如在江北網(wǎng)、江北報等開設(shè)專欄進(jìn)行宣傳，在區(qū)黨校主題班學(xué)習(xí)中，開設(shè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計專題輔導(dǎo)報告等。

（四）運(yùn)用審計成果，確保治理成效。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計能否發(fā)揮其在治理中應(yīng)有的作用，關(guān)鍵在于審計成果的正確處理運(yùn)用。審計成果運(yùn)用得好，不僅可以加強(qiáng)干部管理監(jiān)督，促進(jìn)廉政勤政，而且對于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升地區(qū)治理水平，都有積極的推動作用。

為加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計成果的運(yùn)用，結(jié)合目前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計成果運(yùn)用情況中存在的不足，江北區(qū)擬出臺《江北區(qū)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計成果利用辦法（試行）》，從制度層面對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計成果的運(yùn)用進(jìn)行規(guī)范。一是運(yùn)用審計成果，推進(jìn)干部能上能下。堅(jiān)持讓履職績效優(yōu)者“上”。把凈資產(chǎn)增減、招商引資、財政收入、經(jīng)濟(jì)決策等履行任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況作為評判領(lǐng)導(dǎo)干部優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)，納入績效考核的重要內(nèi)容。對擬提拔的干部堅(jiān)持先審后任，由經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作領(lǐng)導(dǎo)小組對其履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況作出評價，甄別是虛績還是實(shí)績，是顯績還是潛績，以及個人主觀努力的程度。審計未做結(jié)論的干部，原則上不作任免方案。同時，實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究，明確規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)，單位非生產(chǎn)性開支增幅較大、造成單位運(yùn)轉(zhuǎn)困難的，視情況予以談話警示或誡勉。單位重大項(xiàng)目投資失誤，造成重大損失或財務(wù)收支管理混亂，有嚴(yán)重違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象的，予以降免職。二是運(yùn)用審計成果，強(qiáng)化干部教育管理。首先堅(jiān)持把審計結(jié)果與年度考核相結(jié)合。將每個經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果報告歸入被審計領(lǐng)導(dǎo)干部本人檔案，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計情況作為單位年度考核、評先評優(yōu)的重要依據(jù)。已審單位評先和干部個人評優(yōu)提名，事先須征求審計局意見。其次是加大警示教育的力度。堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果定期通報制度。每年被審單位和個人的審計結(jié)論，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計聯(lián)席會或者全區(qū)財經(jīng)審計工作會上予以通報。在領(lǐng)導(dǎo)干部黨性黨風(fēng)教育培訓(xùn)大會上選擇一批典型案例進(jìn)行剖析，予以警示。三是運(yùn)用審計成果，查處干部不廉行為。對審計中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)違法線索，堅(jiān)持跟蹤挖掘，問題嚴(yán)重的及時移送紀(jì)檢監(jiān)察、司法部門查處。例如通過對某鎮(zhèn)書記、鎮(zhèn)長以及某農(nóng)貿(mào)市場管理處主任的審計，向紀(jì)檢部門及檢察機(jī)關(guān)移送案件2件涉及6人，其中2人被追究刑事責(zé)任，4人受到相應(yīng)的黨紀(jì)、政紀(jì)處分。

（作者單位：重慶市審計局）