摘 要：分稅制改革后，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)平衡被打破，在財(cái)政壓力之下，地方政府對(duì)土地財(cái)政形成依賴，盲目開發(fā)有限的土地資源，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)重沖擊。本文試圖通過分析土地財(cái)政形成原因和中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的現(xiàn)狀，揭示土地財(cái)政對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的正負(fù)效應(yīng)。最后得出，房地產(chǎn)市場(chǎng)存在的根本問題在于現(xiàn)行財(cái)政體制和地方政府對(duì)土地財(cái)政的嚴(yán)重依賴，并提出改革土地出讓制度和財(cái)政體制，建立土地出讓的綜合評(píng)價(jià)系統(tǒng)等相關(guān)改革措施，以促進(jìn)土地的可持續(xù)利用和房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方政府；土地財(cái)政；房地產(chǎn)

中圖分類號(hào)：F812.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9031（2013）06-0051-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.06.11

一、引言

分稅制改革以來(lái)，土地出讓金已成為地方政府一個(gè)重要的收入來(lái)源，土地成為地方政府生財(cái)?shù)闹匾ぞ摺?010年，全國(guó)土地出讓金總額達(dá)2.7萬(wàn)億元，同比增幅達(dá)70.4%，土地出讓收入在地方財(cái)政收入中占比達(dá)40%以上，其中三個(gè)城市土地出讓金收入突破1000億元①。根據(jù)30多個(gè)城市的統(tǒng)計(jì)，從獲取土地的成本到出讓土地的收益，平均是18倍[1]?！巴恋刎?cái)政”作為一種新型的政府運(yùn)行模式在全國(guó)廣泛開展[2]。土地財(cái)政主要包括四個(gè)方面的內(nèi)容：一是政府通過出讓土地獲得土地出讓金收入，二是地方通過出讓工業(yè)用地來(lái)招商引資，三是擴(kuò)張城市規(guī)模以帶動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)地方稅收收入的增加，四是以土地作為抵押獲得銀行貸款?？梢娡恋匾讶怀蔀榈胤秸@取財(cái)政收入的聚寶盆。地方政府盲目開發(fā)有限的土地資源，通過低價(jià)征地、高價(jià)出售，推高地價(jià)帶動(dòng)房?jī)r(jià)來(lái)增加土地出讓收入、建筑業(yè)稅和房地產(chǎn)稅，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)重沖擊。地方政府的土地財(cái)政對(duì)于以土地為根本的房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)十分不利。因此，分析地方政府的土地財(cái)政對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的效應(yīng)具有現(xiàn)實(shí)意義[3]。

近年來(lái)，房地產(chǎn)業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中最活躍的行業(yè)之一，房地產(chǎn)價(jià)格和房地產(chǎn)泡沫也是社會(huì)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)的楊慎認(rèn)為，2002年“部分地區(qū)房?jī)r(jià)上漲，很大程度上與地價(jià)上升過快有關(guān)”②，比如杭州、北京、太原等地[4]。不過政府部門對(duì)此持不同看法，認(rèn)為房?jī)r(jià)上漲完全是概念炒作的結(jié)果[5]。也有觀點(diǎn)認(rèn)為房地產(chǎn)價(jià)格的攀升反映了需求空間較大，產(chǎn)生對(duì)土地的大量需求從而引發(fā)了土地價(jià)格上漲。還有比較折衷的觀點(diǎn)，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的陳淮認(rèn)為地價(jià)的形成是土地相關(guān)利益方博弈的結(jié)果，必須與土地轉(zhuǎn)讓、土地市場(chǎng)化過程聯(lián)系起來(lái)。在這些討論中，基本都是個(gè)案分析和年度數(shù)據(jù)對(duì)比，尚未見到對(duì)房?jī)r(jià)和地價(jià)關(guān)系的確切回答和深層次的定性定量分析。本文試圖分析地方政府的土地財(cái)政形成原因，揭示土地財(cái)政對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的正負(fù)效應(yīng)。

二、土地財(cái)政的形成原因

（一）分稅制下財(cái)政分權(quán)體系

財(cái)政分權(quán)是中央政府將財(cái)政權(quán)利和責(zé)任向下級(jí)政府轉(zhuǎn)移的系統(tǒng)制度安排。目前，中國(guó)式財(cái)政分權(quán)并不是嚴(yán)格的法律意義上的分權(quán)，而是一種“事實(shí)性分權(quán)”，即地方政府只是在財(cái)政收支方面具有事實(shí)上的部分自由處置權(quán)[5]。一方面，由于分稅制改革，地方政府缺乏穩(wěn)定的收入來(lái)源，財(cái)權(quán)縮??；另一方面城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與就業(yè)等要靠地方政府承擔(dān)，事權(quán)范圍擴(kuò)大，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不均衡打破了地方財(cái)政收支的平衡狀態(tài)[6]。地方政府獨(dú)享收入中的各項(xiàng)稅費(fèi)收入大多數(shù)與土地直接或間接相關(guān)，這也就導(dǎo)致了地方政府通過招商引資發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中不斷擴(kuò)大城市規(guī)模，都推動(dòng)了地方政府大力開發(fā)土地資源，增加了地方政府對(duì)土地的依賴性，從而催生了“土地財(cái)政”。

（二）土地出讓制度

我國(guó)的土地出讓制度主要特征：一是政府壟斷城市土地供給[7]。土地市場(chǎng)上只有政府是土地的收購(gòu)者和供給者，地方政府是土地的雙邊壟斷者。這樣必然導(dǎo)致地方政府為了自身利益最大化，不可避免的易滋生浪費(fèi)和腐敗。二是招標(biāo)、掛牌、拍賣為主的競(jìng)爭(zhēng)性的出讓方式，使得符合條件的多個(gè)需求者通過市場(chǎng)競(jìng)價(jià)獲得土地使用權(quán)，市場(chǎng)化的參與方式促進(jìn)了競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而推動(dòng)了地價(jià)的上漲。三是一次性繳納土地出讓金的“批租制”①。所謂“批租制”，是指開發(fā)商或土地使用者向政府一次性繳納未來(lái)若干年的土地使用權(quán)出讓金。土地出讓金是地方政府土地財(cái)政中最大的一項(xiàng)，促成了地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴性。

（三）快速城鎮(zhèn)化過程

改革開放以來(lái)，中國(guó)開始了城鎮(zhèn)化過程，大量農(nóng)村人口入住城鎮(zhèn)。中共中央《關(guān)于制定第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》中明確指出，在未來(lái)五年，我國(guó)城市化仍將處于快速發(fā)展階段，預(yù)計(jì)2015年我國(guó)城市化率將達(dá)到53%左右②，每年城鎮(zhèn)人口將新增1700多萬(wàn)。按照城鎮(zhèn)人口人均住宅面積30平方米測(cè)算，在“十二五”期間，每年僅為這1700多萬(wàn)新增城鎮(zhèn)人口建設(shè)住房，就需要新增住宅建設(shè)面積5.1億平方米。而2009年城鎮(zhèn)新增住宅建設(shè)面積為8.21億平方米。如果未來(lái)五年每年城鎮(zhèn)新增住宅建設(shè)面積仍然維持在8.21億平方米，那么僅新增人口所需住宅就已經(jīng)占去了62%。這說明我國(guó)城市住宅供求處于嚴(yán)重不平衡狀態(tài)，城市住宅建設(shè)對(duì)土地的需求將長(zhǎng)期居高不下，賣方市場(chǎng)也將持續(xù)。這也成為了地方政府不得不進(jìn)行土地財(cái)政的外生因素。

三、地方政府土地財(cái)政對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的效應(yīng)分析

房地產(chǎn)與數(shù)十個(gè)行業(yè)密切相關(guān)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中起著基礎(chǔ)作用和帶動(dòng)作用，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)之一。地方政府發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)有利于帶動(dòng)相關(guān)行業(yè)發(fā)展，客觀上促進(jìn)了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這是地方政府土地財(cái)政帶動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的正效應(yīng)。但是，地方政府對(duì)房地產(chǎn)業(yè)過度依賴，盲目開發(fā)有限的土地資源，不利于房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展和地方的經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，其負(fù)效應(yīng)主要有以下幾個(gè)方面：

（一）不利于房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展

1994年分稅制改革縮小了地方政府的財(cái)權(quán)，為了增加財(cái)政收入，緩解地方財(cái)政壓力，地方政府將目光盯向了商業(yè)用地和房地產(chǎn)開發(fā)，通過“經(jīng)營(yíng)土地”帶來(lái)財(cái)源。各地政府紛紛效仿土地財(cái)政的做法，并由此逐漸在全國(guó)范圍內(nèi)掀起了房地產(chǎn)熱。但是這種一次性收取未來(lái)若干年土地出讓金的“批租制”，在土地資源有限的情況下，土地出讓收入的可持續(xù)性令人擔(dān)憂，若干年后各地方政府土地資源所剩無(wú)幾，財(cái)政收入從何而來(lái)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)如何持續(xù)？房地產(chǎn)業(yè)如何發(fā)展？地方政府依賴土地財(cái)政，盲目發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，拔苗助長(zhǎng)的發(fā)展模式必然導(dǎo)致房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境[8]。這種寅吃卯糧的做法不利于土地資源的可持續(xù)利用，不利于房地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，更不利于各地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的增長(zhǎng)。

（二）引發(fā)了房?jī)r(jià)快速上漲

土改后“招拍掛”的出讓方式引進(jìn)了市場(chǎng)機(jī)制，在保護(hù)國(guó)土資源、規(guī)范土地開發(fā)方面起到了至關(guān)重要的作用，是實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值增值的最好方式。但是“招拍掛”出讓方式存在著潛在的負(fù)面影響。市場(chǎng)化的運(yùn)作方式增強(qiáng)了房地產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，開發(fā)商取得土地的成本提高了很多倍[9]。為了獲得土地這個(gè)稀缺資源，城市中各地產(chǎn)商不惜花重金圈地，在競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出的往往是那些具有寡頭壟斷優(yōu)勢(shì)的中大地產(chǎn)商。他們憑借自身的定價(jià)優(yōu)勢(shì)抬高房?jī)r(jià)，將新增加的成本部分直接轉(zhuǎn)移給消費(fèi)者，從而攤薄成本[10]。另一方面，日益增高的地價(jià)影響了人們對(duì)房?jī)r(jià)的預(yù)期，刺激了房地產(chǎn)投資性需求，進(jìn)一步激化了不平衡的市場(chǎng)供求結(jié)構(gòu)，推動(dòng)了房?jī)r(jià)的高漲。

（三）造成了房地產(chǎn)市場(chǎng)的虛假繁榮

現(xiàn)行土地制度下的土地出讓金等費(fèi)用一次性收繳，再加上資源的稀缺性和土地資源的有限性，地價(jià)成不斷上漲的趨勢(shì)，客觀上又進(jìn)一步刺激了房地產(chǎn)開發(fā)商囤積土地等待升值的欲望，造成了土地資源的大量閑置浪費(fèi)。許多地方政府無(wú)視國(guó)家土地利用規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)的要求，實(shí)行“項(xiàng)目跟著領(lǐng)導(dǎo)走、規(guī)劃跟著項(xiàng)目走、超越審批權(quán)限批地”的違規(guī)操作。土地資產(chǎn)成為地方政府官員大搞GDP政績(jī)工程、形象工程的資本。近些年來(lái)，一個(gè)個(gè)地王誕生，開發(fā)商大舉囤地，土地價(jià)格不斷攀升，造成了房地產(chǎn)市場(chǎng)的虛假繁榮。

（四）地方保障性住房土地供應(yīng)困難較大

房屋價(jià)格上漲具有長(zhǎng)期趨勢(shì)，因而為了保障部分收入較低人群住有所居，在許多發(fā)達(dá)國(guó)家，如德國(guó)、新加坡等在保障性住房建設(shè)方面格外重視。中國(guó)地方政府由于對(duì)土地財(cái)政的依賴性，為了擴(kuò)大財(cái)政收益，在商業(yè)性住房的土地出讓方面占較大比例，而保障性住房需要地方政府讓渡土地出讓收益，廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房用地往往以協(xié)議劃撥的方式供應(yīng)，政府缺乏土地供應(yīng)的積極性[11]。

四、結(jié)論與建議

在現(xiàn)行的財(cái)政體制和土地制度下，地方政府“土地財(cái)政”的行為對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展和土地的可持續(xù)利用帶來(lái)了不利影響，為此，筆者提出如下建議：

（一）打破政府對(duì)土地壟斷，轉(zhuǎn)變政府職能

地方政府實(shí)行的是政府壟斷、以“招拍掛”方式為主的批租制，土地出讓金一次性收取未來(lái)若干年，并全部由地方政府獲得，這種分配方式使得地方政府獲取巨額財(cái)政收益，助長(zhǎng)了地方政府在城市建設(shè)中的謀利沖動(dòng)，不利于有效控制房?jī)r(jià)。一些發(fā)達(dá)國(guó)家較少存在類似的問題主要是因?yàn)樗麄儗?shí)行的是土地私有制，土地直接進(jìn)入市場(chǎng)，參與資源的優(yōu)化配置[15]。在中國(guó)人多地少和社會(huì)主義公有制的國(guó)情下，應(yīng)打破地方政府對(duì)一級(jí)土地市場(chǎng)的壟斷，適當(dāng)允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，允許集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)[16]。同時(shí)，轉(zhuǎn)變政府參與土地轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)化職能，建立公共財(cái)政，讓地方政府成為土地市場(chǎng)的監(jiān)督者和為公共品服務(wù)和宏觀調(diào)控的提供者。

（二）平衡地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴

為了減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴性，應(yīng)該重新界定地方政府和中央政府稅收獨(dú)享和分享部分的稅種和分配比例，將土地出讓金轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤胶椭醒氚幢壤峙鋄17]?；蛘邔⑼恋爻鲎屖杖肷辖恢醒胴?cái)政，由中央根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和規(guī)劃撥款，以減少地方政府干預(yù)土地和由土地壟斷產(chǎn)生的尋租腐敗。加快物業(yè)稅、房地產(chǎn)稅制度的改革，減少房地產(chǎn)流通中的稅種和稅負(fù)，增加對(duì)房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的課稅，使房地產(chǎn)稅成為地方政府的主體稅種，有利于地方政府獲得有保障的經(jīng)常性收入，建立與健全與事權(quán)相匹配的地方財(cái)稅體系，

（三）改“批租制”為“年租制”，逐年征用農(nóng)地

在現(xiàn)行的土地批租制下，地方政府一次性收取地租。土地使用權(quán)出讓的年限分別為：居住用地70年，工業(yè)用地50年，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年，商業(yè)、旅游、娛樂用地40年，綜合或者其他用地50年①。這種寅吃卯糧的做法實(shí)質(zhì)上透支了未來(lái)若干年的土地出讓金收入。應(yīng)該有規(guī)劃的開發(fā)土地，給后任政府預(yù)留一些發(fā)展建設(shè)資金。改革土地出讓金的一次性收取，采取逐年征收的辦法，土地出讓金根據(jù)土地的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和使用情況來(lái)確定每年的征收數(shù)額。這樣就可以制約地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，有計(jì)劃有步驟的使用稀缺資源，切實(shí)保護(hù)耕地，保障農(nóng)民的利益。

（四）建立土地出讓的綜合評(píng)價(jià)系統(tǒng)，推動(dòng)土地出讓方式多樣化

政府對(duì)城市建設(shè)要有規(guī)劃性的出讓土地，對(duì)于土地的出讓，不以價(jià)格作為單一的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以開發(fā)商的土地使用目的、房屋建設(shè)質(zhì)量和價(jià)格、動(dòng)工時(shí)間等各個(gè)綜合性指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)土地，以選擇最有利于社會(huì)發(fā)展，符合建設(shè)規(guī)劃的方式出讓土地。對(duì)不同用途的土地采用不同的“招拍掛”方式，遵循“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，不應(yīng)片面地強(qiáng)調(diào)“價(jià)高者得”的標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化商業(yè)用地的用途，對(duì)商業(yè)、酒店、別墅、旅游等住宅用地，可以采取拍賣等價(jià)高者得的方式，對(duì)于普通住宅建設(shè)采取綜合指標(biāo)招標(biāo)等方式，即綜合地價(jià)、房?jī)r(jià)、面積、開發(fā)商等多指標(biāo)來(lái)評(píng)定[18]。對(duì)于工業(yè)用地，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家和地方的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（下轉(zhuǎn)第84頁(yè)）

（上接第53頁(yè)）調(diào)整指導(dǎo)目錄，區(qū)分鼓勵(lì)行業(yè)和限制行業(yè)降低或者提高供地門檻，并詳細(xì)列明擬建工業(yè)項(xiàng)目的稅收、環(huán)保等指標(biāo)。

（責(zé)任編輯：張恩娟）

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