摘要：目前我國財產(chǎn)申報制度僅處于試點階段，面臨的主要困境是財產(chǎn)申報范圍小、級別低、公開度不高、懲罰措施偏弱、制度執(zhí)行力度不夠、效果不理想等情況。要解決這些問題，首先要認識到建立財產(chǎn)申報制度對于反腐倡廉的重要性和緊迫性，制定時間表和路線圖，注重財產(chǎn)申報制度及相關(guān)制度的完善、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，形成合力，產(chǎn)生協(xié)同效應。

關(guān)鍵詞：財產(chǎn)申報制度；困境；出路

中圖分類號：D630.9

一、我國財產(chǎn)申報制度建立與完善的必要性

腐敗是指運用公共權(quán)力實現(xiàn)私人目的的行為。其基本特征是公共權(quán)力和公共資源的非公共、非規(guī)范（不符合公認的法律或道德規(guī)范）的運用。[1]腐敗問題是一個全球性的問題，當前各國都面臨與腐敗作戰(zhàn)的艱巨任務(wù)，尤其是一些法制不健全的國家，其任務(wù)尤重。處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期的我國，由于政府對經(jīng)濟和資源的掌控力仍然很強，在公權(quán)力的領(lǐng)域存在大量的尋租的空間，加之法律制度不完善、法律執(zhí)行力度不夠理想，對腐敗的懲處力度不夠強，所以一段時間以來，我國的腐敗問題成為一個焦點問題，引起社會各界的關(guān)注。

目前，我國腐敗的形勢比較嚴峻。據(jù)最高檢察院檢察長曹建明介紹，2011年，檢察機關(guān)共查處縣處級以上貪官2524人，廳局級198人，省部級高官7人，共處理貪污賄賂大案18464件。①最高法院前院長肖揚在其2009年出版的《反貪報告》中曾透露，“據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，外逃貪官最高涉案金額達4.83億美元（即余振東案）?！痹摃糜嘘P(guān)部門統(tǒng)計，1988—2002年的15年間，資金外逃額共1913.57億美元，年均127.57億美元。[2]透明國際②2012年最新發(fā)布的國際清廉指數(shù)顯示，中國（不包括港澳臺地區(qū)）得分為39分，排名全球第80名，該排名從2012年起改為100分制。③而該組織發(fā)布的年度清廉指數(shù)一度顯示，在20世紀80年代和90年代，我國腐敗形勢非常嚴重，在1995年前后，一度被列入極端腐敗國家的行列。

針對嚴重的反腐敗形勢，世界各國都在想盡辦法與其斗爭，其中，加強法制建設(shè)、通過反腐制度的設(shè)計和完善是最基本的路徑。腐敗多滋生于暗箱操作、黑暗環(huán)境中，要杜絕和減少腐敗必須要加強監(jiān)督，讓權(quán)力運作放到陽光下，接受大眾的監(jiān)督。其中官員財產(chǎn)申報制度意義重大，被稱為“陽光法案”。

官員財產(chǎn)申報制度起源于240多年前瑞典的家庭財產(chǎn)收入申報制度，從20世紀80年代以來，該制度逐步為世界上大多數(shù)國家和地區(qū)采用，英國、美國、韓國等國家在20世紀70年代末、80年代初期紛紛推行了官員財產(chǎn)申報制度，俄羅斯也在2009年頒布了《反腐敗法》，從而建立了財產(chǎn)申報制度。

2011年9月14日，在第五屆夏季達沃斯論壇開幕式和企業(yè)家座談會上，溫家寶總理指出逐步推進財產(chǎn)申報和公開制度的落實，是政改的重要內(nèi)容之一，是防止干部貪污腐敗的重要措施，也是反腐倡廉最為根本的制度保障。[3]習近平總書記在十八屆中共中央政治局第一次集體學習時強調(diào)，要“更加科學有效地防治腐敗”。無疑，財產(chǎn)申報是一項科學的防治腐敗的制度，對我國的反腐倡廉事業(yè)具有重要意義。

二、我國財產(chǎn)申報制度的現(xiàn)實困境

我國已有30個地方政府公開試點財產(chǎn)申報制度，雖然取得了一定的成效、積累了不少經(jīng)驗，但也面臨著一些困境。

（一）我國財產(chǎn)申報的試點情況

我國財產(chǎn)申報制度的試點工作大致始于2009年，我國已有30個地方政府公開試點財產(chǎn)申報制度。其中，地級行政區(qū)有6個，包括新疆阿勒泰地區(qū)、重慶黔江區(qū)、重慶江北區(qū)、寧夏銀川市、江蘇淮安市和廣州市南沙新區(qū)；縣級行政區(qū)有24個，包括江西黎川縣，浙江慈溪市、象山縣、桐廬縣、磐安縣，無錫北塘區(qū)，徐州賈汪區(qū)，鎮(zhèn)江丹徒區(qū)，南京江寧區(qū)，江蘇宿遷泗陽縣、泗洪縣、宿豫區(qū)，湖南瀏陽市、湘鄉(xiāng)市，安徽廬江縣、青陽縣，四川高縣，廣東佛山順德區(qū)、珠海橫琴新區(qū)、韶關(guān)始興縣，遼寧錦州古塔區(qū)，寧夏青銅峽市，湖北荊門掇刀區(qū)，云南晉寧縣。從目前申報制度的情況來看，主要有三種情況，即干部的擬任公開、新任干部公開及現(xiàn)任干部公開，其中，現(xiàn)任干部公開比較徹底，但實踐中阻力也最大。

（二）我國財產(chǎn)申報存在的困境

雖然我國財產(chǎn)申報制度取得了一定的成效，積累了不少的經(jīng)驗，但也存在執(zhí)行力度不夠、試點層次較低、推廣面很窄等突出問題，面臨一些困境。

1.有試點無推廣

目前的試點地區(qū)存在的問題是，面不夠廣，只有少數(shù)20多個縣區(qū)，相對于全國來說，這還只是星星之火，難以呈燎原之勢。且典型性不夠，多是經(jīng)濟相對落后偏遠的地方，比如阿勒泰地區(qū)位于經(jīng)濟相對落后的西部偏遠地區(qū)，再比如江西黎川縣、廣東韶關(guān)、四川高縣等地均是相對比較落后的地區(qū)，24個試點地區(qū)中只有佛山順德區(qū)、浙江慈溪區(qū)、珠海橫琴區(qū)少數(shù)幾個地方屬于比較發(fā)達的地區(qū)。若能在幾個省推廣，或者在北京、上海、廣州等經(jīng)濟發(fā)達的一線城市加以試點推廣，才能有較大的震撼效果。

2.有申報欠公開

有效的官員財產(chǎn)申報制度一定是包括申報和公開兩個環(huán)節(jié)，不能只申報不公開，不能公開就無法對官員的財產(chǎn)進行有效的監(jiān)督，也就起不到防治腐敗的作用。從目前的情況來看，雖然進行了申報試點，但是對于官員財產(chǎn)申報的公開做得不夠，有的是內(nèi)部公開、而不對公眾進行公開，有的是根本就不公開，僅僅作為紀委和監(jiān)察部門掌握情況所用。④

3.有制度欠落實

關(guān)于目前的財產(chǎn)申報制度，應該說各地的試點都進行了一些有益的探索，也積累了一些有益的經(jīng)驗，這些經(jīng)驗對于建立和完善我國官員的財產(chǎn)申報公開制度具有非常重要的意義。目前，除了各試點地區(qū)的一些制度經(jīng)驗，中央也制定了一些制度規(guī)定，如2001年，中紀委和中組部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》，要求省部級現(xiàn)職領(lǐng)導干部中首先實行家庭財產(chǎn)報告制度；2010年7月11日， 中共中央辦公廳及國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》，要求縣處級副職以上干部，每年1月31日前集中報告家庭財產(chǎn)、本人婚姻變化和配偶子女移居國外等事項，并明確規(guī)定瞞報謊報將受紀律處分。目前，這些制度存在責任追究機制模糊的問題，申報受理機構(gòu)獨立性差、級別低，特別是很難對單位一把手形成監(jiān)督和制約，使得財產(chǎn)申報制度無法真正落到實處。

4.公開層次較低

目前的試點地區(qū)，僅僅是區(qū)縣級別，那么市級可不可以呢，省級可不可以呢，中央可不可以呢？且就試點申報和公開的地區(qū)來看，有的把“一把手”領(lǐng)導排除在公開之外，有的規(guī)定是科級以下的干部應該公開，處級以上的干部就不用公開，這是沒有充足理由的。在反腐倡廉戰(zhàn)線上，上級領(lǐng)導干部本來應該以身作則，起帶頭作用，這是我黨長期以來的優(yōu)良作風和傳統(tǒng)，上行下效，領(lǐng)導帶頭了，誰都無話可說，領(lǐng)導不帶頭，下級也很難推行，有抵觸情緒，對違抗者也難以嚴格執(zhí)法。

5.執(zhí)行力度不大

目前在財產(chǎn)申報執(zhí)行的過程中，對不公開者、甚至對沒有申報者都沒有采取嚴厲的懲處措施，以至于使得財產(chǎn)申報制度流于形式，起不到任何作用。沒有制裁措施的制度，猶如沒有牙齒的老虎，很難起到真正的威懾作用，也會使得相關(guān)制度在具體的實施過程中被撕得四分五裂，功效全失。

三、我國財產(chǎn)申報制度的建議和出路

我國財產(chǎn)申報制度的建議和出路主要有三個方面：一是應從戰(zhàn)略高度來看待財產(chǎn)申報制度；二是注重相關(guān)配套制度的建設(shè)和完善；三是制定官員財產(chǎn)申報制度的時間表和路線圖。

（一）從戰(zhàn)略高度來看待財產(chǎn)申報制度

對于我國的官員財產(chǎn)申報制度，要充分認識財產(chǎn)申報制度對于我國反腐倡廉事業(yè)的重要意義。近段時間以來，“房爺”、“房姐”、“墳爺”事件層出不窮，這些被新聞媒體曝光的官員財產(chǎn)非常龐大，數(shù)量驚人，其中很多都查出了其背后的腐敗問題。也許這只是冰山一角，而被曝光的腐敗分子又是那些“倒霉蛋”，很多人歸因于運氣不好。但是假如我們能夠建立普遍而有效的財產(chǎn)申報制度，防患于未然，使得很多官員不敢伸手，不敢大肆進行權(quán)力尋租，那么他們的巨額財產(chǎn)又從何而來呢？如果有財產(chǎn)申報和公開，恐怕在其財產(chǎn)暴增的早期就被公眾揪出來加以嚴懲了。因此，財產(chǎn)申報制度為學界專家所看重，2012年11月30日，在新任中央紀委書記王岐山召集的8位專家學者座談會上，就有6位提及要建立官員財產(chǎn)申報制度。[4]

此外，財產(chǎn)申報制度對于治理官員財產(chǎn)不透明、官員財產(chǎn)轉(zhuǎn)移國外甚至“裸官”現(xiàn)象都具有非常重要的作用。公職人員的工作特性決定了其本身不可能如商人一樣能夠擁有大量的財富，如果官員沒有腐敗得來的巨額財產(chǎn)，有能力在國外買豪宅或?qū)⒓揖於及岬絿馊?？因此，對于官員財產(chǎn)申報制度，要從戰(zhàn)略高度進行看待。官員財產(chǎn)申報制度雖不是解決腐敗問題的靈丹妙藥，但是一定是治理腐敗的重要一環(huán)，缺少了這一環(huán)，整個反腐敗制度就難以發(fā)揮真正的作用。

（二）注重相關(guān)配套制度的建設(shè)和完善

在制度的配套和完善方面，我們認為不僅要加強黨紀和法律制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，同時應加大制度的執(zhí)行力度。

1.黨的紀律和法律制度的協(xié)調(diào)性

目前在財產(chǎn)申報制度方面，主要是一些黨規(guī)黨紀方面的制度規(guī)范。如，中紀委和中組部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》（2001）、《關(guān)于領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》（2010）等，均規(guī)定副縣級以上的官員要申報其本人及親屬的財產(chǎn)，否則將受到紀律處分。各地發(fā)布的規(guī)范性文件，內(nèi)容并未超越上述規(guī)定。[5]但是我們也應該看到，這些規(guī)定并沒有獲得理想的效果，否則現(xiàn)實中官員腐敗情況就應該大幅度下降了。另一方面，在法律領(lǐng)域，遺憾的是《公務(wù)員法》中并沒有對財產(chǎn)申報做詳細規(guī)定或原則規(guī)定，因此現(xiàn)行規(guī)定在公務(wù)員法內(nèi)找不到法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》也未對官員財產(chǎn)申報問題加以說明。也就是說，在官員財產(chǎn)申報方面，目前的法律法規(guī)是缺失的。黨的紀律規(guī)定畢竟與法律法規(guī)在適用對象、制裁手段、層次效力方面具有很大的差別。在今后關(guān)于官員財產(chǎn)申報法律規(guī)定的制定中，黨紀規(guī)定已經(jīng)取得了一些成熟的經(jīng)驗，應進行充分的參考和借鑒，同時，還應注意法律制度和黨紀規(guī)定的對接和協(xié)調(diào)，使得關(guān)于財產(chǎn)申報的制度能夠發(fā)揮最大的協(xié)同效應。

2.強化執(zhí)法力度的問題

過去，人們對很多問題總喜歡從制度角度去找原因，得出“制度不完善”、“制度缺失”等諸如此類的結(jié)論，從而在我們的社會形成了制度依賴。其實，制度往往是存在的，只是制度本身存在一些問題。在財產(chǎn)申報問題上，導致執(zhí)法不力的原因，首先是制度本身的剛性不夠，如黨規(guī)黨紀規(guī)定了對無正當理由不報告或不按時報告的，根據(jù)情節(jié)給予批評教育或黨紀政紀處分；對偽報、瞞報的，也只作了“要從嚴處理”的籠統(tǒng)規(guī)定。[6]因此，加大對違反制度行為的懲治力度也是非常重要的問題，特別是對一些瞞報、虛報或者不報的情況，應給予嚴懲，剝奪公職并苛以刑罰。

其次，是制度的執(zhí)行必須要有力度，執(zhí)法嚴格實行一視同仁，否則制度之外，就會形成一些“潛規(guī)則”，“潛規(guī)則”大行其道，就會使“明規(guī)則”成為擺設(shè)，進而損害法律的權(quán)威性，也會導致“選擇性執(zhí)法”的弊端?！坝蟹梢馈边€要“執(zhí)法必嚴”，否任何法律和制度都會流于形式，從而廢掉制度的“武功”。

3.強化配套制度的對接和整合

作為反腐倡廉制度的重要一個環(huán)節(jié)，財產(chǎn)申報制度只是具有相對的獨立性，它還需要信用制度、金融制度、工資制度等其他制度的配合和協(xié)調(diào)才能發(fā)揮其應有的功能，否則其功效就會大打折扣。

在個人信用制度方面，我國的個人信用制度還很不完善，個人信息分散于公安、工商、稅務(wù)、銀行、證券等各個獨立的信息系統(tǒng)，處于孤立狀態(tài)，未能進行整合和統(tǒng)一，導致個人信息系統(tǒng)雖然獲得初步建立，個人信用系統(tǒng)的內(nèi)容卻非常匱乏，這不利于官員財產(chǎn)申報制度的實施。

在金融制度方面，從2000年國務(wù)院發(fā)布《個人存款賬戶實名制規(guī)定》至今，我國金融存款實名制已建立了10多年了，該規(guī)定已明確要求個人在金融機構(gòu)開立的所有人民幣、外幣存款賬戶均需使用實名。但在實踐中，存款實名制的落實和執(zhí)行效果還不盡如意。2010年2月，中國人民銀總行曾在山西省忻州市、湖南省株洲市開展存量個人銀行賬戶公民身份信息真實性核實試點工作，根據(jù)該次調(diào)查的結(jié)果，在山西忻州共核實存量個人人民幣存款賬戶943.5萬戶，虛假賬戶、假名或匿名賬戶有3.4萬戶，占0.36%。[7]如果個人存款賬戶的姓名不實，就會為官員隱瞞財產(chǎn)、逃避財產(chǎn)申報提供了可能。此外，可疑資金往來報告、跨國資金的異常往來監(jiān)控、重大資金往來的報告和監(jiān)控制度都是金融實名制的重要內(nèi)容。

總之，只有在這些制度得到建立和完善后，我國官員財產(chǎn)申報制度才能處在一個良性的外部環(huán)境中，為我國官員財產(chǎn)申報制度提供有力的外部合力，使得官員的財產(chǎn)申報更加真實和全面。我們應該及時堵塞可能存在的制度漏洞。

（三） 制定官員財產(chǎn)申報制度的“時間表”、“路線圖”

制定官員財產(chǎn)申報制度的“時間表”、“路線圖”歸根結(jié)底就是要加強建立官員財產(chǎn)申報制度的緊迫感，不能將此項工作老停留在試點的階段。實際上，低層次的試點工作對于我國財產(chǎn)申報制度整體建設(shè)的推進作用是有限的，前述分析已經(jīng)表明，我國目前的財產(chǎn)申報制度存在諸多弊端。所以，就目前來看，在我國廣袤的國土上，屈指可數(shù)的一些試點，對于嚴峻的反腐敗形勢來說更具有象征意義。

其實，早在1987年，全國人大就首次提出：“我國建立申報財產(chǎn)制度問題，要在有關(guān)法律中研究解決?！?988年，國務(wù)院監(jiān)察部與法制局又起草了《國家行政工作人員報告財產(chǎn)和收入的規(guī)定草案》。但是，23年過去了，財產(chǎn)申報制度一直未能出臺，這也從一個側(cè)面反映了該法阻力重重。根據(jù)一項調(diào)查顯示，老百姓90%以上支持財產(chǎn)申報制度，而官員則大多堅決反對這一制度，所以在此問題上，分歧多、阻力很大，但阻力主要來自官員內(nèi)部。正如黨的文件曾多次指出：腐敗問題關(guān)系黨的生死存亡，在反腐敗問題上，必須有壯士斷腕的決心。時至今日，應該說官員財產(chǎn)申報制度的建立條件更成熟，也更具緊迫感。通過全國人大的立法計劃，建立官員財產(chǎn)申報制度的“時間表”，制定和明確立法推進的時間表和路線圖，將對財產(chǎn)申報制度的盡快建立有很好的推動作用。

四、結(jié)語

諸多國家的經(jīng)驗表明，財產(chǎn)申報制度是一劑反腐良方。因此，我國應盡快建立相關(guān)的制度。無疑，官員財產(chǎn)申報制度的建立和完善需要高度的政治支持和強力的政治推進。習近平總書記在十八屆中共中央政治局第一次集體學習時強調(diào)，要“更加科學有效地防治腐敗”，習近平總書記同時也指出“打鐵還需自身硬”。這些都為推進官員財產(chǎn)申報制度提供了強有力的依據(jù)和支持。目前，我國的財產(chǎn)申報制度，迫切需要“破冰”，要有緊迫感，要為財產(chǎn)申報制度的出臺制定一個“時間表”，先有一個全局性的制度設(shè)計，它在推出之初不可能十全十美，但有了基礎(chǔ)性的制度框架后，只要我們有決心和信心，就能在以后不斷加以充實和完善。在實踐方面，要在目前試點的基礎(chǔ)上，迅速加大推行面，并不斷提高申報人員的級別和層次，為財產(chǎn)申報制度的全面推行奠定基礎(chǔ)。

注釋：

① 參見2012年3月11日，最高檢察院檢察長曹建明在11屆全國人大5次會議所作檢察工作報告。

② 透明國際（Transparency International）即“國際透明組織”，簡稱TI，是一個非政府、非盈利的國際性的民間組織。已成為對腐敗問題研究得最權(quán)威、最全面和最準確的國際性非政府組織，它的研究結(jié)果經(jīng)常被其他權(quán)威國際機構(gòu)反復引用。

③援引百度百科，http：//baike.baidu.com/view/493282.htm。

④ 曾被媒體稱為“首次破冰”的新疆阿勒泰地區(qū)的財產(chǎn)申報也是實行限制公開，采取兩套公開方式，并沒有向社會公眾公開全部申報信息。更多的地方政府則是在單位內(nèi)部通過公示欄或結(jié)合干部公示公開申報信息。

參考文獻：

[1]王滬寧.反腐?。褐袊膶嶒瀃M].?？冢喝h(huán)出版社，1990.

[2] 田享華，王曉靜，王麗莎等 .貪官外逃路線圖[N].第一財經(jīng)日報，2011-01-18.

[3]大力.官員財產(chǎn)申報制度：困境與出路 [EB/OL].[2013-04-15].http：//www.chinareform.net/show_special.php？id=136.

[4]沈念祖.北大教授：王岐山稱有信心搞官員財產(chǎn)申報但有困難[EB/OL].[2012-12-29].

http：//finance.ifeng.com/news/macro/20121229/7500002.shtml.

[5]劉志勇.中國實行財產(chǎn)申報的制約因素分析[J].中國行政管理，2013，（1）.

[6]熊瑛.透視我國的財產(chǎn)申報制度：問題與改革[J].重慶行政，2008，（1）.

[7]張云.央行3月全面啟動個人人民幣賬戶身份真實性核實[EB/OL].[2011-02-25].

http：//www.chinanews.com/cj/2011/02-25/2869790.shtml.

（編輯：周南）