基金項目：陜西省社科基金項目（12E024）；陜西省社科界重大理論與現(xiàn)實問題研究項目（2012Z064）；西安市社科基金項目（13Z52）

作者簡介：倪楠（1981-），男，西北政法大學經(jīng)濟法學院講師，博士，主要研究方向為經(jīng)濟法、食品安全法。

摘要： 我國長期以來存在的城鄉(xiāng)分離的現(xiàn)狀造成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的不協(xié)調(diào)，而這種不協(xié)調(diào)表現(xiàn)在各個方面，其中農(nóng)村領(lǐng)域的食品安全監(jiān)管就是我國食品安全監(jiān)管體制下最薄弱環(huán)節(jié)。近年來頻繁出現(xiàn)的農(nóng)村領(lǐng)域食品安全事件充分說明， 現(xiàn)階段各監(jiān)管主體在分段監(jiān)管體制下，所實施的農(nóng)村領(lǐng)域的食品安全監(jiān)管還存在許多需要完善的地方。通過對這些問題的研究分析，不斷擴大農(nóng)村食品安全領(lǐng)域的監(jiān)管覆蓋面、建立集市報備制度、構(gòu)建社會監(jiān)管體系和搭建城鄉(xiāng)一體化的食品安全信息平臺已成為當下破解農(nóng)村食品安全事件頻發(fā)的新舉措。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村食品安全；備案機制；監(jiān)管主體

中圖分類號：X56，C931.2文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2013）04-0133-04

食品安全問題一直是黨和國家高度關(guān)注的焦點問題，也是關(guān)系國計民生的重大問題。世界各國對食品安全的立法都給予了高度重視，雖然我國的食品安全立法起步相對較晚，但由于近年來食品安全事件的頻發(fā)，國家開始不斷加大對食品安全領(lǐng)域的立法工作。2009年，《食品安全法》的頒布為更好地保障廣大人民群眾的身體健康和規(guī)范食品生產(chǎn)者、銷售者的行為提供了法律依據(jù)。之后學術(shù)界和實務部門紛紛開始圍繞如何完善和落實《食品安全法》進行大量的研究和討論，形成了很多研究成果和新的監(jiān)管措施，但由于長期以來城市偏向的存在，這些成果都主要集中在應對城市中頻發(fā)的食品安全事件中，而往往忽視了對農(nóng)村領(lǐng)域食品安全問題的研究。現(xiàn)階段，我國實行食品安全分段監(jiān)管體制，各監(jiān)管主體在各自領(lǐng)域發(fā)揮的作用將直接決定著監(jiān)管的效果，同時又由于我國長期以來農(nóng)村發(fā)展復雜的歷史原因，造成了廣大農(nóng)村居民消費水平低、對食品安全自身保護意識差以及消費環(huán)境不規(guī)范的獨有特性，這也使得我國農(nóng)村領(lǐng)域的食品安全監(jiān)管與城市相比更加復雜也難以監(jiān)管。因此，在分段監(jiān)管體制下對農(nóng)村食品安全監(jiān)管主體的研究有利于更好的維持市場秩序、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于更好地保障廣大農(nóng)民群眾的利益。

一、現(xiàn)階段農(nóng)村食品市場的現(xiàn)狀

自十七大黨和國家提出要到2020年基本實現(xiàn)構(gòu)建“城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化新格局”的戰(zhàn)略以來，國家不斷推出加強城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會融合的新政策。在這一戰(zhàn)略目標的指引下，農(nóng)村居民收入得到大幅提升，農(nóng)村居住環(huán)境有了明顯改善，農(nóng)村生活環(huán)境發(fā)生了巨大變化。但我們也應該看到在食品安全領(lǐng)域，由于長期以來廣大農(nóng)村地區(qū)所獨有的特點，還表現(xiàn)出以下幾方面突出的問題：

1.農(nóng)村食品生產(chǎn)領(lǐng)域不規(guī)范?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)村食品生產(chǎn)企業(yè)主要表現(xiàn)為以農(nóng)村小作坊和就餐人數(shù)在20人以下的小餐館為主，其中具有一定生產(chǎn)規(guī)模的企業(yè)很少。這些由小作坊生產(chǎn)經(jīng)營的食品大多數(shù)是以散裝的副食品為主，它們的存在，在一定程度上豐富了農(nóng)村市場，滿足了廣大農(nóng)村群眾的基本生活需求[1]。但普遍存在著生產(chǎn)衛(wèi)生條件差、產(chǎn)品質(zhì)量不穩(wěn)定、工藝落后和生產(chǎn)經(jīng)營者責任心不強的問題，使得生產(chǎn)的食品質(zhì)量難以得到保證，也不符合《生產(chǎn)許可證》、《衛(wèi)生許可證》、《營業(yè)執(zhí)照》所規(guī)定的條件。

2.農(nóng)村食品流通網(wǎng)絡不健全。農(nóng)村食品經(jīng)營企業(yè)大部分是通過小型餐飲店、街頭商販和社區(qū)網(wǎng)點進行經(jīng)營。長期以來這些網(wǎng)點集中表現(xiàn)出：（1）大量存在過期和“三無”食品的問題，即便有的食品是正規(guī)廠家生產(chǎn)的，卻因保質(zhì)期較短或銷售時間過長超過保質(zhì)期限。（2）自產(chǎn)散裝食品的經(jīng)營者衛(wèi)生條件不達標。在農(nóng)村的各村、鎮(zhèn)駐地以及交通要道和農(nóng)村集貿(mào)市場中，經(jīng)營小涼菜、燒肉、燒雞、油條、包子、油炸點心及不具備經(jīng)營散裝食品條件而生產(chǎn)經(jīng)營散裝和裸裝食品，往往存在生產(chǎn)條件和儲存條件不達標的食品安全隱患[2]。（3）經(jīng)營人員健康狀況以及許可資格不合法。農(nóng)村從事食品經(jīng)營的從業(yè)人員大都沒有按規(guī)定體檢，經(jīng)營戶中特別是流動攤位的食品經(jīng)營戶基本沒有獲得過食品流通許可。同時，農(nóng)村食品經(jīng)營戶大都不能堅持記錄進銷貨臺帳，有的經(jīng)營戶只是在執(zhí)法部門檢查時記錄一些，應付檢查；多數(shù)農(nóng)村經(jīng)營者，習慣于一手交錢一手交貨，很少會出具銷售憑證，這也使得無法追溯有害食品來源[3]。

3.農(nóng)村食品消費渠道單一。由于農(nóng)村消費環(huán)境滯后，市場不健全。許多企業(yè)從盈利目的出發(fā)，采取重城市，輕農(nóng)村的對策，致使農(nóng)村消費市場建設(shè)長期沒有得到應有的重視。尤其是在遠離城市的鄉(xiāng)村，因基礎(chǔ)設(shè)施比較差，交通不便利，通訊設(shè)施落后，限制了一大批商品進入農(nóng)村市場。同時，由于農(nóng)村與城市消費需求種類不同以及農(nóng)村居民居住分散的現(xiàn)實情況，在農(nóng)村地區(qū)很難建立大型超市，而現(xiàn)有的小型超市食品質(zhì)量又難以得到保障。而農(nóng)貿(mào)市場由于歷史和習慣原因，一直受到農(nóng)村市場的青睞，但由于人員構(gòu)成復雜、流動性大，往往出現(xiàn)食品質(zhì)量很難保障，更加難以維權(quán)的情況。

二、農(nóng)村食品市場監(jiān)管主體存在的問題

食品安全監(jiān)管體制是指國家對食品安全實施監(jiān)督管理采取的組織形式和基本制度。它是國家有關(guān)食品安全的法律、法規(guī)和方針、政策得以有效貫徹落實的組織保障和制度保障[4]。從食品安全監(jiān)管的組織體系來看，我國食品安全監(jiān)管主體可分為，食品安全行政監(jiān)管主體、食品安全行業(yè)監(jiān)管主體和食品安全社會監(jiān)管主體。但由于我國農(nóng)村地區(qū)食品市場的現(xiàn)狀以及分段監(jiān)管體制本身存在一定的設(shè)計問題，造成了三方監(jiān)管主體在農(nóng)村食品安全領(lǐng)域的監(jiān)管效果不佳，食品安全事件頻頻發(fā)生，其中主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.從食品安全行政監(jiān)管主體看，缺乏監(jiān)管人員和技術(shù)支持?！妒称钒踩ā返?條第1款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負責、領(lǐng)導、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機制；統(tǒng)一領(lǐng)導、指揮食品安全突發(fā)事件應對工作；完善、落實食品安全監(jiān)督管理責任制，對食品安全監(jiān)督管理部門進行評議、考核。”從該條規(guī)定看，縣級人民政府是農(nóng)村食品安全監(jiān)督管理機構(gòu)的領(lǐng)導機關(guān)?？h級食品安全監(jiān)管部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般沒有專門的監(jiān)管機構(gòu)，有的雖然設(shè)立了站、所，但往往因編制等問題，人員較少[5]。而農(nóng)村食品市場卻往往表現(xiàn)出兩極化現(xiàn)象：一方面，是以流動性很強的沿街叫賣式商販為主的形式出現(xiàn)。由于農(nóng)村地廣人多，人員居住又相對分散，使得長效監(jiān)管根本無法起到作用。另一方面，是以集市貿(mào)易為主的形式出現(xiàn)。在集市貿(mào)易中由于商販和群眾都來自四面八方，迅速形成了龐大的交易場所，而基層監(jiān)管單位由于地方政府在檢驗設(shè)備和檢驗工具方面長期缺乏投入，只能通過簡單的檢查外包裝和與售賣者的談話來對食品安全與否進行辨別。這樣根本無法形成對食品的有效監(jiān)管，即使檢驗出了問題，又由于食品安全檢驗機構(gòu)檢測周期長、成本高、效率低，往往抽檢結(jié)果還沒有出來，該批產(chǎn)品已經(jīng)賣光。

2.從食品安全行業(yè)監(jiān)管主體看，缺失農(nóng)村食品行業(yè)組織?！耙哉O(jiān)管為主，行業(yè)自律為輔，全民參與”是我國現(xiàn)行《食品安全法》所涉及的食品安全監(jiān)管體制。按照西方新自由主義經(jīng)濟學理論，市場機制本身就存在失靈現(xiàn)象，因此市場失靈需要政府的干預，然而政府干預同樣面臨這種失靈。面對政府治理的危機，人們就需要另外一種能夠同時克服政府和市場雙重失靈的“治理”模式。這就是經(jīng)由各種非盈利組織共同參與的第三種社會協(xié)調(diào)機制，因此食品行業(yè)協(xié)會是非常重要的監(jiān)管力量[6]。由于農(nóng)村區(qū)域大，食品經(jīng)營單位分散，很難形成食品行業(yè)協(xié)會。同時，各省市的食品行業(yè)協(xié)會也很難產(chǎn)生對農(nóng)村小作坊、小加工企業(yè)的自律監(jiān)管效果，全國性食品行業(yè)協(xié)會的自律功能在農(nóng)村食品安全領(lǐng)域更是無法落實。

3.從食品安全社會監(jiān)管主體看，缺乏應有的關(guān)注。食品安全問題關(guān)乎社會公眾的切身利益，如果在監(jiān)管體系中缺失了社會監(jiān)管，將很難實現(xiàn)法律的預期目標，很難全方位的保障大眾的食品安全。食品安全社會監(jiān)督是社會成員和社會組織對食品安全法律法規(guī)的制定和實施活動的合法性進行監(jiān)督。根據(jù)主體不同可以分為個人監(jiān)督、社會團體、基層群眾性自治組織監(jiān)督和新聞媒體監(jiān)督[7]。首先，在廣大農(nóng)村地區(qū)，由于長期以來公眾的法律意識不強，絕大多數(shù)農(nóng)民不會用法律來維護自身的權(quán)利。我們也應該看到，我國絕大多數(shù)農(nóng)村屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民整體收入水平偏低，在購買食品的過程中，一些農(nóng)民往往因貪圖便宜而買到劣質(zhì)食品的幾率很高，同時在遇到劣質(zhì)食品后其通過法律維護自身權(quán)益的比例也往往低于城市。其次，在農(nóng)村地區(qū)，特別是一些欠發(fā)達地區(qū)，普遍缺少社會團體、基層群眾性自治組織，甚至連普通的消費者組織都沒有，就更談不上社會團體和基層群眾性自治組織的監(jiān)督。現(xiàn)階段來看，新聞媒體監(jiān)督是食品安全社會監(jiān)督的重要組成部分，在對城市食品市場的監(jiān)督中集中表現(xiàn)出高效、準確和覆蓋面廣的特點。而在廣大農(nóng)村地區(qū)各領(lǐng)域向新聞媒體舉報的線索相對較少，零星的食品安全事件所產(chǎn)生的新聞關(guān)注度也不高，這在一定程度上影響了新聞報道的積極性，所以新聞媒體監(jiān)督在農(nóng)村社會監(jiān)督中表現(xiàn)得并不突出。

三、完善我國農(nóng)村食品安全監(jiān)管主體的法律對策

1.加大投入，擴大監(jiān)管覆蓋面。在農(nóng)村食品安全監(jiān)管主體中，行政監(jiān)管的主體是監(jiān)管的核心，也是最主要的力量。為了應對廣大農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管的特點，在分段監(jiān)管體制下，應重新整合和設(shè)置監(jiān)管崗位。應在縣一級設(shè)置食品安全協(xié)調(diào)機構(gòu)，以協(xié)調(diào)縣級各食品安全監(jiān)管機構(gòu)，這樣也對應了國家、省市所建立的食品安全委員會的職能。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置食品安全監(jiān)管辦公室，負責本鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全日常的監(jiān)督和檢查工作；在村街設(shè)置食品安全監(jiān)督員，負責本村、街道常駐和流動網(wǎng)點及小商小販的日常監(jiān)督和檢查；最終形成縱向的縣-鄉(xiāng)-村三位一體的網(wǎng)格式監(jiān)管體系，以保證農(nóng)村食品安全監(jiān)管的經(jīng)常性和覆蓋面，消除農(nóng)村食品安全監(jiān)管的盲區(qū)。同時，應加大政府的財政投入力度，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)配置簡易高效的檢測設(shè)備和實驗設(shè)備，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)有能力對轄區(qū)內(nèi)的食品生產(chǎn)經(jīng)營戶、食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和農(nóng)貿(mào)集市進行常規(guī)檢測和臨時性抽檢，同時也可對田間地頭的水果蔬菜進行檢驗，力爭從源頭上解決食品安全問題。

2.規(guī)范農(nóng)村市場，實行集市報備制度。要加快城鄉(xiāng)融合速度，在“城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化”新格局形成的過程中，首先要規(guī)范農(nóng)村集市。為了更加有利于農(nóng)村食品安全監(jiān)管，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生和工商部門應該在廣大農(nóng)村地區(qū)把已經(jīng)形成經(jīng)常性聚集的集貿(mào)市場固定化；對還沒有形成固定集貿(mào)市場的，但因參與人口眾多又為了方便農(nóng)村居民生產(chǎn)生活，可以劃定專門區(qū)域設(shè)立農(nóng)村集市。相關(guān)部門應負責對本轄區(qū)內(nèi)的集市進行管理，參照農(nóng)村習慣設(shè)定農(nóng)村集市的開集時間和地點，并派專人負責對集市中的食品安全進行審查，最終形成備案制度。同時只要農(nóng)村開集就應該向相關(guān)機關(guān)進行備案，由相關(guān)機關(guān)派出專職人員監(jiān)督、檢查，這樣可以更好地保障農(nóng)村群眾的身體健康。其次，要加大對農(nóng)村超市的監(jiān)管力度。農(nóng)村超市建立之初，確實起到了活躍農(nóng)村市場，更好地滿足廣大農(nóng)村居民物質(zhì)生活的目的。但是，建立之初它主要是以服務鄰里鄉(xiāng)親為目的，超市規(guī)模都比較小，貨品一般多為生活必需品，大都比較單一。再加上由于利益的驅(qū)使，往往這些超市的經(jīng)營者在進貨時因貪圖便宜而沒有從正規(guī)進貨渠道，所進商品往往缺乏安全保證，其多為“三無”產(chǎn)品。因此工商、質(zhì)檢部門應加大對農(nóng)村超市的巡查，形成定期檢查和不定期抽查相結(jié)合的檢查方式。再次，要設(shè)立村級食品安全員。村級食品安全員的主要職責是對農(nóng)村中走村串巷，流動性較強的食品攤販進行管理，檢查這些攤販是否有衛(wèi)生許可證，所售賣產(chǎn)品是否為“三無”產(chǎn)品，是否存在安全隱患等問題。

3.構(gòu)建農(nóng)村食品安全的社會監(jiān)督體系。社會監(jiān)督是在現(xiàn)階段分段監(jiān)管體制不完善的情況下對食品進行有力監(jiān)管的重要力量，社會監(jiān)管往往能起到彌補行政監(jiān)管的不足，能夠早于行政監(jiān)管之前對食品生產(chǎn)和經(jīng)營的違法經(jīng)營者進行揭發(fā)和曝光，它已成為保護廣大人民群眾食品安全的重要力量。但按照現(xiàn)階段農(nóng)村食品安全社會監(jiān)管的效果來看，與城市相比農(nóng)村的食品安全社會監(jiān)管既缺乏積極性又缺乏實際成效。因此：（1）應加大宣傳力度，鼓勵農(nóng)村消費者積極維權(quán)。應針對農(nóng)村居民的現(xiàn)狀，加強農(nóng)村居民對食品安全法律法規(guī)的了解，可以通過農(nóng)村居民喜聞樂見的板報、漫畫、新聞媒體以及巡回法庭等形式進行宣傳，提高農(nóng)民運用法律維護自身權(quán)益的意識。同時建立鄉(xiāng)村投訴和舉報點并聘請食品安全義務監(jiān)督員，最終形成全員監(jiān)督、共保食品安全的新格局。（2）要使社會團體和基層群眾性自治組織廣泛參與到農(nóng)村居民維權(quán)中來。在農(nóng)村社會管理中的村民委員會、各類專業(yè)合作社、行業(yè)協(xié)會以及農(nóng)民自愿組成的公益性非正式組織應在農(nóng)村社會監(jiān)管中發(fā)揮主體作用[8]。這些組織在食品安全管理方面應起到支持村民訴訟，提供法律援助和幫助村民維權(quán)的作用。同時消費者協(xié)會應在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)建立分會或投訴站，并設(shè)置食品安全監(jiān)督員。同時要加強對食品安全監(jiān)督員的培訓，增強其食品安全監(jiān)督的有效性。行業(yè)協(xié)會應當對分布在農(nóng)村地區(qū)的成員企業(yè)進行監(jiān)督，加強對農(nóng)村成員企業(yè)的食品安全教育和產(chǎn)品質(zhì)量檢查，充分發(fā)揮其監(jiān)督和管理職能[9]。（3）加大監(jiān)督力度，獎勵新聞線索。新聞媒體往往習慣于以抓大新聞，關(guān)注社會焦點，而往往忽視對農(nóng)村地區(qū)的報道和關(guān)注?，F(xiàn)階段我國食品安全事件頻發(fā)，廣大農(nóng)村地區(qū)食品安全隱患突出。新聞媒體應加大關(guān)注的范圍，更多的關(guān)注農(nóng)村食品安全，同時可以采取有獎舉報的形式，使關(guān)注民生真正落到實處。

4.建立城鄉(xiāng)一體的食品安全信息平臺。食品安全法涉及到行政法、刑法、民商法、經(jīng)濟法等多個領(lǐng)域，也涉及到農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商和食品藥品等多個部門，已經(jīng)成為一項綜合執(zhí)法的過程。在這個過程中由于存在一定的部門交叉和職能重疊的情況，因此就形成了每個部門都有各自的檢驗體系和信息發(fā)布平臺。而廣大農(nóng)村地區(qū)相對于城市而言存在信息覆蓋不全和信息送達渠道不暢通的現(xiàn)狀，往往造成大部分農(nóng)村地區(qū)無法或滯后獲得國家權(quán)威部門和相關(guān)部門發(fā)布的食品安全信息。為此需要盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺，通過媒體、報紙，定期發(fā)布省市食品安全信息，幫助廣大農(nóng)村居民了解相關(guān)食品安全信息。同時城鄉(xiāng)一體的食品安全信息平臺通過統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一制訂數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)交換和共享標準規(guī)范，將科學規(guī)劃食品安全數(shù)據(jù)中心結(jié)構(gòu)，建立食品安全網(wǎng)絡服務平臺數(shù)據(jù)體系，實現(xiàn)食品安全各監(jiān)管部門數(shù)據(jù)資源的整合，有利于加強各監(jiān)管部門之間的溝通，可以協(xié)調(diào)各部門進行聯(lián)合執(zhí)法行動，增強食監(jiān)、農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生等部門的執(zhí)法效果。在形成統(tǒng)一的食品安全信息平臺后，農(nóng)村食品安全監(jiān)管部門可以實現(xiàn)資源共享，對已經(jīng)確定存在風險的食品做出迅速反應，同時能夠及時排查本轄區(qū)內(nèi)的各種食品安全隱患，廣大農(nóng)村群眾也可以通過該信息平臺了解食品安全信息，增強食品安全自我保護意識。

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