基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目（11BZZ055）

作者簡(jiǎn)介：郭興全（1967-），男，陜西省社會(huì)科學(xué)院政治與法律研究所所長(zhǎng)、副研究員，西安交通大學(xué)人文學(xué)院博士研究生，全國(guó)黨建研究會(huì)特邀研究員，主要研究方向?yàn)榉锤贫冉ㄔO(shè)、公共管理等。

摘要： 廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理吸收了風(fēng)險(xiǎn)管理理論，借鑒了現(xiàn)代質(zhì)量管理方法，融合了防止利益沖突理念，旨在通過(guò)對(duì)權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程的監(jiān)督和制約，化解和降低腐敗發(fā)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)。廓清廉政風(fēng)險(xiǎn)和利益沖突的內(nèi)涵，厘清二者的區(qū)別與聯(lián)系，有效整合這兩項(xiàng)在實(shí)踐中并行且目標(biāo)和路徑指向同一的反腐倡廉制度創(chuàng)新，是不斷提高反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化水平的必然要求。

關(guān)鍵詞：利益沖突；廉政風(fēng)險(xiǎn)防控；反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化

中圖分類號(hào)：C912.37文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2013）04-0154-06

國(guó)內(nèi)外大量實(shí)踐和研究表明，利益沖突是腐敗發(fā)生的重要根源，防止利益沖突是預(yù)防腐敗的有效途徑。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理源于地方和基層預(yù)防腐敗的創(chuàng)新實(shí)踐，它將現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理理論引入反腐倡廉建設(shè)實(shí)踐，融合了防止利益沖突的基本理念和主要精神，使廉政風(fēng)險(xiǎn)防控延伸到權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程，規(guī)范權(quán)力高效廉潔運(yùn)行，是在全國(guó)推行的一項(xiàng)反腐倡廉新制度。發(fā)揮廉政風(fēng)險(xiǎn)防控在預(yù)防腐敗中的積極作用，有效防止利益沖突，需要實(shí)踐探索的不斷深入和理論研究的不斷深化。

一、廉政風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵與特征

推行廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理，針對(duì)權(quán)力運(yùn)行中的腐敗風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)督管理中的薄弱環(huán)節(jié)，前移權(quán)力監(jiān)督關(guān)口，主動(dòng)超前防止利益沖突惡化，遏制腐敗不斷滋生蔓延，是我國(guó)地方和基層破解反腐敗難題的積極探索。但是，由于實(shí)踐的探索和理論的研究還不對(duì)稱、不協(xié)調(diào)，對(duì)于廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理的核心范疇還沒(méi)有形成共識(shí)。這不僅影響了廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理實(shí)踐作用的有效發(fā)揮，也制約了理論研究的視野。

目前已在各地普遍推行的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理，雖然在運(yùn)行機(jī)制上大同小異，但在名稱上也不盡統(tǒng)一和規(guī)范，有的稱為廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，有的稱為腐敗風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等；在對(duì)相關(guān)核心范疇的界定上也不盡相同，特別是對(duì)腐敗風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)并不一致。有學(xué)者認(rèn)為，腐敗風(fēng)險(xiǎn)是公職人員在行使公共權(quán)力和日常生活中發(fā)生腐敗的可能性，主要是由于外部教育、制度、監(jiān)督不健全、不到位和公職人員自身不能嚴(yán)格遵守有關(guān)廉潔從政的規(guī)定而可能產(chǎn)生的一些不廉潔行為[1]。有學(xué)者認(rèn)為，腐敗風(fēng)險(xiǎn)是公職人員腐敗行為的不確定性對(duì)黨和政府實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)產(chǎn)生的負(fù)面影響，亦即公職人員在從政過(guò)程中因私利侵害公利而產(chǎn)生的腐敗行為，招致黨和政府制定的發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與預(yù)期發(fā)生一定程度偏差，引起經(jīng)濟(jì)滑坡和政治動(dòng)蕩等方面風(fēng)險(xiǎn)的可能性[2]。也有學(xué)者認(rèn)為，腐敗風(fēng)險(xiǎn)是公職人員由于他律不到位而發(fā)生各類腐敗行為的可能性，這和目前各地反腐倡廉實(shí)踐中的廉政風(fēng)險(xiǎn)是同一個(gè)內(nèi)涵。為了區(qū)別腐敗風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)，該學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為，廉政風(fēng)險(xiǎn)是指廉政工作本身發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的可能性以及腐敗對(duì)黨和政府廉政形象產(chǎn)生損害的可能性[3]，這個(gè)界定比目前各地反腐倡廉實(shí)踐中的廉政風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵和外延都小多了。

北京市率先將現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理理論和質(zhì)量管理方法與反腐倡廉建設(shè)實(shí)際相結(jié)合，探索預(yù)防腐敗的新方法，推行廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理，把廉政風(fēng)險(xiǎn)防控由各級(jí)黨政機(jī)關(guān)向國(guó)有企業(yè)、高等院校、城鄉(xiāng)社區(qū)等基層重要崗位不斷延伸，重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵭袑ｍ?xiàng)防控，嚴(yán)格規(guī)范管理流程，合理壓縮自由裁量權(quán)，促進(jìn)權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行。此后，各地區(qū)各部門借鑒北京經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合各自實(shí)際，大膽創(chuàng)新，圍繞加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行不斷深化實(shí)踐，廉政風(fēng)險(xiǎn)防控由最初的少數(shù)基層探索不斷豐富、發(fā)展和完善，目前已經(jīng)成為一項(xiàng)在全國(guó)廣泛推行的反腐倡廉新機(jī)制。各地的實(shí)踐均將廉政風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵明確界定為公職人員在行使公共權(quán)力和日常生活中發(fā)生腐敗行為的可能性[4]，這實(shí)質(zhì)上指的就是發(fā)生腐敗的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

目前，在全國(guó)推行的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理制度，是我國(guó)地方和基層在不斷推進(jìn)反腐倡廉制度建設(shè)、著力遏制腐敗滋生蔓延勢(shì)頭的一項(xiàng)創(chuàng)新性實(shí)踐。該項(xiàng)創(chuàng)新性反腐倡廉制度，借鑒現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)防控理論和現(xiàn)代質(zhì)量管理方法，充分融合廉政制度和現(xiàn)代科技元素筑牢反腐敗防火墻，重點(diǎn)針對(duì)由于思想道德、制度機(jī)制、崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程和外部環(huán)境不到位等因素產(chǎn)生的五類廉政風(fēng)險(xiǎn)，依靠廉政制度設(shè)計(jì)的科學(xué)化和執(zhí)行力，以期防止公共權(quán)力運(yùn)行出現(xiàn)偏離公共利益的情況發(fā)生，針對(duì)公職人員在用權(quán)履職中可能發(fā)生腐敗的各類廉政風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，分析風(fēng)險(xiǎn)類型，建立起前期預(yù)防、權(quán)力運(yùn)行過(guò)程監(jiān)控、后期處置的風(fēng)險(xiǎn)防線，形成對(duì)權(quán)力運(yùn)行中實(shí)施廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的預(yù)防腐敗機(jī)制。從廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的過(guò)程看，其實(shí)質(zhì)主要是防止腐敗發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

因此，廉政風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵應(yīng)該是指公職人員在行使公共權(quán)力或日常生活中發(fā)生腐敗行為的潛在可能性，即誘發(fā)腐敗的特定風(fēng)險(xiǎn)，而不是有的學(xué)者所說(shuō)的腐敗行為本身因偏離黨和國(guó)家發(fā)展目標(biāo)產(chǎn)生的負(fù)面影響。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的目的就是預(yù)防腐敗的發(fā)生，而腐敗本身對(duì)于黨和國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)踐部門和理論界的認(rèn)識(shí)是清醒的。因而，在這個(gè)意義上，無(wú)論在反腐倡廉實(shí)踐中還是在理論研究上，都沒(méi)有必要將腐敗風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)作嚴(yán)格意義上的區(qū)分，以免引起實(shí)踐上的混亂。

廉政風(fēng)險(xiǎn)作為誘發(fā)腐敗的潛在可能性，其主要特征體現(xiàn)在客觀性、隱蔽性、不確定性、高危害性和可預(yù)防性。廉政風(fēng)險(xiǎn)具有客觀性，是由于廉政風(fēng)險(xiǎn)存在于各級(jí)各類公職人員用權(quán)履職或日常生活中的全過(guò)程，是一種客觀現(xiàn)實(shí)，不論這種風(fēng)險(xiǎn)最終有沒(méi)有發(fā)生腐敗的后果，它都是客觀存在的。目前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，政治體制改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管方式還不完善，存在著政企不分、政資不分、政事不分、政府與中介組織不分等問(wèn)題，使得政府過(guò)度卷入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，甚至直接成為利益當(dāng)事人，部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問(wèn)題比較突出，有些領(lǐng)域權(quán)力仍然過(guò)于集中，且缺乏有效制約和監(jiān)督等，尤其是在人事任免、政府采購(gòu)、工程招標(biāo)、行政審批等領(lǐng)域存在較高的廉政風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致權(quán)力尋租空間增大，因而廉政風(fēng)險(xiǎn)是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀現(xiàn)實(shí)。

廉政風(fēng)險(xiǎn)具有隱蔽性，是因?yàn)榱L(fēng)險(xiǎn)并不是明確的腐敗行為，而是腐敗行為發(fā)生的前提，在腐敗行為還未發(fā)生時(shí)不易被察覺(jué)，是廉政的隱患。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)各級(jí)各類公職人員的教育、管理、監(jiān)督都不完善，在行使公權(quán)力的過(guò)程中很容易造成權(quán)力的濫用。大多數(shù)思想道德作風(fēng)優(yōu)良的干部仍然能做到廉潔自律，而少數(shù)道德水平、個(gè)人修養(yǎng)不高、法治意識(shí)淡薄的干部就容易出現(xiàn)不夠廉潔自律的問(wèn)題。在沒(méi)有發(fā)生具體腐敗行為的時(shí)候，這些干部存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)往往被忽視，一旦發(fā)生了腐敗行為，這種風(fēng)險(xiǎn)才浮出水面，才能夠被察覺(jué)，這就是廉政風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性。

廉政風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性，是因?yàn)榱L(fēng)險(xiǎn)僅僅是發(fā)生不廉潔行為的可能性，并不意味著腐敗行為一定會(huì)發(fā)生。會(huì)不會(huì)發(fā)生腐敗行為，還取決于公職人員的自我約束能力和外部監(jiān)督制約是否能夠發(fā)揮作用。廉政風(fēng)險(xiǎn)是對(duì)公職人員廉潔自律能力的極大考驗(yàn)，對(duì)此可能發(fā)生有兩種結(jié)果，一種是仍然能夠廉潔從政；另一種則是腐敗墮落。面對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)，不是所有的公職人員都能保持自律，同時(shí)也不是所有的人都會(huì)腐敗墮落。腐敗行為發(fā)生之前必然存在廉政風(fēng)險(xiǎn)，而廉政風(fēng)險(xiǎn)卻不一定導(dǎo)致腐敗，這就是廉政風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。

廉政風(fēng)險(xiǎn)具有高危害性，即廉政風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，腐敗行為一旦產(chǎn)生，將造成資源不合理配置和非生產(chǎn)性消耗，給公共利益造成損失，影響群眾利益的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)降低公共部門的公信力，侵蝕社會(huì)的誠(chéng)信度，必定會(huì)對(duì)黨和人民的利益造成客觀損失。因此，廉政風(fēng)險(xiǎn)一旦轉(zhuǎn)化為腐敗行為，其危害是嚴(yán)重的。

廉政風(fēng)險(xiǎn)具有可預(yù)防性，是因?yàn)楣毴藛T在用權(quán)履職和日常生活中存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)能夠被識(shí)別，進(jìn)而通過(guò)預(yù)防性措施，達(dá)到降低腐敗行為發(fā)生的可能性。廉政風(fēng)險(xiǎn)存在的前提是公共權(quán)力由個(gè)人來(lái)掌握和行使，個(gè)人在掌握和行使公共權(quán)力的過(guò)程中存在雙重身份，即以個(gè)人私利為重的私人身份和以公共利益為重的公共身份。由于這樣的雙重身份，個(gè)人私利和公共利益在有些情況下會(huì)起沖突，容易導(dǎo)致腐敗行為發(fā)生。而這正是由于管理或制度因素，缺乏對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督和制約造成的。只要認(rèn)真分析評(píng)估權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程，各類廉政風(fēng)險(xiǎn)是能夠被識(shí)別的，從而能夠通過(guò)層層防線，防止利益沖突惡化，達(dá)到預(yù)防腐敗的目的。

二、廉政風(fēng)險(xiǎn)與利益沖突的關(guān)系

防止利益沖突是當(dāng)前國(guó)際社會(huì)有效預(yù)防腐敗的前瞻性策略。廉政范疇利益沖突，作為一個(gè)政治學(xué)概念，是指公職人員作為個(gè)人具有的私人利益對(duì)其作為公務(wù)人員代表的公共利益產(chǎn)生的抵觸、違背或侵害。公職人員維護(hù)公共利益是應(yīng)盡之責(zé)，但是，當(dāng)公職人員在權(quán)力監(jiān)督不到位的情況下，出于私利之目的，以公務(wù)身份采取不正當(dāng)手段，偏離對(duì)公共利益的維護(hù)，從而攫取不合理個(gè)人私利時(shí)，公職人員的私人利益就侵害了公共利益和其他私人利益，利益沖突也就轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的廉政風(fēng)險(xiǎn)，最終導(dǎo)致腐敗的發(fā)生。廉政范疇利益沖突往往發(fā)生于公權(quán)與私利的交界處，因而，防止利益沖突的關(guān)鍵就是要建立科學(xué)合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行力的提高減少公職人員私人利益侵害公共利益和其他私人利益的情況發(fā)生。

防止利益沖突是一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)政府預(yù)防腐敗的核心理念，特別是通過(guò)廉政立法，運(yùn)用多種措施對(duì)公職人員可能發(fā)生的利益沖突行為予以規(guī)制。加拿大政府長(zhǎng)期致力于防止利益沖突，在多年實(shí)踐的基礎(chǔ)上于2006年制定并實(shí)施《利益沖突法》，為公職人員降低因利益沖突導(dǎo)致腐敗的發(fā)生筑起了制度屏障[5]。美國(guó)政府于1993年頒布推行的《行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》，禁止公職人員以官方身份參與他所知道對(duì)自己或其他人有經(jīng)濟(jì)利益的任何特定事項(xiàng)，特別是當(dāng)此特定事項(xiàng)對(duì)他本人或其他人的經(jīng)濟(jì)利益通過(guò)某種方式直接或可能產(chǎn)生影響[6]。 我國(guó)香港地區(qū)在防止利益沖突方面，頒布并實(shí)施了《香港公務(wù)員行為紀(jì)律指引樣本》和《問(wèn)責(zé)制主要官員守則》兩個(gè)法律文件，規(guī)范公職人員的行政行為。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐證明，實(shí)施財(cái)產(chǎn)申報(bào)審核、實(shí)行利益回避、公共禮品登記、限制公職人員兼職、約束公職人員經(jīng)商、公職人員離職后從業(yè)限制等可能發(fā)生利益沖突的各類事項(xiàng)，是防止利益沖突的有效制度。這些防止利益沖突的制度舉措，有效推動(dòng)了這些國(guó)家和地區(qū)的廉政建設(shè)，避免公職人員陷入利益沖突而導(dǎo)致的腐敗。

我國(guó)理論界于2000年前后開(kāi)始關(guān)注、研究并試圖引進(jìn)利益沖突的反腐理念，形成了一批研究成果，基本厘清了符合國(guó)情的利益沖突涵義。此后，實(shí)踐部門也逐漸關(guān)注并用于反腐倡廉建設(shè)的制度創(chuàng)新之中，《廉政準(zhǔn)則》其實(shí)就是引入防止利益沖突理念的反腐敗制度實(shí)踐成果，尤其在“三公”領(lǐng)域，普遍推行防止利益沖突這個(gè)國(guó)際通行的反腐制度。

防止利益沖突與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控都是預(yù)防腐敗的有效制度，二者之間既有內(nèi)在的聯(lián)系，又相互區(qū)別。其相互聯(lián)系主要體現(xiàn)在：首先，利益沖突和廉政風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵有交叉、重合之處。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)利益沖突的內(nèi)涵已有共識(shí)，即指各級(jí)各類公職人員作為個(gè)人所具有的私人利益對(duì)其公共身份代表的公共利益產(chǎn)生的抵觸、違背或侵害。在防止利益沖突的反腐倡廉實(shí)踐中可以表述為：國(guó)家公職人員在履行職責(zé)中，利用公共權(quán)力謀取個(gè)人非法私利，對(duì)國(guó)家、集體和其他公民的利益造成損害。根據(jù)對(duì)我國(guó)目前反腐倡廉的實(shí)踐分析，廉政風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵應(yīng)是指公職人員在行使公共權(quán)力或日常生活中發(fā)生腐敗行為的可能性。從這個(gè)意義講，凡是有利益沖突的地方，必然會(huì)有廉政風(fēng)險(xiǎn)存在，也有發(fā)生腐敗的可能性。第二，目標(biāo)一致，都指向權(quán)力的運(yùn)行和監(jiān)督。利益沖突的客觀存在是廉政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源，也是腐敗產(chǎn)生的主要原因。在實(shí)踐中，防止利益沖突是以監(jiān)督制約權(quán)力為核心，防止利益沖突制度的設(shè)計(jì)，目的在于堵塞所有公權(quán)私用、以權(quán)謀私的通道。而廉政風(fēng)險(xiǎn)防控以規(guī)范和制約權(quán)力為核心，以改革、完善權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制為途徑，目的在于逐步構(gòu)建內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密的制度體系和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。第三，制度運(yùn)行機(jī)制相似。從發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的反腐敗實(shí)踐看，防止利益沖突制度主要由財(cái)產(chǎn)申報(bào)審核、利益回避、公共禮品登記、公職人員限制兼職和經(jīng)商、離職后從業(yè)限制等方面組成?！读?zhǔn)則》以及我國(guó)在“三公”領(lǐng)域防止利益沖突過(guò)程中建立的一些具體制度，體現(xiàn)了防止利益沖突的基本精神。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控運(yùn)行程序中的查、評(píng)、控等環(huán)節(jié)，查廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，也就是容易引起利益沖突的重要領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)崗位。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控就是通過(guò)分析廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)上可能產(chǎn)生的利益沖突，設(shè)計(jì)并實(shí)施嚴(yán)密的防范制度，才有可能保證公職人員利用公權(quán)追逐非法利益的欲望沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的空間和條件。這在操作上與防止利益沖突也頗為相似。

防止利益沖突與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控之間的主要區(qū)別體現(xiàn)在：第一，適用范圍有大小之別。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的范圍比防止利益沖突更為廣泛，廉政風(fēng)險(xiǎn)不僅存在于執(zhí)行公務(wù)活動(dòng)中，而且存在于日常生活中。廉政風(fēng)險(xiǎn)既包括與職務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，還包括思想道德風(fēng)險(xiǎn)。所以廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的是一種全方位的防控，把公職人員的工作和生活都納入了風(fēng)險(xiǎn)管理的范圍，既防控不廉潔從政等職務(wù)失控行為，又防控個(gè)人生活作風(fēng)失范。防止利益沖突的核心是防止公權(quán)與私利之間的利益沖突，主要是防止公職人員利用公權(quán)謀取個(gè)人私利，以權(quán)徇私、接受相對(duì)人請(qǐng)托為其謀取利益等直接腐敗行為。從這個(gè)意義上講，廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的范圍要大于利益沖突。第二，運(yùn)行層面有宏微觀之分。從觀察事物的尺度和層面上看，防止利益沖突是宏觀層面的，廉政風(fēng)險(xiǎn)防控是微觀層面的。防止利益沖突這一提法直接點(diǎn)明了其一系列相關(guān)措施的目標(biāo)和方向，歸根結(jié)底是為了防止個(gè)人私利和公共利益相沖突，杜絕公職人員濫用權(quán)力謀取私利行為。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控以風(fēng)險(xiǎn)管理理論為基礎(chǔ)，以防控廉政風(fēng)險(xiǎn)為核心內(nèi)容，通過(guò)分析評(píng)估，查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，建立前期預(yù)防、中期監(jiān)控、后期處置的防線，從而對(duì)公職人員的職務(wù)行為和生活作風(fēng)進(jìn)行全面監(jiān)控。它是一種防止腐敗的具體手段。從宏觀層面看，防止利益沖突是目標(biāo)和方向；從微觀層面看，廉政風(fēng)險(xiǎn)防控是具體的方法和手段。第三，治理路徑各有倚重。防止利益沖突從私人身份出發(fā)，廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的出發(fā)點(diǎn)是公共身份。利益沖突是公職人員的私人身份代表的個(gè)人利益與其公職身份所代表的公共利益之間可能產(chǎn)生的潛在矛盾和沖突，如果所有的公職人員都能完全拋開(kāi)個(gè)人身份，成為一個(gè)純粹的“人民公仆”，那么利益沖突就完全沒(méi)有存在的基礎(chǔ)。而事實(shí)上所有公職人員除了“公仆”這一身份，還具有以個(gè)人利益為中心的私人身份，利益沖突產(chǎn)生和存在的基礎(chǔ)就是私人身份中的個(gè)人私欲，防止利益沖突就是從公職人員的私人身份出發(fā)來(lái)制定一系列的預(yù)防腐敗制度。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的目的在于保障和維護(hù)國(guó)家公職人員職務(wù)的廉潔性，掌握著公共權(quán)力的組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)力，行使權(quán)力應(yīng)當(dāng)對(duì)人民負(fù)責(zé)，其基礎(chǔ)在于國(guó)家公職人員的公共身份，所以廉政風(fēng)險(xiǎn)防控措施實(shí)施的角度是公共身份。

三、以防止利益沖突為目標(biāo)，完善廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理機(jī)制

在行使公權(quán)的過(guò)程中，公職人員自身的利益需求很有可能因?yàn)楦鞣N誘惑而不斷膨脹，如果對(duì)個(gè)人私利和公共利益的沖突處置不當(dāng)，就會(huì)導(dǎo)致其利用公權(quán)謀取私利，引發(fā)腐敗。個(gè)人私利和公共利益的沖突在公共權(quán)力行使的整個(gè)過(guò)程中是客觀存在的，這對(duì)公職人員是一種嚴(yán)峻的考驗(yàn)。如果公職人員缺乏廉潔自律意識(shí)，再加上權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制不夠健全，公職人員在利益沖突面前就很可能失去正確的原則，走上錯(cuò)誤的道路，為了個(gè)人私利而罔顧公共利益，使廉政風(fēng)險(xiǎn)從可能變成現(xiàn)實(shí)的腐敗問(wèn)題。實(shí)施廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，就是通過(guò)分析公職人員在從政過(guò)程中可能產(chǎn)生利益沖突的情況，查找廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，然后針對(duì)不同類型的風(fēng)險(xiǎn)建立相應(yīng)的防范制度，構(gòu)建科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制，才有可能阻斷公職人員利用公權(quán)追逐不合理私利的機(jī)會(huì)和渠道。

通過(guò)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)施對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約，是防止利益沖突的有效途徑。防止利益沖突、降低廉政風(fēng)險(xiǎn)的核心是健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督制約機(jī)制。腐敗是公共權(quán)力的異化，導(dǎo)致各種利益沖突的主要原因就在于權(quán)力缺乏監(jiān)督與制約，防止利益沖突的核心在于預(yù)防，從權(quán)力與利益之間的關(guān)系出發(fā)，建立有效的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制和利益分配機(jī)制，從而達(dá)到預(yù)防腐敗的目的。公開(kāi)與透明是加強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督的前提，一個(gè)有法可依及決策透明的行政體系，有助于清除徇私舞弊的各種陋習(xí)及違法情況，透明公開(kāi)的制度能在很大程度上減少和控制腐敗。腐敗也因公權(quán)力的“二元性”而產(chǎn)生，即權(quán)力所有與權(quán)力使用的二元性，權(quán)力所有者是全體人民，而權(quán)力使用者為少數(shù)公職人員。因而，要保證權(quán)力行使不越軌，就必須完善廉政風(fēng)險(xiǎn)防控運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化。而目前在實(shí)踐中運(yùn)行的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控制度，還是一種封閉狀態(tài)的設(shè)計(jì)，幾乎完全依賴于黨政機(jī)關(guān)及其專門的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，而社會(huì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等民主監(jiān)督形式在現(xiàn)有廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理框架內(nèi)作用尚沒(méi)有得到充分發(fā)揮。

因此，構(gòu)建廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，防止利益沖突，提升反腐倡廉科學(xué)化建設(shè)水平，需要從以下幾個(gè)方面著力：一要科學(xué)清權(quán)確權(quán)，這是實(shí)施廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的前提。只有全面清理和確定各級(jí)公職人員對(duì)管理和服務(wù)對(duì)象行使的各類職權(quán)，才能對(duì)每一項(xiàng)職權(quán)編制“權(quán)力運(yùn)行流程圖”，便于查找廉政風(fēng)險(xiǎn)。二要科學(xué)排查權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。只有科學(xué)查找各個(gè)部門、單位、崗位在權(quán)力行使、制度機(jī)制、思想道德等方面存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，才能對(duì)查找出的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)相應(yīng)評(píng)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，做到風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)管理。三是科學(xué)制定風(fēng)險(xiǎn)防控措施。針對(duì)不同等級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，只有建立健全權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制，規(guī)范自由裁量權(quán)，才能增強(qiáng)黨員干部的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和廉潔從政的自覺(jué)性，有效降低風(fēng)險(xiǎn)。四是排查廉政風(fēng)險(xiǎn)“全面防控”的同時(shí)，需要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)對(duì)象、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)任務(wù)的防控，避免廉政風(fēng)險(xiǎn)演化為現(xiàn)實(shí)的腐敗行為，具體見(jiàn)圖1。

四、結(jié)論與建議

整合防止利益沖突和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控制度，謹(jǐn)防陷入“制度陷阱”。歷史學(xué)家錢穆在分析研究中國(guó)歷史時(shí)曾指出，中國(guó)傳統(tǒng)政治制度演繹的邏輯是，一個(gè)制度出了毛病，再定一個(gè)新的制度來(lái)防止它，往往造成一些制度前后互相矛盾的情況。制度越繁密越容易產(chǎn)生歧義，越容易出漏洞，而執(zhí)行新制度的人往往在分歧爭(zhēng)執(zhí)中敵不過(guò)固守舊制度的人，因而越失去制度效率[7]。 目前，在推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理時(shí)，能否妥善安排好各項(xiàng)具體反腐倡廉制度，在實(shí)施的過(guò)程中能否妥善處理與其他相關(guān)聯(lián)制度的關(guān)系，使之相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一，形成完整配套互補(bǔ)的制度體系，而不是總依賴用新的制度來(lái)填補(bǔ)原有制度的漏洞，這是廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理面臨的一大困難。防止利益沖突制度已經(jīng)受到理論界和實(shí)踐部門的高度關(guān)注，研究成果不斷涌現(xiàn)，實(shí)踐探索不斷進(jìn)步。但是，如果分別頒布實(shí)施這兩項(xiàng)制度，地方和基層在貫徹落實(shí)中會(huì)出現(xiàn)工作重復(fù)、交叉的情況，影響制度的執(zhí)行力和效力。因而，從頂層設(shè)計(jì)的視角將“防止利益沖突”和“廉政風(fēng)險(xiǎn)防控” 兩項(xiàng)并行的目標(biāo)和路徑指向同一的制度，整合成為具有前瞻性、科學(xué)性、廉潔性和系統(tǒng)性的單項(xiàng)制度，才符合反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化的基本要求。而且，應(yīng)該以防止利益沖突為基本立法理念和制度基礎(chǔ)，在防止利益沖突的措施上可以將廉政風(fēng)險(xiǎn)防控中的有效做法和成功經(jīng)驗(yàn)加以借鑒和吸收。

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