基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（70873082）；上海市教委創(chuàng)新重點(diǎn)項(xiàng)目（11ZS92）

作者簡介：董銀果（1969-），女，上海大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，主要從事農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易、WTO規(guī)則等研究工作。

摘要： 近年來，我國頻繁爆發(fā)的食品安全危機(jī)事件使得食品安全問題已成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。文章在已有研究基礎(chǔ)上，從我國現(xiàn)行分段式監(jiān)管體制入手，闡述了由分段監(jiān)管導(dǎo)致的監(jiān)管職能、法律體系、安全標(biāo)準(zhǔn)和檢測、認(rèn)證體系中存在的漏洞及缺陷。并從明確政府部門職責(zé)、統(tǒng)一法律體系、完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)和加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)作用等方面提出現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制改革的短期與長期思路。

關(guān)鍵詞：食品安全；分段式監(jiān)管；監(jiān)管體制；食品認(rèn)證體系

中圖分類號(hào)：X56；C931.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2013）04-0127-06

改革開放以來，我國用不到世界7%的耕地解決了世界22%人口的糧食問題，取得了舉世矚目的成就。隨著人民群眾生活水平的日益提高，對食品的質(zhì)量安全也提出了新的更高的要求。然而遺憾的是，我國近年來爆發(fā)的一系列食品安全危機(jī)事件，如安徽省阜陽“大頭娃娃”事件、肯德基炸雞含有“蘇丹紅一號(hào)”事件、三鹿毒奶粉事件、黃瓜涂避孕藥事件、豬肉瘦肉精事件、地溝油事件、重慶石蠟火鍋底料事件、工業(yè)石蠟油拋光大米事件、上?！叭旧别z頭事件等等，令人觸目驚心。頻頻爆發(fā)的食品安全危機(jī)事件，使消費(fèi)者對食品安全失去信心，也對政府的食品安全監(jiān)管提出質(zhì)疑。

在食品安全監(jiān)管體系中，政府是食品安全監(jiān)管責(zé)任的主要承擔(dān)者，是監(jiān)管的核心。國內(nèi)諸多食品安全事件暴露的我國食品安全管理體制的種種弊端，以及由于利益交割導(dǎo)致的蝸牛爬行式的改革進(jìn)程，與歐美國家近年來在食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)方面孜孜不倦的改革形成強(qiáng)烈反差，因此，改革現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制已是政府不可回避的課題[1]。那么我國現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制有哪些弊端？根源又在哪里？如何建立適應(yīng)中國國情的食品安全監(jiān)管體制？本文從我國食品安全監(jiān)管體制的現(xiàn)狀入手，剖析分段式監(jiān)管存在的主要弊端，根據(jù)實(shí)際國情，提出我國食品安全監(jiān)管體制改革的短期和長期思路，為完善我國食品安全監(jiān)管體制和提高我國食品安全水平提供依據(jù)。

一、文獻(xiàn)綜述

我國學(xué)者對食品安全的研究始于21世紀(jì)，2002 年以來的研究增多，主要集中在食品安全的產(chǎn)生原因、影響因素、食品安全監(jiān)管體制的國際比較、食品安全監(jiān)管的技術(shù)保障機(jī)制以及食品安全的生產(chǎn)者行為、消費(fèi)者行為等幾個(gè)方面。

關(guān)于食品安全危機(jī)產(chǎn)生原因和影響因素，學(xué)者們分別從環(huán)境、消費(fèi)、管理、生物、技術(shù)、信息不對稱、供應(yīng)鏈等角度進(jìn)行了分析[2-7]。針對食品的管理體制。王兆華等、李懷介紹了發(fā)達(dá)國家食品安全管理的3種模式——美國模式、英國模式和加拿大模式，提出借鑒國際經(jīng)驗(yàn)完善我國食品安全體系的構(gòu)想[8，9]。韓俊分析了食品安全監(jiān)管體制的國際現(xiàn)狀，指出：我國當(dāng)前實(shí)行的“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的食品安全管理體系是造成食品安全監(jiān)管體系效率低下，資源浪費(fèi)、職責(zé)難以分清以致監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管空白均有表現(xiàn)的原因之一[10]。王耀忠在分析國外食品安全監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上，提出我國建設(shè)垂直一體化監(jiān)管模式的建議[11]。劉鵬指出，分散的監(jiān)管權(quán)力配置結(jié)構(gòu)、不足的監(jiān)管獨(dú)立性、過于依賴行政方式的監(jiān)管風(fēng)格以及孱弱的監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，已經(jīng)成為制約中國食品安全監(jiān)管績效提高的四大結(jié)構(gòu)因素[12]。張?jiān)迫A等認(rèn)為在產(chǎn)業(yè)集中度較高的行業(yè)可以實(shí)行單一部門監(jiān)管模式，而產(chǎn)業(yè)集中度較低的行業(yè)則可以實(shí)行多部門監(jiān)管模式[13]。針對我國食品安全監(jiān)管體系的缺陷，學(xué)者們分別從法規(guī)建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)體系、賠償機(jī)制、信息系統(tǒng)、追溯召回等方面提出了解決對策[14-16]。

針對食品安全問題的研究文獻(xiàn)雖然豐富，但其研究內(nèi)容歸納起來主要有對國外食品安全管理體系的介紹、國內(nèi)外比較或者對食品安全事件發(fā)生原因的探析等。而對食品安全問題中政府監(jiān)管問題的研究大都比較局部和零散，沒有形成比較完善的體系。因此本文試圖在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，深入分析我國現(xiàn)行分段式監(jiān)管體制存在的問題，結(jié)合我國實(shí)際國情與發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出構(gòu)建適合我國國情的食品安全監(jiān)管體系的短期和長期思路。

二、我國食品安全監(jiān)管體制現(xiàn)狀

食品安全監(jiān)管體制是指監(jiān)管的職責(zé)劃分和權(quán)力劃分的方式和組織制度。我國現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制是在改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上建立起來的，其主要特點(diǎn)是：多部門參與，以分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔；由中央機(jī)構(gòu)和地方機(jī)構(gòu)構(gòu)成，形成由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方政府總負(fù)責(zé)，各大職能部委指導(dǎo)協(xié)調(diào)，社會(huì)各方面聯(lián)合行動(dòng)的監(jiān)管格局。

（一）現(xiàn)階段國家層面的監(jiān)管體系

中央政府一級(jí)的食品安全監(jiān)管主要由國務(wù)院食品安全委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，衛(wèi)生部、國家工商行政管理總局、農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、商務(wù)部和國家食品藥品監(jiān)督管理局等部門共同負(fù)責(zé)。根據(jù)我國分段監(jiān)管模式的具體分工，不同部門分管食品供應(yīng)鏈的不同環(huán)節(jié)，各部門各司其職。其中：國務(wù)院食品安全委員會(huì)的主要職責(zé)是分析食品安全的國際國內(nèi)形勢，研究部署并統(tǒng)籌指導(dǎo)全國食品安全工作；衛(wèi)生部負(fù)責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故；農(nóng)業(yè)部主要負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品在生產(chǎn)環(huán)節(jié)及生產(chǎn)源頭的監(jiān)管；國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局承擔(dān)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)和進(jìn)出口食品的安全監(jiān)管；商務(wù)部和國家工商行政管理總局則對食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管負(fù)責(zé)；餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管由國家食品藥品監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)（如表1所示）。

除上述部門外，還有一些政府機(jī)構(gòu)也參與食品安全監(jiān)管和控制。如科技部主要負(fù)責(zé)食品安全科研工作；環(huán)境保護(hù)部參與產(chǎn)地環(huán)境、養(yǎng)殖場和食品加工流通企業(yè)污染物排放的監(jiān)測和控制工作。

（二）地方層面的食品安全監(jiān)管體系

在地方層面，實(shí)行地方政府總負(fù)責(zé)下的部門分段監(jiān)管和綜合協(xié)調(diào)相結(jié)合的體制?？h級(jí)以上地方人民政府依照《食品安全法》和國務(wù)院的相關(guān)規(guī)定確定本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的中央各部委直屬機(jī)構(gòu)的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)。我國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)在地方的配置有三種不同的形式，分別是：國家食品藥品監(jiān)督管理局和國家工商行政管理總局在省級(jí)及以下地方采用垂直一體化的管理模式， 其中食品藥品監(jiān)督管理局缺乏市級(jí)以下職能部門，無法對基層實(shí)行監(jiān)管；農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、商務(wù)部采取水平式管理模式，從中央到地方均有分支機(jī)構(gòu)；國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局則實(shí)行混合管理模式， 如其下屬的國家出入境管理局采用中央層面的垂直一體化管理模式， 而其下屬的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理局則實(shí)施在省級(jí)以下部門的垂直一體化管理模式。但其中，5個(gè)計(jì)劃單列市和10個(gè)副省級(jí)城市的食品藥品管理局、工商行政管理局和出入境管理局都直屬國家總局領(lǐng)導(dǎo)， 并且均有對應(yīng)的地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)[11]。

三、我國食品安全監(jiān)管體制的主要缺陷

每個(gè)部門負(fù)責(zé)食品供應(yīng)鏈的一個(gè)環(huán)節(jié)或階段，有利于約束各監(jiān)管主體，劃清監(jiān)管責(zé)任，實(shí)現(xiàn)食品從生產(chǎn)、加工、流通到消費(fèi)的全過程監(jiān)管。但是，這種模式的弊端是顯而易見的，在實(shí)際監(jiān)管中存在一系列問題：如各部門權(quán)責(zé)不清，協(xié)調(diào)困難；食品安全法律協(xié)調(diào)性差，約束力不足；監(jiān)管權(quán)力分散，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)混亂，存在明顯執(zhí)法漏洞；食品安全檢測、認(rèn)證部門各自為政等。

（一）監(jiān)管職能界限模糊不清

我國食品安全監(jiān)管實(shí)行的是分段管理，即農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生分別監(jiān)管生產(chǎn)鏈的一個(gè)環(huán)節(jié)。從表面上來看，我國的食品安全似乎有多重保障機(jī)制，有利于每個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管部門各司其職、發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢。但在實(shí)際操作中，各部門在監(jiān)管實(shí)施前競爭國家財(cái)政預(yù)算和監(jiān)管權(quán)力，在發(fā)生責(zé)任事故后，則“踢皮球”式的相互推卸責(zé)任。在分段管理模式下，部門之間存在強(qiáng)烈的機(jī)會(huì)主義傾向，相互指望，職能交叉地帶和職能模糊地帶無人真正負(fù)責(zé)，形成食品安全監(jiān)管的真空地帶[17]。一旦爆發(fā)食品安全危機(jī)事件，部門之間相互推諉，難以追究監(jiān)管者的責(zé)任。比如“地溝油”在中國泛濫的原因除了暴利誘惑外，很大程度上是因?yàn)檎块T的監(jiān)管缺位。2011年7月4日在公安部破獲的“地溝油”大案中，格林生物能源有限公司（地溝油生產(chǎn)商）打著生物柴油的名義存續(xù)了一年多時(shí)間，期間沒有一家政府監(jiān)管部門對其監(jiān)管檢查。當(dāng)?shù)毓ど滩块T給出的解釋是格林生物能源有限公司借生產(chǎn)生物柴油之名轉(zhuǎn)而生產(chǎn)食用油，這是一種造假行為，工商行政管理局只負(fù)責(zé)管理轄區(qū)內(nèi)流通領(lǐng)域和流通環(huán)節(jié)的商品質(zhì)量和食品安全。而質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局則稱《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定，質(zhì)檢局的職責(zé)是對發(fā)證產(chǎn)品實(shí)行抽樣監(jiān)督檢驗(yàn)，而生物柴油不屬于強(qiáng)制性管理產(chǎn)品，所以不在檢驗(yàn)之列?？梢姡诙嗖块T分段監(jiān)管格局下，部門職責(zé)邊界不明晰，監(jiān)管責(zé)任也難以落到實(shí)處。

（二）法律法規(guī)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性差

法律、法規(guī)是食品安全的重要保證。我國目前基本形成了以《食品安全法》為中心，其他具體法律法規(guī)相配套的多層次立體式的食品安全法律體系。盡管我國食品安全方面的法律法規(guī)眾多，但是這些法律法規(guī)大多從各個(gè)部門的規(guī)章制度演變而來。各個(gè)部門依據(jù)自身需要和監(jiān)管分工制定適應(yīng)于自身的法律規(guī)章，因而有著很強(qiáng)的部門特征及部門利益導(dǎo)向，而部門之間協(xié)調(diào)性不足，使得法律條款相對分散，法規(guī)與法規(guī)之間存在矛盾與沖突之處，給執(zhí)法帶來較大的難度。比如在2008年的三聚氰胺危機(jī)事件中，對于在奶粉中摻雜三聚氰胺的行為處置，按照當(dāng)時(shí)的《食品衛(wèi)生法》規(guī)定，可以依法追究刑事責(zé)任并處以違法所得1～5倍的罰款，或者1 000～50 000元的罰款，而《產(chǎn)品質(zhì)量法》則有著不同的規(guī)定，如責(zé)令停止生產(chǎn)、銷售，沒收產(chǎn)品，并處以非法所得50%～300%的罰款。即使是現(xiàn)行的《食品安全法》在這一點(diǎn)上仍與《產(chǎn)品質(zhì)量法》沖突。對于同一事件出現(xiàn)這樣爭議的處理結(jié)果，致使法律的執(zhí)行率低，法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性也大打折扣，不能起到有效的威懾和懲戒作用。

（三）食品安全標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性

標(biāo)準(zhǔn)是保障食品安全的基石，是國家實(shí)施食品安全監(jiān)督管理、規(guī)范市場秩序的重要依據(jù)。我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系由國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等4個(gè)層面的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成。分段式監(jiān)管體制導(dǎo)致：（1）食品安全標(biāo)準(zhǔn)政出多門，沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制。目前我國共有1 070項(xiàng)食品工業(yè)國家標(biāo)準(zhǔn)和1 164項(xiàng)食品工業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為了適應(yīng)進(jìn)出口食品檢查，還有進(jìn)出口食品檢驗(yàn)方法行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)578項(xiàng)[18]，這些標(biāo)準(zhǔn)基本涵蓋了食品供應(yīng)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)。但是由于分段監(jiān)管模式，各部門都是從自己的利益出發(fā)制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏協(xié)調(diào)。雖然《食品安全法》已經(jīng)明確要求制定統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，但是具體措施遲遲不見出臺(tái)。這就造成目前標(biāo)準(zhǔn)制定泛濫，甚至出現(xiàn)了同一事項(xiàng)多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、多種要求、多方管理的局面，嚴(yán)重影響了標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施和食品安全的監(jiān)管。如國家質(zhì)檢總局頒布了有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品安全質(zhì)量的國家標(biāo)準(zhǔn)，而農(nóng)業(yè)部又頒布了無公害蔬菜、畜禽產(chǎn)品、水產(chǎn)品的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程、使用標(biāo)準(zhǔn)，二者許多地方相互沖突[19]，使得企業(yè)無所適從，造成監(jiān)管效率低下。（2）各部門從自身需要出發(fā)制定的標(biāo)準(zhǔn)界限劃分不清，交叉、重疊，使得生產(chǎn)者無法執(zhí)行。如我國的國家標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之間、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與推薦性標(biāo)準(zhǔn)之間的界線不夠明確，有些標(biāo)準(zhǔn)之間甚至存在嚴(yán)重交叉和重復(fù)現(xiàn)象。如桔子的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)中，既有國家標(biāo)準(zhǔn)，又有農(nóng)業(yè)部頒布的無公害標(biāo)準(zhǔn)、綠色標(biāo)準(zhǔn)、桔子外觀等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)等[20]。同一個(gè)商品竟有這么復(fù)雜的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，并且各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的取樣方法、藥物最大殘留的水平也層次不齊。這樣多重目標(biāo)的監(jiān)管導(dǎo)致食品安全監(jiān)管的低效和無效。

（四）檢測、認(rèn)證部門各自為政

檢測、認(rèn)證是國家權(quán)威部門用來保障食品安全的重要手段和工具。由于分段式監(jiān)管，每個(gè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管職責(zé)范圍內(nèi)的食品安全檢測和認(rèn)證。以農(nóng)藥檢測為例，農(nóng)業(yè)部有監(jiān)測站和藥檢所，衛(wèi)生部設(shè)有食品衛(wèi)生監(jiān)督所和衛(wèi)生防疫站，國家質(zhì)檢總局設(shè)有商品檢驗(yàn)所等。其造成的結(jié)果是：首先，這些部門為了完成各自的監(jiān)管工作，投入大量資金購買檢驗(yàn)設(shè)備和配備檢測人員。但是由于缺乏溝通與協(xié)調(diào)，各個(gè)部門競相采購相同或相近的檢測設(shè)備，造成低水平重復(fù)性建設(shè)情況愈演愈烈。而且由于檢測資源分布在不同部門，導(dǎo)致資源的利用率低下。據(jù)有關(guān)部門測算，我國的檢測資源從總量上并不低于發(fā)達(dá)國家，而由于部門分割，導(dǎo)致效率低下，浪費(fèi)嚴(yán)重。其次，各個(gè)檢測機(jī)構(gòu)自成體系，檢測數(shù)據(jù)不能共享，檢測結(jié)果互不認(rèn)賬，由此產(chǎn)生了大量重復(fù)檢測，加重了生產(chǎn)者的負(fù)擔(dān)。

我國目前的食品安全認(rèn)證體系涉及產(chǎn)品體系和管理體系兩方面認(rèn)證。其中產(chǎn)品體系認(rèn)證由國務(wù)院相關(guān)部門推動(dòng)，主要包括無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證、有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證、食品質(zhì)量認(rèn)證（酒類）和綠色食品認(rèn)證4種形式。管理體系認(rèn)證主要是ISO 22000、食品生產(chǎn)市場準(zhǔn)入制度（QS）、HACCP（危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)）等（見表2）?？傮w而言，目前我國食品認(rèn)證形式較多，且都屬于自愿性認(rèn)證。

多部門監(jiān)管體制導(dǎo)致我國認(rèn)證體系的弊端主要表現(xiàn)在：（1）認(rèn)證種類繁多，各自為政。很多認(rèn)證機(jī)構(gòu)前身是由各行業(yè)部門組建，在認(rèn)證過程中不能充分體現(xiàn)第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)的客觀性和公正性，帶有很強(qiáng)的行政色彩。這樣不同認(rèn)證體系互不認(rèn)可，導(dǎo)致多頭管理、多重標(biāo)準(zhǔn)、重復(fù)認(rèn)證的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。如無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證、綠色食品認(rèn)證、有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證等農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證在認(rèn)證的目的、方式和過程中存在重疊和雷同[21]，而且國內(nèi)的認(rèn)證與國際市場的要求不對接。這既加重了生產(chǎn)者的負(fù)擔(dān)，也容易導(dǎo)致消費(fèi)者的困惑和迷茫。（2）認(rèn)證檢測機(jī)構(gòu)低水平重復(fù)建設(shè)。每一個(gè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)都有自己的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和實(shí)驗(yàn)室，但是這些機(jī)構(gòu)互相交流不多，工作不協(xié)調(diào)、缺乏統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃。

四、完善食品安全監(jiān)管體制的對策

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，把食品安全監(jiān)管職責(zé)統(tǒng)一到一個(gè)獨(dú)立的食品安全管理機(jī)構(gòu)，能徹底解決機(jī)構(gòu)重復(fù)和管理盲區(qū)問題。但是這種改革需要長時(shí)間準(zhǔn)備，對現(xiàn)有行政體制及其利益機(jī)制沖擊較大，改革難度也大。同時(shí)，我國幅員遼闊，各個(gè)地區(qū)生產(chǎn)力參差不齊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，市場機(jī)制尚不完善。加之，新技術(shù)新方法導(dǎo)致的食品的不安全因素增多[22]。因此，食品安全監(jiān)管改革不可能一蹴而就，需要長時(shí)間努力和多方面準(zhǔn)備。為此，可以從短期、長期思路入手進(jìn)行監(jiān)管體制改革。

（一）短期思路

短期改革的目標(biāo)是在現(xiàn)行監(jiān)管體制上進(jìn)行微調(diào)，按照食品產(chǎn)業(yè)鏈分工，明確監(jiān)管責(zé)任，杜絕互相扯皮現(xiàn)象。具體而言，需要以下兩個(gè)方面的調(diào)整：

1.改革監(jiān)管部門間的責(zé)權(quán)配置結(jié)構(gòu)。首先，整合現(xiàn)行食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行，減少監(jiān)管部門數(shù)量，從而加強(qiáng)部門間的合作和協(xié)調(diào)。例如深圳從2010年開始實(shí)行的大部制改革，食品生產(chǎn)、流通和消費(fèi)三個(gè)環(huán)節(jié)的食品安全由市場監(jiān)管部門統(tǒng)一監(jiān)管，極大地提高了監(jiān)管效率。其次，強(qiáng)化國務(wù)院食品安全委員會(huì)的功能。食品安全委員會(huì)的產(chǎn)生是為了協(xié)調(diào)中央各部委之間相互扯皮的想象，但是在法律層面上并沒有對其權(quán)利進(jìn)行界定，使得該委員會(huì)的運(yùn)行缺乏法律層面的支持，這需要國家出臺(tái)更加具體的配套措施[23]。

2.明確劃分模糊的監(jiān)管職責(zé)。由于食品從農(nóng)田到餐桌整個(gè)過程的復(fù)雜性，無法把生產(chǎn)加工、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)完全分開。例如，我國約70%的食品生產(chǎn)企業(yè)為5人以下的小作坊，這些小作坊集生產(chǎn)和銷售于一體。依據(jù)《食品安全法》，工商和質(zhì)檢部門均可以進(jìn)行監(jiān)管。因此在《食品安全法》的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相應(yīng)實(shí)施細(xì)則對相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)予以明確規(guī)定，對監(jiān)管職能的交叉和空白之處進(jìn)行明確分工，確定其監(jiān)管部門，其他部門退出。

（二）長期思路

當(dāng)前國際食品安全監(jiān)管的改革趨勢是整合監(jiān)管資源到一個(gè)部門。食品安全監(jiān)管被公認(rèn)效率較高的美國也在論證成立一個(gè)專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)的必要性和可行性[24]。因此我國食品安全監(jiān)管體系長期改革目標(biāo)是，借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際國情，積極探討將分散于各部門的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)整合到一個(gè)獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)。為此，需要以下三個(gè)方面的準(zhǔn)備：

1.建立統(tǒng)一、完善的食品安全法律體系。首先，整合現(xiàn)有法律資源，完善《食品安全法》。雖然配套的《實(shí)施條例》已經(jīng)出臺(tái)，但是《食品安全法》的權(quán)責(zé)規(guī)定仍不夠明確具體，需要更加詳細(xì)的配套解釋和各部門相應(yīng)的規(guī)章。要建立起以《食品安全法》為基本法，其他相關(guān)法律法規(guī)相配套、相呼應(yīng)、相協(xié)調(diào)的法規(guī)體系，使我國的食品安全監(jiān)管真正有法可依，重塑法律的尊嚴(yán)和震懾力。其次，構(gòu)建與時(shí)俱進(jìn)且與國際接軌的法規(guī)體系。我國的立法部門應(yīng)根據(jù)指導(dǎo)實(shí)際工作的需要，對我國現(xiàn)有的法齡超過5年的法律法規(guī)進(jìn)行清理、重新修正，作為WTO成員，我國法律法規(guī)的制定和修訂也應(yīng)該參考國家慣例，盡量做到與國際接軌。

2.不斷完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。第一，整合國家標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)。對現(xiàn)行食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)食品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。第二，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的制定， 由一個(gè)機(jī)構(gòu)對標(biāo)準(zhǔn)負(fù)全責(zé)。這一機(jī)構(gòu)為了避免自身的能力限制，可以委托其他部委協(xié)助制定相關(guān)的食品標(biāo)準(zhǔn)， 但后者必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

3.充分發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。食品行業(yè)協(xié)會(huì)作為政府和企業(yè)之間溝通的橋梁，具有承上啟下的作用。世界各國成功的經(jīng)驗(yàn)表明，食品安全監(jiān)管離不開行業(yè)協(xié)會(huì)的協(xié)作、監(jiān)督和自律。行業(yè)協(xié)會(huì)利用其在人員和技術(shù)上的優(yōu)勢，可以幫助政府部門解決行業(yè)發(fā)展中的技術(shù)障礙；行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督使政府的監(jiān)管更為規(guī)范和公平；行業(yè)協(xié)會(huì)的自律可以大大減輕政府的負(fù)擔(dān)，補(bǔ)充政府監(jiān)管力量的不足。因此，政府應(yīng)為行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展提供寬松的環(huán)境，在其啟動(dòng)階段給予一定的資金支持。

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