基金項(xiàng)目：重慶市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（2010QNFX15）；教育部人文社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（10YJC820133）

作者簡介：郜永昌（1978-），男，華東政法大學(xué)博士后研究人員，法學(xué)博士，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)法治。

摘要： 我國農(nóng)村土地登記總體上呈現(xiàn)“法律缺位，政策先行，回避爭議，強(qiáng)制推進(jìn)”的特點(diǎn)，希望借助權(quán)利登記制的治理功能，通過完善登記實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序的治理。但不可忽視現(xiàn)有登記制度的缺陷為秩序治理所形成的影響：如虛化的權(quán)利主體不能確立登記主體，分立的登記機(jī)關(guān)無法產(chǎn)生統(tǒng)一準(zhǔn)確的登記信息，錯(cuò)位的效力規(guī)則無法達(dá)成一致的權(quán)利變動(dòng)預(yù)期，模糊的賠償責(zé)任導(dǎo)致無法劃定登記權(quán)行使邊界。這些障礙必須通過統(tǒng)一權(quán)利主體與登記機(jī)關(guān)信息、按土地的不同用途構(gòu)建效力規(guī)則及完善錯(cuò)誤登記的損害賠償制度予以克服。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；權(quán)利登記制；用途管制

中圖分類號(hào)：F301.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2013）04-0020-05

關(guān)于土地登記，著名土地法學(xué)者溫豐文教授是這樣定義的：土地登記系指將土地及建筑改良物之所有權(quán)與他項(xiàng)權(quán)利之得喪變更，依法定程序，登載于地政機(jī)關(guān)掌管之簿冊，其目的在于管理地籍、確定產(chǎn)權(quán)、并作為課征土地稅，推行土地政策的依據(jù)[1]151。由此我們可知，土地登記，不僅是一種土地產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的標(biāo)志，也是國家進(jìn)行土地市場治理，推行土地政策的行政手段之一。在既有研究成果中，學(xué)者對于登記作為產(chǎn)權(quán)變動(dòng)標(biāo)志的探討較多，而對登記作為國家進(jìn)行土地市場治理手段的討論相對較少，故本文將著重于探討登記制度的市場治理功能的實(shí)現(xiàn)障礙及其制度改進(jìn)方向。

我國實(shí)行以權(quán)利登記制度為主（兼采托倫斯登記制度）的登記制度，更易于實(shí)現(xiàn)國家規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序的治理目的?？疾槭澜绺鲊娜N土地登記制度，權(quán)利登記制更容易成為國家治理的工具。原因在于，權(quán)利登記制所奉行的實(shí)質(zhì)審查及全面登記的登記制度，包含著此種制度對國家權(quán)力的盲目崇拜、對人的理性的無限信任及功利主義的成本考量。在權(quán)利登記制中，國家通過強(qiáng)制登記制度的實(shí)施，生產(chǎn)出交易產(chǎn)權(quán)的確定信息，并且將這種信息提供給社會(huì)，并擔(dān)保這種信息的真實(shí)[2]。本文認(rèn)為，權(quán)利登記制的功能絕不僅僅在于維護(hù)土地交易安全或保障產(chǎn)權(quán)，還在于其已經(jīng)成為進(jìn)行市場治理、推行特定國家土地政策的手段之一，后者尤其體現(xiàn)在農(nóng)村土地登記制度上。

這種特定土地政策可以表述為：發(fā)源于城市的土地市場改革，基于“土地雙重二元結(jié)構(gòu)”的特性，為了保證實(shí)現(xiàn)城市房地產(chǎn)市場（尤其是土地供應(yīng)量）的秩序與發(fā)展，立法者采取直接限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及其相應(yīng)權(quán)利的特殊政策。這種特定的土地政策雖有其歷史功績，但在客觀上造成城鄉(xiāng)土地市場的分割，侵害了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)人的既有利益。隨著土地市場的不斷發(fā)展，公民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng)，此種政策完全無法抑制農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)人非法流轉(zhuǎn)的沖動(dòng)，形成既有政策失靈的制度困境（以“小產(chǎn)權(quán)房”管制失靈為典型表現(xiàn)）。規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村土地市場治理，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場統(tǒng)一的基礎(chǔ)條件。而要規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，實(shí)現(xiàn)市場統(tǒng)一，必須保證農(nóng)村土地市場流轉(zhuǎn)的交易安全，確定統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)規(guī)范。登記制度的首要作用就是可以為農(nóng)村土地尤其是建設(shè)用地（使用權(quán)）流轉(zhuǎn)提供流轉(zhuǎn)“底本”數(shù)據(jù)，防范基層官員的“選擇性執(zhí)行”及集體產(chǎn)權(quán)人的“機(jī)會(huì)主義行為”。由此我們可知，現(xiàn)有登記政策將物權(quán)法中所確定的申請登記原則轉(zhuǎn)換為強(qiáng)制登記原則，表面看是借助產(chǎn)權(quán)登記所能提供的公示力、公信力及推定力，實(shí)現(xiàn)確認(rèn)產(chǎn)權(quán)界限的目的，其實(shí)質(zhì)則是基于國家規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的治理目的。

然而，基于目前土地登記規(guī)范，登記能否實(shí)現(xiàn)“規(guī)范土地流轉(zhuǎn)”這一治理目的？權(quán)利登記制本身的缺陷與目前的行政登記權(quán)擴(kuò)張態(tài)勢，是否會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)對公民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步侵犯？正如我們應(yīng)警惕權(quán)利登記制下公權(quán)力恣意擴(kuò)張可能性一樣，我們也必須考慮目前的登記制度對實(shí)現(xiàn)這一治理目的的障礙及其制度改進(jìn)路徑。

一、農(nóng)村集體土地登記的治理障礙分析

（一）權(quán)利主體虛化導(dǎo)致無法確定登記名義人

根據(jù)登記要件主義，任何土地產(chǎn)權(quán)變動(dòng)均應(yīng)以登記為要件，方能保證土地流轉(zhuǎn)的交易安全，因而登記簿所提供的登記名義人即為交易雙方證明并追索權(quán)利人的重要線索。在登記過程中，在登記簿或登記權(quán)證上必須確定登記權(quán)利主體或登記名義人，但農(nóng)村土地“集體所有”的概念表述，使土地登記名義人被“虛化”，根本不符合登記名義人確定性要求，因?yàn)椤稗r(nóng)民集體”不應(yīng)該成為一個(gè)恰當(dāng)?shù)拿袷轮黧w，不應(yīng)成為登記名義人；而按照法律所規(guī)定的授權(quán)組織，則因?yàn)榻M織形式殘缺或治理結(jié)構(gòu)不完善等原因也不能正確行使土地所有權(quán)。按照《憲法》、《土地管理法》及《物權(quán)法》的規(guī)定，法律所授權(quán)的管理組織包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織（村民委員會(huì)）及村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織（村民小組）?，F(xiàn)有政策采取尊重事實(shí)等方法，遵循“主體平等”和“村民自治”的原則，按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組、農(nóng)民集體三類所有權(quán)主體，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的主體名義之下。但是農(nóng)民集體所有因缺乏合理的權(quán)利行使機(jī)制，容易在實(shí)踐中造成村干部“內(nèi)部人控制”的權(quán)利行使困境，而一旦內(nèi)部人（可以稱為“假權(quán)利人”）控制所形成的土地流轉(zhuǎn)被其他權(quán)利人（如村集體經(jīng)濟(jì)組織成員）對此提出異議，則會(huì)導(dǎo)致交易失敗，甚至引發(fā)社會(huì)不安定問題。

同時(shí)，本次登記的政策性文件未改進(jìn)已有產(chǎn)權(quán)登記糾紛處理規(guī)范，同樣會(huì)導(dǎo)致權(quán)利登記制所具有的規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的治理功能大打折扣。在權(quán)利登記制下必然重視登記的實(shí)質(zhì)效力，登記名義人推定為真正的權(quán)利人，所以在進(jìn)行確權(quán)登記之前，必須通過現(xiàn)有確權(quán)規(guī)則確定登記名義人。依據(jù)《土地管理法》第16條的規(guī)定，土地所有權(quán)與使用權(quán)爭議由相關(guān)政府來處理，對于處理決定不服在30日內(nèi)可以向法院起訴解決，而從訴訟到裁決需要一定的時(shí)間，在爭議沒有解決之前，任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀，此時(shí)土地登記發(fā)證自然處于懸而未決的狀態(tài)。當(dāng)爭議一方的主體權(quán)益被國家承認(rèn)（登記為標(biāo)志）時(shí)，則意味著另一方的權(quán)益將會(huì)受到永久損害，導(dǎo)致假權(quán)利人處分權(quán)利被其他產(chǎn)權(quán)人認(rèn)定為無效，從而導(dǎo)致流轉(zhuǎn)交易失敗，從而引發(fā)權(quán)利糾紛與沖突。

（二）登記機(jī)關(guān)分立不能形成準(zhǔn)確登記信息

正如前述，權(quán)利登記制條件下，由統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)生產(chǎn)出統(tǒng)一確定的登記信息，使流轉(zhuǎn)當(dāng)事人形成合理信賴，是保護(hù)交易安全、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的重要方式。但目前我國的土地登記機(jī)關(guān)仍然存在分立的情況，無法生產(chǎn)出準(zhǔn)確統(tǒng)一的登記信息，對土地流轉(zhuǎn)形成不良影響。《土地管理法》對于登記機(jī)關(guān)的規(guī)定自相矛盾，該法第五條規(guī)定：國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作，但在該法第十一條第四款中卻規(guī)定，確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理?；诖?，我國農(nóng)村土地登記機(jī)關(guān)分為兩種情形：第一，在集體農(nóng)地內(nèi)部，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)與其他農(nóng)地使用權(quán)的登記機(jī)構(gòu)分別為農(nóng)業(yè)行政管理部門及國土資源管理部門，前者來自《農(nóng)村土地承包法》的授權(quán)，后者則依據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定；第二，集體土地產(chǎn)權(quán)與其他集體自然資源產(chǎn)權(quán)的登記亦由國土部門與資源管理部門（水利部門或林業(yè)部門等）分別實(shí)施登記。依據(jù)《土地登記辦法》的規(guī)定，國土部門負(fù)責(zé)集體土地使用權(quán)登記，而農(nóng)業(yè)行政管理部門負(fù)責(zé)土地承包經(jīng)營權(quán)登記。但目前土地承包經(jīng)營權(quán)試點(diǎn)工作并未全面推開，與本次登記工作似乎并不對接。而《森林法》、《草原法》及《漁業(yè)法》則規(guī)定，其他應(yīng)屬于集體土地登記范圍內(nèi)的其他土地，由林業(yè)、草原及漁業(yè)行政管理部門分別予以登記。上述不同領(lǐng)域與不同級別的登記機(jī)構(gòu)對于同一地塊產(chǎn)生不同的登記信息，將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害登記的公信力，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形成重大妨害。登記機(jī)關(guān)的分立有可能對一宗土地的定義不同而出現(xiàn)管理權(quán)限的分歧。如荒地的管理權(quán)既隸屬于農(nóng)業(yè)部門，也可以歸入國家林業(yè)局的權(quán)責(zé)范圍，這取決于該荒地是“森林草原”，還是“草原森林”，其定義的模糊性對荒地政策的實(shí)施造成了極為嚴(yán)重的影響[3]。

（三）效力規(guī)則錯(cuò)位無法達(dá)成一致的權(quán)利變動(dòng)預(yù)期

依據(jù)登記制度不同效力的規(guī)定，可以將登記模式分為：登記生效主義模式與登記對抗主義模式。登記生效主義模式是指所有權(quán)利變動(dòng)以登記簿記載為證據(jù)，任何未經(jīng)登記的交易行為均不能獲得國家的承認(rèn)；登記對抗主義模式則是指當(dāng)事人的權(quán)利變動(dòng)不以登記簿記載為變動(dòng)條件，只是未經(jīng)登記，該地權(quán)變動(dòng)不得對抗第三人。依據(jù)我國物權(quán)法學(xué)理與實(shí)踐，對地權(quán)變動(dòng)一般采取登記生效主義，普遍認(rèn)為登記生效主義對權(quán)利人的保護(hù)更為周全，更能體現(xiàn)物權(quán)變動(dòng)登記的公示力、公信力，而登記對抗主義往往不利于保護(hù)權(quán)利人的利益，所以我國《物權(quán)法》對于物權(quán)變動(dòng)大部分采取“登記生效主義”。如《物權(quán)法》第九條規(guī)定：不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。第十四條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，依照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀?，自記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿時(shí)發(fā)生效力。

但《物權(quán)法》顯然對屬于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)重點(diǎn)對象的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等權(quán)利“另眼相看”。該法第一百二十七條規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立。第一百二十九條規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府申請土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記；未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。第一百五十五條規(guī)定：已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷登記。

在普通采取登記生效主義的立法模式下，為何對土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等權(quán)利實(shí)施登記對抗主義？因?yàn)樗欣碚摼J(rèn)為登記生效主義而非登記對抗主義能夠更好保護(hù)權(quán)利人的利益[4]26，27，而對土地承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)采用對抗主義模式，則不利于對上述兩權(quán)的周全保護(hù)，無法形成權(quán)利變動(dòng)的有效預(yù)期。而對特定用途的土地如對于林地、草原及灘涂在相關(guān)部門規(guī)章中完全沒有登記效力的規(guī)定，更會(huì)影響權(quán)利人的權(quán)利變動(dòng)預(yù)期，增加當(dāng)事人交易的交易成本。這種效力規(guī)則的內(nèi)在割裂，將會(huì)嚴(yán)重影響土地權(quán)利交易的安全性與有效性，尤其是同一宗土地流轉(zhuǎn)涉及不同的權(quán)利種類時(shí)這種沖突會(huì)更為明顯。

（四）賠償責(zé)任模糊導(dǎo)致無法劃定登記權(quán)行使邊界

既然土地權(quán)利流轉(zhuǎn)信賴登記而產(chǎn)生公信力，但是錯(cuò)誤登記將會(huì)給流轉(zhuǎn)權(quán)利人帶來嚴(yán)重影響，所以登記機(jī)關(guān)行使登記權(quán)應(yīng)遵循真實(shí)原則，不當(dāng)行使登記權(quán)造成登記錯(cuò)誤則必須進(jìn)行賠償，此為登記權(quán)的行使界限。從土地流轉(zhuǎn)角度觀察，登記權(quán)是一種確定權(quán)利歸屬的一種權(quán)力，登記權(quán)行使的所產(chǎn)生的登記結(jié)果具有公示力、推定力與公信力，采用實(shí)質(zhì)審查主義的國家自然必須對錯(cuò)誤登記進(jìn)行損害賠償。錯(cuò)誤登記損害賠償之規(guī)定已經(jīng)在《物權(quán)法》中予以規(guī)定，“因登記錯(cuò)誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。登記機(jī)構(gòu)賠償后，可以向造成登記錯(cuò)誤的人追償。” 但該規(guī)定對賠償?shù)姆秶?、賠償?shù)某绦蚣百r償?shù)臉?gòu)成要件均未明確，現(xiàn)有部門規(guī)章對此問題的規(guī)定并不統(tǒng)一和明晰。在《土地登記辦法》完全沒有涉及錯(cuò)誤登記的賠償問題，而在《房屋登記辦法》中對賠償責(zé)任雖有規(guī)定，但仍未明確。若沒有賠償責(zé)任的約束或者約束較輕，登記權(quán)極有可能借助權(quán)力登記制的絕對效力迅速擴(kuò)張，突破其合理邊界，最終會(huì)侵犯公民權(quán)利；此時(shí)雖然登記是有效率的，但卻可能是錯(cuò)誤的。若登記機(jī)關(guān)賠償責(zé)任較重，則會(huì)導(dǎo)致登記機(jī)關(guān)人員對登記權(quán)行使過于猶豫，審查曠日持久，反而影響登記效率，增加登記成本，所以清晰的賠償責(zé)任可以準(zhǔn)確劃定登記權(quán)的權(quán)力邊界。

二、清除治理障礙并完善登記制度的建議

（一）統(tǒng)一登記對象與登記機(jī)關(guān)，保證登記信息準(zhǔn)確

通過確認(rèn)占有權(quán)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定。對于集體土地與國有土地的登記過程中的爭議，應(yīng)按照尊重現(xiàn)狀，尊重歷史的原則，承認(rèn)集體所有權(quán)人長期占有使用的權(quán)利，并在此基礎(chǔ)上確權(quán)發(fā)證。對于已經(jīng)登記至行政村級別的村集體范圍，也應(yīng)按照尊重歷史的原則，登記級別仍然應(yīng)以自然村（村民小組）為主體進(jìn)行確權(quán)。有爭議的土地所有權(quán)或使用權(quán)糾紛出現(xiàn)時(shí)，土地登記機(jī)關(guān)也不得依據(jù)一方當(dāng)事人請求任意對已有登記簿進(jìn)行更正，在未進(jìn)行確權(quán)之前，爭議雙方均未放棄權(quán)利主張，此時(shí)應(yīng)建議通過異議登記制度來對爭議的土地使用權(quán)進(jìn)行部分“鎖定”，再通過異議登記制度所要求的訴訟程序來進(jìn)行確權(quán)。

而登記機(jī)關(guān)的統(tǒng)一，應(yīng)分步進(jìn)行，可以首先實(shí)現(xiàn)集體農(nóng)地使用權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一登記，其次實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體其他土地（水地、草地等）與集體土地登記機(jī)關(guān)的統(tǒng)一。即現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地登記制度中的集體建設(shè)用地登記、農(nóng)民宅基地登記及農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記，應(yīng)統(tǒng)一由國土部門進(jìn)行登記，不應(yīng)由農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)土地承包經(jīng)營權(quán)登記；在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候應(yīng)該修改《土地登記辦法》，實(shí)現(xiàn)國土資源的統(tǒng)一登記，即對于水權(quán)、林權(quán)、草原權(quán)利均應(yīng)由國土部門登記。

（二）完善土地用途登記信息

權(quán)利登記制下我國對于登記簿采用物的編成主義，可以便利地在登記簿中細(xì)化對土地用途內(nèi)容的登記，因?yàn)椤巴恋氐怯浵禐橥恋赜猛局怙@結(jié)果，而土地用途則為土地登記的內(nèi)蘊(yùn)原因”，兩者息息相關(guān)，應(yīng)不能各自割裂[5]150。對于農(nóng)村集體建設(shè)用地，應(yīng)標(biāo)明該土地的實(shí)際用途、地上建筑物、建筑物的修建時(shí)間等事項(xiàng)，為將來進(jìn)一步土地流轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)；對于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的登記同樣應(yīng)細(xì)化為：農(nóng)地級別、農(nóng)地管制用途，規(guī)劃變更預(yù)計(jì)年限等內(nèi)容，否則農(nóng)地投資人無法形成合理信賴的預(yù)期。應(yīng)依據(jù)農(nóng)地的質(zhì)量與等級，通過技術(shù)性手段，確定每一塊農(nóng)地的具體管制用途，并對每一種農(nóng)地之使用手段做出嚴(yán)格規(guī)定。規(guī)劃變更預(yù)計(jì)年限的規(guī)定同樣可以保護(hù)農(nóng)地權(quán)利人的利益，其原因在于，雖然法律賦予農(nóng)地權(quán)利人以30年或更長的使用權(quán)，但地方政府可以通過修改規(guī)劃，使農(nóng)地變更為建設(shè)用地，并通過較低補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)對權(quán)利的“置換”。對于土地進(jìn)行詳細(xì)的用途登記是保證登記的治理功能實(shí)現(xiàn)的重要手段，可以將對農(nóng)村土地的身份性治理向用途治理轉(zhuǎn)換，不再以權(quán)利人的身份確定該土地使用權(quán)是否可以流轉(zhuǎn)，而是以土地使用性質(zhì)及其承擔(dān)的公共職能來判斷該地塊是否可以轉(zhuǎn)用，因?yàn)橐罁?jù)權(quán)利人的身份確定權(quán)利的性質(zhì)違背了平等原則；不再以土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的意愿來判斷該土地是否可以流轉(zhuǎn)，而是以該土地流轉(zhuǎn)是否違背用途管制的目的來判斷是否可以流轉(zhuǎn)，否則流轉(zhuǎn)雙方基于私人利益的追求，其均可以對“公共利益”視而不見，造成雙方流轉(zhuǎn)的外部成本難以內(nèi)部化。

（三）按不同用途構(gòu)建不同的登記效力規(guī)則

依據(jù)不同的土地用途，實(shí)施不同的土地登記變動(dòng)規(guī)則。在權(quán)利登記制下，國家公權(quán)力具有擴(kuò)張態(tài)勢，登記要件主義對權(quán)利變動(dòng)的要求最為嚴(yán)格，因而在我國的農(nóng)村土地范圍中，應(yīng)對農(nóng)村土地的核心部分：農(nóng)用地實(shí)施登記要件主義，未經(jīng)登記，不發(fā)生權(quán)利變動(dòng)的法律效力，這種登記要件主義設(shè)計(jì)應(yīng)同時(shí)包括對土地承包經(jīng)營權(quán)及集體農(nóng)地使用權(quán)實(shí)行登記要件主義，以增加權(quán)利人改變上述土地用途的難度。理由在于，農(nóng)地承擔(dān)全體社會(huì)成員的公共目標(biāo)，具有公共利益屬性；而對于宅基地使用權(quán)的變動(dòng)仍應(yīng)實(shí)行登記對抗主義，同時(shí)應(yīng)規(guī)定除上述兩類土地使用權(quán)以外的集體建設(shè)用地使用權(quán)同樣實(shí)施登記對抗主義，即雙方的交易只要經(jīng)雙方通過債權(quán)行為即可生效，只是不登記不能對抗第三人，登記對抗主義的國家干預(yù)程度相對較小，有利于國家激活農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場進(jìn)行交易。

（四）完善登記錯(cuò)誤損害賠償制度

不動(dòng)產(chǎn)登記賠償制度之所以得以普遍確立，主要是建立在侵權(quán)行為理論和登記的推定力補(bǔ)救的基礎(chǔ)之上[6]132。對于前者，則說明土地在現(xiàn)代社會(huì)中價(jià)值巨大，如果真正的權(quán)利人由此受到巨大經(jīng)濟(jì)損失，如果不予以賠償則不符合分配正義的原則；對于后者，則說明登記錯(cuò)誤必然導(dǎo)致登記結(jié)果的異化，而登記賠償制度則有利于抵銷物權(quán)推定力的負(fù)效應(yīng)。實(shí)質(zhì)主義登記與形式主義登記體制下，錯(cuò)誤登記的損害賠償責(zé)任是不同的。實(shí)質(zhì)主義登記條件下，登記機(jī)構(gòu)負(fù)有實(shí)質(zhì)審查義務(wù)，其注意義務(wù)較高，且應(yīng)實(shí)行無過錯(cuò)責(zé)任形式；若登記錯(cuò)誤則應(yīng)進(jìn)行賠償受害人所受到的損失。而形式主義審查條件下，則登記機(jī)關(guān)僅負(fù)責(zé)交易形式的審查，而不進(jìn)行內(nèi)容審查，則不應(yīng)承擔(dān)錯(cuò)誤登記的損害賠償責(zé)任。我國目前立法偏重于實(shí)質(zhì)主義登記立法，如我國《物權(quán)法》第二十一條規(guī)定：因登記錯(cuò)誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。登記機(jī)構(gòu)賠償后，可以向造成登記錯(cuò)誤的人追償。具體設(shè)想為：（1）應(yīng)確定該賠償責(zé)任應(yīng)以無過錯(cuò)責(zé)任為原則。（2）賠償額度應(yīng)以給受害人造成的損失為限，一般僅應(yīng)包括直接損失，不應(yīng)包括間接損失，但因土地登記有時(shí)容易給當(dāng)事人形成非常大的損害，為周全保護(hù)當(dāng)事人利益，因此應(yīng)逐步建立登記賠償基金制度和保險(xiǎn)保障機(jī)制。為有效解決賠償資金的來源問題，可以借鑒域外的登記賠償基金制度，即從登記機(jī)關(guān)收取的登記費(fèi)用中提取一定比例設(shè)立基金，該基金只能用于登記錯(cuò)誤的賠償，不能挪作他用。同時(shí)還可以將保險(xiǎn)機(jī)制引入登記體系中，由登記機(jī)關(guān)向保險(xiǎn)公司投保，購買登記責(zé)任險(xiǎn)，以使在錯(cuò)誤登記中受損的當(dāng)事人可以獲得補(bǔ)償。（3）同時(shí)在實(shí)現(xiàn)路徑上應(yīng)由登記機(jī)關(guān)先行賠付，同時(shí)再向有過錯(cuò)的當(dāng)事人追償，其追償范圍包括登記機(jī)關(guān)先行賠償?shù)馁Y金、利息、訴訟費(fèi)用及其他費(fèi)用。

三、結(jié)語

登記實(shí)質(zhì)上以國家權(quán)力為表征，由國家對土地流轉(zhuǎn)交易結(jié)果直接予以確認(rèn)，所以促使土地流轉(zhuǎn)交易不斷完善及規(guī)范非法土地流轉(zhuǎn)交易均以構(gòu)建自洽、良善的土地登記制度為前提。權(quán)利登記制既然是我國的既有制度抉擇，則必須充分權(quán)利登記制模式下的正向制度功能，必須從登記名義人、登記機(jī)關(guān)、登記對象、登記責(zé)任等方面入手完善登記制度，基于城鄉(xiāng)土地市場同地、同權(quán)、同利的原則，構(gòu)建統(tǒng)一的登記法律，既維護(hù)公共利益，同時(shí)也提高了土地流轉(zhuǎn)的效率與安全性。

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