摘 要： 西部地區(qū)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支矛盾尖銳，負(fù)債問題嚴(yán)重，阻礙了地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展。西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債成因復(fù)雜，主要原因有：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的源頭先天不足；農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的增收空間縮??；各種剛性支出超越鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的實(shí)際負(fù)擔(dān)能力且有不斷增加的趨勢(shì)；非正常超額支出及不合理考評(píng)機(jī)制嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支平衡；鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等狀況嚴(yán)重以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制內(nèi)存在的問題等。這些因素錯(cuò)綜復(fù)雜地交織在一起，加大了化解債務(wù)的難度。從可操作性或現(xiàn)實(shí)性的角度而言，可從規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政體制、完善制度、強(qiáng)化管理、杜絕債務(wù)的累增以及在借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上并提出本地區(qū)化債的合理措施等方面入手逐步深入進(jìn)行化解。

關(guān)鍵詞：西部地區(qū)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政；債務(wù)；財(cái)政收支

中圖分類號(hào)：F302.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-9107（2013）02-0058-06

在我國中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)財(cái)政體系的構(gòu)成中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是最基礎(chǔ)的組成部分，為國家相關(guān)政策真正落實(shí)到農(nóng)村地區(qū)提供最直接的財(cái)政服務(wù)和財(cái)力保障。不可否認(rèn)的一個(gè)事實(shí)是，自從我國20世紀(jì)80年代重新設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)并建立與之相配套的財(cái)政機(jī)構(gòu)以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在國家惠農(nóng)資金和基層財(cái)政的管理、地方稅收的保障、農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給等方面起了非常重要的作用。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支平衡決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力保障程度的大小，從而在很大程度上影響著農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，對(duì)我國西部地區(qū)來講尤是如此，因?yàn)樵谖鞑吭S多地區(qū)的經(jīng)濟(jì)構(gòu)成中，農(nóng)業(yè)一直占據(jù)著主導(dǎo)地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在西部農(nóng)村地區(qū)社會(huì)發(fā)展中的重要作用便異乎尋常地顯示出來了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的良好與否直接關(guān)系著農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的持久穩(wěn)定。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支平衡問題在這些地區(qū)不僅僅屬于經(jīng)濟(jì)范疇，它也體現(xiàn)出了政治方面的深層含義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的良好運(yùn)轉(zhuǎn)關(guān)系到各項(xiàng)民生政策的貫徹落實(shí)和廣大人民群眾的切身利益。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政目前面臨著諸多困境，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債嚴(yán)重[1]。根據(jù)獨(dú)立研究機(jī)構(gòu)FOST的報(bào)告測(cè)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府至少存在3萬億元的隱形債務(wù)[2]。按照蝴蝶效應(yīng)（the butterfly effect）的原理，在各種組成因素息息相關(guān)的大系統(tǒng)中，一個(gè)至微的變化甚至能帶動(dòng)整個(gè)系統(tǒng)長(zhǎng)期的、巨大的連鎖反應(yīng)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政雖然是國家最底層的經(jīng)濟(jì)構(gòu)成，但是其經(jīng)濟(jì)安全卻關(guān)乎全局。

一、西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的特殊表現(xiàn)形式

由于地區(qū)差異巨大，我國西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債問題要更為嚴(yán)重一些。首先，西部許多地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)產(chǎn)品的附加值低，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的后勁不足，整體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)脆弱，只有持續(xù)借債才能維持政府機(jī)構(gòu)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)。雖然有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債數(shù)字看似并不巨大，但相對(duì)于其財(cái)力而言，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了其償還能力。如以A市H區(qū)為例，該區(qū)所轄面積3 652平方千米，有47個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口105.6萬， 截止2007年底，區(qū)政府認(rèn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額就達(dá)到8 400萬元。其次，西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債還呈現(xiàn)出覆蓋面大的特征，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支都嚴(yán)重失衡，背負(fù)著沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，從而嚴(yán)重制約著這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的綜合發(fā)展。最后，西部一些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)還有持續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)，基數(shù)的增加導(dǎo)致了債務(wù)利息的持續(xù)上漲，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)缺乏從根本上償還債務(wù)的能力，而且形成了惡性循環(huán)：要維系鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的基本運(yùn)行和地區(qū)的發(fā)展必須要借債；而債務(wù)的擴(kuò)大事實(shí)上又嚴(yán)重制約著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，這似乎陷入了一個(gè)魔圈，有些專家將這種境況下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政喻之為“吃飯財(cái)政”。以上三個(gè)特征是西部許多地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的一個(gè)共性，也是西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題不同于其他發(fā)達(dá)地區(qū)的特殊表現(xiàn)形式。

二、西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的成因分析

要促使西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政正常社會(huì)功能的回歸，化解債務(wù)是一個(gè)首要前提。在西部許多地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題是一個(gè)歷史遺留的問題，債務(wù)的形成經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期積累的過程，如為了解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)力集中和分散的矛盾，我國在1994年實(shí)行了分稅制的財(cái)政體制，但省級(jí)以下的財(cái)政體制還沒有進(jìn)一步的規(guī)范和完善。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)而言，分稅制實(shí)施后稅收收入相對(duì)以前有了減少，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)等，承擔(dān)了多項(xiàng)職能，支出多且混亂，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了落實(shí)“普九”義務(wù)教育或者為了交齊稅款大規(guī)模舉債而導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的透支，取消農(nóng)業(yè)稅后形勢(shì)則更為嚴(yán)峻；還有許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺乏債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)決策責(zé)任機(jī)制，對(duì)舉債缺乏有效管理等等，這些因素錯(cuò)綜復(fù)雜地交織在了一起，加大了債務(wù)化解的難度。由于西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債是一個(gè)歷史積累的問題，下邊就用回溯性的視角對(duì)西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的主要成因作以簡(jiǎn)單的敘述和分析。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的源頭先天不足

西部許多地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)脆弱，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，而且種植業(yè)在農(nóng)業(yè)中的比重過大而其附加值又過小使得許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的源頭先天不足。以B縣為例，全縣總?cè)丝?2萬，其中農(nóng)業(yè)人口28.8萬，總面積1 183平方公里，耕地面積4萬公頃。在不斷發(fā)展中該縣的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由農(nóng)業(yè)為主已成功轉(zhuǎn)型為糧、經(jīng)、草等多元結(jié)構(gòu)；工業(yè)企業(yè)效益穩(wěn)步提高；基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)工程建設(shè)也取得了顯著成效。雖然如此，該縣的鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)一度曾達(dá)到了3 800萬元左右；村級(jí)債務(wù)達(dá)到了8 700萬元左右。再以G縣為例，該縣總面積1 572.6平方公里，全縣轄5鎮(zhèn)10鄉(xiāng)，總?cè)丝?1.62萬人，全縣耕地面積5.8萬公頃。種植業(yè)以小麥為主，并有胡麻等經(jīng)濟(jì)作物；畜牧業(yè)發(fā)展也較快；還有一些以發(fā)電、建筑、建材、農(nóng)副產(chǎn)品加工為主的第二產(chǎn)業(yè)；而且建筑業(yè)整體實(shí)力也較為雄厚，資質(zhì)較高，效益顯著。即使如此，農(nóng)業(yè)依然是該縣經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的主要構(gòu)成部分，而在農(nóng)業(yè)中，種植業(yè)又是基礎(chǔ)。因此，全面取消農(nóng)業(yè)稅之前，農(nóng)業(yè)稅一直是其鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主要來源，占財(cái)政收入的比重達(dá)到70%左右。而G縣在當(dāng)?shù)剡€屬于經(jīng)濟(jì)情況較好的區(qū)縣之一，由此可知，其他一些經(jīng)濟(jì)稍差地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)形式更不容樂觀。

（二）農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的增收空間縮小

分稅制實(shí)施以后，一些稅源較為分散、數(shù)額較小的稅種留給了地方，在一定程度上限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的增收潛力。有些地方雖然有資源、有企業(yè)，但一些主要的稅收收入無法納入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的體系之內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入無法實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性增長(zhǎng)。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的增收空間進(jìn)一步縮小。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，切實(shí)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)民種地的積極性倍增，充分感受到了國家政策的實(shí)惠。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的西部，農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅比較集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)其有著較強(qiáng)的依賴性，這些主體稅種被取消后更是直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的銳減，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政連基本的自給能力都難以滿足。又以G縣為例，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要財(cái)政收入來源一直是農(nóng)業(yè)稅，約占財(cái)政收入70%左右。稅費(fèi)改革之前，G縣農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)各項(xiàng)稅費(fèi)達(dá)61元。農(nóng)業(yè)稅全面取消后，村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌等收費(fèi)項(xiàng)目也被取消了，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入減少182萬元。因此，現(xiàn)在西部許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入只有少部分依靠非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，絕大部分主要依靠上級(jí)財(cái)政預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付資金，但是轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量一般非常有限，且主要是用于維系政府運(yùn)轉(zhuǎn)的一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，用于建設(shè)的財(cái)力受到嚴(yán)重制約，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入缺口依然比較大，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)連正常的運(yùn)轉(zhuǎn)都變得較為困難。

（三）各種剛性支出超越鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的實(shí)際負(fù)擔(dān)能力，且有不斷增加的趨勢(shì)

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的各種剛性支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了其收入的最低限度，從而導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字的擴(kuò)大。如以S鎮(zhèn)為例，在2006年以前，鎮(zhèn)上的財(cái)力有限，收入基本靠農(nóng)業(yè)稅，這些收入還不夠發(fā)全鄉(xiāng)干部的工資，其他建設(shè)就根本沒有資金了。但是有些建設(shè)卻不得不進(jìn)行，因?yàn)閺泥l(xiāng)鎮(zhèn)自身生存和發(fā)展的角度而言，如果不進(jìn)行這些建設(shè)，以后就不可能從上邊爭(zhēng)取到相應(yīng)的資金，而且可能永遠(yuǎn)爭(zhēng)取不到。而社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的剛性支出還有不斷增加的趨勢(shì)。隨著國家一些增資政策相繼出臺(tái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)除負(fù)擔(dān)辦公人員正常的工資和辦公費(fèi)用外，還要負(fù)擔(dān)諸如“村村通”工程補(bǔ)助、提高公積金比例、病退及病故補(bǔ)助、提高低保戶補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、提高醫(yī)療保險(xiǎn)、計(jì)劃生育雙重保險(xiǎn)、擴(kuò)大養(yǎng)老金的覆蓋范圍等費(fèi)用，這無疑增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難。另外，資金配套政策也增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的剛性支出，上級(jí)政府下達(dá)的有關(guān)康莊工程、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、土地整理等專項(xiàng)資金，都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配置相應(yīng)的配套資金，否則專項(xiàng)資金很難落實(shí)到位，這在一定程度上也增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出。這些剛性支出的增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際財(cái)力的增長(zhǎng)，盡管一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)年終的財(cái)政決算勉強(qiáng)能實(shí)現(xiàn)平衡，但收入空轉(zhuǎn)，隱性赤字大量存在，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（四）非正常超額支出及不合理考評(píng)機(jī)制嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支平衡

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不按實(shí)際財(cái)力情況進(jìn)行建設(shè)或盲目地開展一些非生產(chǎn)項(xiàng)目，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的平衡，從而被迫借債。如有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不顧實(shí)際情況修建高規(guī)格的辦公樓或觀光園，有時(shí)候欠資達(dá)到幾百萬元；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了申報(bào)歷史文化遺產(chǎn)，政府背負(fù)巨債申遺，而且為了營造良好的環(huán)境，關(guān)閉或撤除保護(hù)區(qū)內(nèi)一些企業(yè)也導(dǎo)致了稅費(fèi)收入的減少。保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)固然重要，但政府的債務(wù)包袱也十分沉重，防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)就變得非常艱巨。根據(jù)調(diào)查，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)還產(chǎn)生于名目繁多的各項(xiàng)達(dá)標(biāo)項(xiàng)目。多年來一些上級(jí)部門下達(dá)了各種形式的達(dá)標(biāo)任務(wù)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行考評(píng)，這些任務(wù)需要投入大量資金才能完成。如Q市負(fù)債1 000余萬元以確保完成與計(jì)生達(dá)標(biāo)相關(guān)的任務(wù)，該市的Y鎮(zhèn)為此負(fù)債25萬元，其中80%的款項(xiàng)用于修建計(jì)生服務(wù)樓，僅此項(xiàng)債務(wù)就占該鎮(zhèn)總債務(wù)近10%的比重。但事實(shí)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入非常有限，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入還不夠發(fā)教師和公務(wù)員的工資。從基層政府收支不平衡的現(xiàn)狀入手，層層剖析，從中亦可窺見一些體制性的因素的確給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政收支平衡帶來較大的影響。在調(diào)查過程中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)反應(yīng)，每年都有許多自上而下的達(dá)標(biāo)要求，其中許多要求固然也是出于公益性或從公共服務(wù)的角度來考慮的，但卻沒有考慮地方財(cái)力的實(shí)際狀況。這就出現(xiàn)了上面下標(biāo)未撥款，下面要達(dá)標(biāo)又沒錢，加上其他開支，最終入不敷出，只能借債。為了達(dá)標(biāo)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年僅用于各種宣傳方面的資金都比較多。因此，這種考評(píng)機(jī)制制造了各種表面的政績(jī)工程，造成了巨大的資金浪費(fèi)，成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的一個(gè)沉重負(fù)擔(dān)。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等狀況嚴(yán)重

一些學(xué)者認(rèn)為我國的地方政府體制屬于一種壓力型的體制模式[3]28，在權(quán)責(zé)不同構(gòu)的壓力型體制內(nèi)，各級(jí)政府缺乏縱向分工，除基層政府以外的各級(jí)政府很少直接向民眾提供公共服務(wù)，而是充當(dāng)了“分包商”的角色，將上級(jí)交辦的任務(wù)層層進(jìn)行分解、下達(dá)，逐級(jí)發(fā)包。這種體制在一定程度上解決了委托代理的難題，易于指標(biāo)化考核，目標(biāo)清晰，責(zé)任明確，效率較高，但是也在很大程度上造成了不對(duì)等的權(quán)責(zé)失衡局面，財(cái)權(quán)層層上移而壓力層層下放，許多本不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的責(zé)任也被迫轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)身上。如廣泛分布于農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品的提供在許多地方都被迫由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來承擔(dān)，這些公共產(chǎn)品包括與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有直接聯(lián)系的大中型農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資項(xiàng)目、公共教育項(xiàng)目以及醫(yī)療及社會(huì)保障項(xiàng)目等等。概括來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)主要包括這幾個(gè)方面：（1）成本和收益均不溢出本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)農(nóng)田水利工程和其他公共設(shè)施的建設(shè)以及一些公共事務(wù)的管理。（2）成本和外部收益溢出本鄉(xiāng)鎮(zhèn)，需要和其他部門合作才能提供的跨區(qū)域的或具有廣泛社會(huì)性和公益性的公共產(chǎn)品和服務(wù)。（3）收益具有排他性，只限定于鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體區(qū)域的公共產(chǎn)品和服務(wù)。（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常的管理。由此可見，分布于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共產(chǎn)品并不一定完全要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨(dú)來提供，但事實(shí)并非如此。又以Q市為例，該市總?cè)丝?61萬，其中農(nóng)業(yè)人口223.29萬，占該市總?cè)丝诘?5%。該市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，有該省糧倉之謂，工業(yè)經(jīng)濟(jì)，尤其是石化企業(yè)具有雄厚的基礎(chǔ)。但是，在農(nóng)業(yè)稅全面取消之前，Q市鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的債務(wù)就達(dá)到了10.3億元，其中光“普九”欠債就占了總債務(wù)近50%的比重；1.7億元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中0.06億元用于飲水工程；0.2億元用于水利工程；0.33億元用于建設(shè)小城鎮(zhèn)；1.1億元用于道路工程，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)共欠債務(wù)占總債務(wù)比重的11%[4]。從中可看出，財(cái)權(quán)和事權(quán)的對(duì)等目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。主要原因是部分下級(jí)政府的財(cái)政權(quán)限被上級(jí)政府集中以減輕自己的財(cái)政壓力，財(cái)政資源的減少使得下級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)的矛盾沖突更加尖銳，而且實(shí)際情況還不止如此，下級(jí)政府一部分財(cái)政資源上移的同時(shí)一些事權(quán)也被轉(zhuǎn)移下來了，但問題是作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻無法再轉(zhuǎn)移壓力，于是壓力和矛盾都積聚在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聚焦嚴(yán)重束縛了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和可持續(xù)發(fā)展。

（六）鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制內(nèi)存在的問題

西部一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，但是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)過于臃腫，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)既設(shè)有行政機(jī)構(gòu)，同時(shí)又設(shè)立了一些事業(yè)機(jī)構(gòu)，而從機(jī)構(gòu)功能的角度來講，事實(shí)上出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)設(shè)置的重疊。如有些鎮(zhèn)既有農(nóng)業(yè)辦公室，又有農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心；既有計(jì)劃生育辦公室又有計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)站等等。一般來講，現(xiàn)代的政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該兼有管理和服務(wù)的功能，因此一些機(jī)構(gòu)很顯然沒有必要重疊設(shè)置。機(jī)構(gòu)的重疊設(shè)置不僅造成了機(jī)構(gòu)之間相互推委責(zé)任、辦事效率不高的負(fù)面效應(yīng)出現(xiàn)，而且導(dǎo)致了辦公等費(fèi)用增加，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口進(jìn)一步擴(kuò)大。另外，監(jiān)督和制約機(jī)制的不健全導(dǎo)致了諸如公款吃喝、跑官買官等腐敗行為的滋生，甚至導(dǎo)致了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了買稅等違規(guī)違法行為，造成了國家稅收的大量流失，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況嚴(yán)重失實(shí)，已成為亟待根除的社會(huì)公害。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理方面也存在一些問題，如管理機(jī)制不健全，財(cái)政預(yù)算不嚴(yán)格，一些工作人員專業(yè)素質(zhì)不高等等。這些體制內(nèi)的因素在一定程度上也加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的矛盾。

三、化解西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的

有效對(duì)策 正是由于歷史和現(xiàn)實(shí)的各種因素錯(cuò)綜復(fù)雜的交織到一起，才導(dǎo)致了西部一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支矛盾尖銳，債務(wù)的持續(xù)擴(kuò)大又使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大，這種風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)過長(zhǎng)期積累就可能由隱性矛盾向顯性危害轉(zhuǎn)化，從而影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。因此我們不能僅僅將化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)局限于單純的經(jīng)濟(jì)范疇，更應(yīng)將其上升到關(guān)系社會(huì)全面發(fā)展和政權(quán)穩(wěn)定的政治層面，才能認(rèn)識(shí)到化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的嚴(yán)峻性和迫切性，才能增強(qiáng)債務(wù)化解工作的使命感和緊迫感。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，化解債務(wù)問題成了首要前提。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成有一個(gè)歷史性的過程，對(duì)其化解也不可能一蹴而就，可通過完善政策制度、強(qiáng)化監(jiān)督管理、借鑒其他地區(qū)化解債務(wù)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)等方式逐步進(jìn)行化解。

（一）規(guī)范農(nóng)村公共財(cái)政體制并實(shí)行一定的政策傾斜

1.規(guī)范農(nóng)村公共財(cái)政體制。西部農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，城鄉(xiāng)二元差異巨大，短期內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)很難有質(zhì)的突破，因此，通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收支矛盾雖然是治本之策，但也是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的奮斗目標(biāo)。在現(xiàn)有情況下，國家通過進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村公共財(cái)政體制的方式來解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支矛盾則更具有可操作性。由于西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平存在著明顯差異，國家有關(guān)部門可通過調(diào)整稅收政策，實(shí)行地區(qū)差別稅收政策，適當(dāng)增加西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收留成比例，以切實(shí)增加西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入。對(duì)于西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公益性建設(shè)項(xiàng)目和公共產(chǎn)品的供給在明晰權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上可不再要求這些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付相應(yīng)的配套資金。根據(jù)不同地區(qū)的具體情況，國家可把補(bǔ)農(nóng)、扶農(nóng)資金按一定比例作調(diào)整，以讓財(cái)力很弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)用其中的一部分資金去償債。

2.設(shè)立專項(xiàng)資金用于化債并加大轉(zhuǎn)移支付的力度。中央財(cái)政應(yīng)設(shè)立一定數(shù)量的專項(xiàng)資金以用于化解西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。專項(xiàng)補(bǔ)助資金的設(shè)立應(yīng)優(yōu)先考慮一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)因超越事權(quán)提供一些公共產(chǎn)品和服務(wù)而舉借的債務(wù)。與此同時(shí)，要加強(qiáng)專項(xiàng)資金監(jiān)管，要發(fā)揮審計(jì)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所在核債工作中的重要作用，建立健全規(guī)范的責(zé)任制度和評(píng)價(jià)制度，不得擠占挪用化債的專項(xiàng)資金以確保化債工作有序和高效的展開。對(duì)于缺乏償債能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建議上級(jí)部門要加大轉(zhuǎn)移支付力度，要重點(diǎn)向西部貧困地區(qū)傾斜。各級(jí)地方政府要切實(shí)發(fā)揮統(tǒng)籌責(zé)任，加大對(duì)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。中央財(cái)政應(yīng)確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)有穩(wěn)定的轉(zhuǎn)移支付資金的來源；省級(jí)部門在接受中央轉(zhuǎn)移支付資金的基礎(chǔ)上，可將個(gè)人所得稅、營業(yè)稅按一定比例作為向下轉(zhuǎn)移支付的來源資金，各級(jí)政府都切實(shí)努力，轉(zhuǎn)移支付才有豐富的資金來源，其內(nèi)在結(jié)構(gòu)才有可能被逐步優(yōu)化。在實(shí)踐過程中，還要逐步完善和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，各級(jí)財(cái)政部門都要強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付的透明度；改進(jìn)、完善資金撥付方式；提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率；真正的做到兼顧公平與效益，以切實(shí)發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的功能?？h有關(guān)部門對(duì)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種補(bǔ)助和轉(zhuǎn)移支付資金要及時(shí)撥付到位，以使其及時(shí)發(fā)揮效應(yīng)。

3.精簡(jiǎn)政府層級(jí)，改善現(xiàn)有的財(cái)政體制。改善現(xiàn)有的財(cái)政體制也是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨困境的重要舉措之一。我國有五級(jí)政府層級(jí)，是世界上政府層級(jí)最多的國家。政府層級(jí)越多，導(dǎo)致管理成本增加、信息溝通不暢以及辦事效率不高等諸多弊病產(chǎn)生。從財(cái)政稅收的角度而言，則要求要有更多的稅種與各級(jí)政府相匹配，雖然我國現(xiàn)有22個(gè)稅種，與世界上其他國家相比并不算多，但將這些稅種在五級(jí)政府之間分配，各級(jí)政府之間的分配比例則顯得比較少。另外，從稅收的屬性和各稅種的不同特點(diǎn)來看，在五級(jí)政府間劃分也比較難。基于這些原因，政府財(cái)政層級(jí)改革有相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實(shí)意義，精簡(jiǎn)政府的財(cái)政層級(jí)非常有必要。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，其核心措施之一便是推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”體制，即在縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府之間直接搭建財(cái)力監(jiān)管框架，在此框架內(nèi)必須要明確界定各級(jí)政府的基本的權(quán)利和義務(wù)，以構(gòu)建科學(xué)、合理、高效的理財(cái)機(jī)制。

（二）完善制度、強(qiáng)化管理，杜絕債務(wù)的累增

要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)借債的各項(xiàng)規(guī)章制度，從完善制度，強(qiáng)化管理的層面入手杜絕債務(wù)的累增，從根本上制止鄉(xiāng)鎮(zhèn)新債的產(chǎn)生。先鎖定鄉(xiāng)鎮(zhèn)舊債，分類別逐次清理，在舊債未獲得全面化解的情況下，要盡量避免新債務(wù)的產(chǎn)生，要建立嚴(yán)格的制度和嚴(yán)密的措施以防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的產(chǎn)生。同時(shí)要加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管和過程管理，防止制度未得到落實(shí)的情況發(fā)生，雙管齊下、標(biāo)本兼治，從源頭和過程兩方面努力，從根本上防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)屢禁不止的現(xiàn)象出現(xiàn)。在年終考核時(shí)，可把化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的一個(gè)重要參考指標(biāo)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的工作有主動(dòng)性；對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增不合理債務(wù)，有關(guān)部門要對(duì)其進(jìn)行不良記錄，并要實(shí)行責(zé)任追究制；也可以試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不合理舉新債一票否決制，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在舉債方面的自律和自控意識(shí)。各有關(guān)部門要根據(jù)西部不同地區(qū)的實(shí)際情況，對(duì)公益事業(yè)的發(fā)展區(qū)別對(duì)待，分清輕重緩急，穩(wěn)步推行，切不可不顧實(shí)際情況超前發(fā)展。要嚴(yán)禁一切面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指令性攤派；嚴(yán)禁一切面子工程、政績(jī)工程和不切實(shí)際的達(dá)標(biāo)工程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要根據(jù)自身實(shí)際情況，避免盲目攀比進(jìn)行項(xiàng)目和工程建設(shè)，防止因超前消費(fèi)和過度建設(shè)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的持續(xù)增長(zhǎng)?？傊灰孕蜗蠊こ趟茉煨蜗?，不要以政績(jī)工程創(chuàng)造政績(jī)。

（三）借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并提出本地區(qū)化債的合理措施

目前一些地區(qū)也有成功化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的范例。如經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)、財(cái)力并不雄厚的寧夏，在實(shí)踐中探索出了拍賣變現(xiàn)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、分類處置、停息減債、按比例化債等好的措施和辦法，將接近10億元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)在兩年時(shí)間內(nèi)成功化解，在全國率先甩掉了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)包袱，探索出經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的新路徑。陜西省咸陽市彬縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)也曾嚴(yán)重制約著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但在實(shí)踐中卻逐漸探索出了諸多行之有效的方法和措施，在全省第一家以集中兌付的方式完成了3 000多萬元的農(nóng)村“普九”債務(wù)，其經(jīng)驗(yàn)以農(nóng)村綜合改革工作簡(jiǎn)報(bào)的形式向全省推廣。彬縣在清償債務(wù)的時(shí)候堅(jiān)持了以下指導(dǎo)思想和原則：一是先清理后化解；二是堅(jiān)持尊重事實(shí)，實(shí)事求是；三是先易后難，積極穩(wěn)妥；四是直接償還到債權(quán)人，償還一筆，核銷一筆，不留后患，經(jīng)得起歷史的考驗(yàn)。這些成功經(jīng)驗(yàn)很值得西部其他地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)習(xí)。

在結(jié)合推廣這些地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，還要根據(jù)地區(qū)實(shí)際，制定合理的化解債務(wù)措施：（1）積極爭(zhēng)取國家相關(guān)的財(cái)政補(bǔ)助。要充分、靈活運(yùn)用國家的相關(guān)政策，積極爭(zhēng)取化解債務(wù)補(bǔ)助資金。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)能力非常有限的情況下，要盡一切可能爭(zhēng)取國家有關(guān)政策、項(xiàng)目的支持。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)要盡量自主籌資償債資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合各自實(shí)際，從公用經(jīng)費(fèi)中節(jié)余一些資金用于有關(guān)債務(wù)的化解；村級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)從機(jī)動(dòng)地承包、林權(quán)拍賣、村辦企業(yè)收入等集體經(jīng)濟(jì)收入中籌措一些資金用于債務(wù)化解。（3）通過盤活集體營業(yè)性資產(chǎn)用來化債。對(duì)一些房屋、設(shè)備設(shè)施、荒地等閑置資產(chǎn)或資源，可提高經(jīng)營收益用于還債；或經(jīng)過合法合理的程序后進(jìn)行變賣、通過轉(zhuǎn)讓所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)等方式獲得資金用以清償債務(wù)。（4）對(duì)歷年墊支的一些諸如農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅等債權(quán)進(jìn)行清收以用來還債，同時(shí)要全面清理以往的債務(wù)，防止虛債出現(xiàn)。（5）發(fā)動(dòng)社會(huì)力量籌集資金。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)爭(zhēng)取一些本地成功人士或知名企業(yè)進(jìn)行捐助，以籌集資金化解債務(wù)。（6）爭(zhēng)取讓債權(quán)人讓利。對(duì)于一些因公益事業(yè)或公共產(chǎn)品的提供而欠債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)積極和債權(quán)人協(xié)商，讓債權(quán)人在了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政具體困境的情況下能從奉獻(xiàn)社會(huì)的角度出發(fā)，在自愿的基礎(chǔ)上免除部分債務(wù)。同時(shí)這些欠債在政策允許的情況下，應(yīng)爭(zhēng)取銀行減免利息。

西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的成因復(fù)雜，化解的難度大，地方各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)必須要對(duì)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)工作高度重視，認(rèn)真加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確化債措施，嚴(yán)格規(guī)范化債程序，深入落實(shí)化債責(zé)任。各地在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，還必須在實(shí)踐中不斷探索出一條適合本地區(qū)情況的化解債務(wù)之路，爭(zhēng)取早日化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，又好又快地推進(jìn)西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展。

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