摘 要： 優(yōu)化鄉(xiāng)村人居環(huán)境，改善農(nóng)戶生活質(zhì)量，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一項重要內(nèi)容。目前我國鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)面臨著基層組織管理制度、土地制度、戶籍制度、投資制度和保障制度等方面的制度約束。針對一系列制度約束，從鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)內(nèi)涵出發(fā)，構(gòu)建了有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村人居環(huán)境發(fā)展的新制度框架。應(yīng)從創(chuàng)新農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)制度，維護(hù)人居空間有序發(fā)展；完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，保障鄉(xiāng)村人居公共物品供給；創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理制度，重構(gòu)鄉(xiāng)村社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等方面進(jìn)行制度創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村人居環(huán)境；新農(nóng)村建設(shè)；環(huán)境建設(shè)

中圖分類號：F303.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-9107（2013）02-0023-06

1978年以來，我國進(jìn)入了由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會全面轉(zhuǎn)型的加速期，轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為我國社會經(jīng)濟(jì)各方面發(fā)展的共同特征[1]18。然而，在異?？焖俸蛦我唤?jīng)濟(jì)驅(qū)動的中國工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，與城市人居環(huán)境一樣，我國鄉(xiāng)村人居環(huán)境也日趨惡化，諸如鄉(xiāng)村自然生態(tài)環(huán)境的破壞、鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給的缺位、鄉(xiāng)村人居建設(shè)的無序以及鄉(xiāng)村社區(qū)文化的衰落等現(xiàn)象逐步在農(nóng)村中蔓延、擴(kuò)散。鄉(xiāng)村人居環(huán)境的惡化無疑反映了當(dāng)今中國農(nóng)村存在嚴(yán)峻的人地關(guān)系危機(jī)，問題是我們對于鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)的學(xué)術(shù)準(zhǔn)備還相當(dāng)不足，國內(nèi)整體的學(xué)科架構(gòu)還未形成?？v觀國內(nèi)學(xué)術(shù)研究的前沿動態(tài)，與鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)和研究相關(guān)的問題主要集中在如下幾個方面：（1）周慶華[2]120、雷振東[3]120、李志剛[4]18從建筑學(xué)視角研究鄉(xiāng)村人居環(huán)境的規(guī)劃設(shè)計；（2）李伯華[5，6]從地理學(xué)探尋鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)的機(jī)理與途徑；（3）鄧玲等[7]、李伯華等[8]、劉戎等[9]從社會學(xué)視角探索鄉(xiāng)村人居環(huán)境演變的生成邏輯和現(xiàn)實感知；（4）彭震偉等[10]、周侃等[11]不同空間尺度的鄉(xiāng)村人居環(huán)境評價與整治。從目前的研究來看，關(guān)于鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)的探索，更多的是從建筑規(guī)劃、鄉(xiāng)村聚落、鄉(xiāng)村發(fā)展等方面進(jìn)行討論，學(xué)者們的探索為鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)提供了良好的學(xué)術(shù)經(jīng)驗和理論借鑒。但是，任何鄉(xiāng)村聚落的演變、村莊的規(guī)劃改造以及鄉(xiāng)村社會的變遷等都是在一定的體制或制度環(huán)境下實現(xiàn)的，離開了一定的制度安排，鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)便失去了制度保障。因此，在社會轉(zhuǎn)型的特殊時期和全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵階段，本文試圖從制度變遷和制度約束的視角出發(fā)，探索鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)中的制度約束與優(yōu)化路徑，旨在促進(jìn)中國鄉(xiāng)村人居環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，并對社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)有著重要現(xiàn)實意義。

一、制度安排對鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)

進(jìn)程的作用機(jī)理

鄉(xiāng)村人居環(huán)境實質(zhì)是社會、地理和生態(tài)的綜合體現(xiàn)。首先，傳統(tǒng)習(xí)俗、制度文化、價值觀念和行為方式將特質(zhì)相同的農(nóng)戶置身于一個共同的社會文化背景之下，構(gòu)成了鄉(xiāng)村人居環(huán)境的社會網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。其次，農(nóng)戶生產(chǎn)生活活動總是在一定的地表空間進(jìn)行，這種地表空間不是虛構(gòu)的，而是與農(nóng)戶生產(chǎn)生活密切相關(guān)的、實實在在的地理空間。最后，自然生態(tài)環(huán)境提供了人類發(fā)展所需的自然條件和自然資源，為鄉(xiāng)村人居環(huán)境構(gòu)建了一個可生存的、可持續(xù)的物質(zhì)基礎(chǔ)平臺。三個子系統(tǒng)之間遵循一定的邏輯關(guān)系，共同構(gòu)成鄉(xiāng)村人居環(huán)境的內(nèi)容[5]。我國鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)可以從外部和內(nèi)部兩個維度考察。外部維度就是國家制度建設(shè)，鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)是在國家制度主導(dǎo)下發(fā)展的，諸如農(nóng)村宅基地使用制度、土地流轉(zhuǎn)制度、環(huán)境保護(hù)制度以及農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)等制度的轉(zhuǎn)變與鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)模式、質(zhì)量等密切相關(guān)；而內(nèi)部維度就是基層社區(qū)建設(shè)，即鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)的內(nèi)生變量，包括社區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化和人居空間行為因素等。鄉(xiāng)村人居環(huán)境正是在國家制度主導(dǎo)和社區(qū)建設(shè)雙重因素的作用下發(fā)展的，其價值取向是更好的保障鄉(xiāng)村居民享有公平的環(huán)境發(fā)展權(quán)利，其途徑之一就是引導(dǎo)社區(qū)人居空間行為，為鄉(xiāng)村人居環(huán)境尋求微觀基礎(chǔ)。

很顯然，當(dāng)代中國農(nóng)村政治、社會和經(jīng)濟(jì)制度的變遷改變了鄉(xiāng)村農(nóng)戶的行為預(yù)期，增加了人居行為的不確定性，鄉(xiāng)村人居環(huán)境的系統(tǒng)演變趨于復(fù)雜化，鄉(xiāng)村人居環(huán)境面臨著生態(tài)環(huán)境破壞、人居空間無序和社區(qū)文化衰落等諸多問題。從我國鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程和現(xiàn)實來看，制度安排或者制度變遷并不是直接對鄉(xiāng)村人居環(huán)境發(fā)展產(chǎn)生影響，而是通過農(nóng)戶空間行為發(fā)揮作用。鄉(xiāng)村人居環(huán)境是農(nóng)戶空間行為作用的外在表現(xiàn)，不同類型的農(nóng)戶空間行為對鄉(xiāng)村人居環(huán)境的作用方式不同，影響效果也不同。具體而言，制度安排對鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)的影響主要有以下幾個方面：（1）通過有效的經(jīng)濟(jì)制度安排，從收益和成本兩方面激勵鄉(xiāng)村居民積極發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)戶交易空間不斷擴(kuò)張，追求居住質(zhì)量的愿望更強(qiáng)烈。市場的滲透和社會分工的確立使農(nóng)戶與外界的關(guān)系日益密切，農(nóng)戶的消費空間、居住空間、就業(yè)空間及社會空間急劇膨脹，對鄉(xiāng)村聚落環(huán)境和空間結(jié)構(gòu)均造成極大影響；（2）通過有效的政治制度安排，使農(nóng)戶獲得相對自由的行為空間，奠定了鄉(xiāng)村人居環(huán)境發(fā)展的行為基礎(chǔ)。政治制度通過法律紐帶維護(hù)和協(xié)調(diào)農(nóng)戶的各種行為和利益矛盾，農(nóng)戶的空間行為被嚴(yán)格限制在法律的框架內(nèi)。同時，新的政治制度需要實踐檢驗和制度本身的缺陷又使農(nóng)戶空間行為出現(xiàn)一定的扭曲，二者總是不斷在博弈中尋求均衡。農(nóng)戶行為日益融入到一個橫向一體化的社會中，對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村人居環(huán)境系統(tǒng)帶來決定性的影響；（3）通過有效的投資制度安排，一方面增強(qiáng)市場的可達(dá)性，延伸農(nóng)戶的消費空間；另一方面，國家公共投資的空間指向能夠有效引導(dǎo)農(nóng)戶的居住、就業(yè)和消費的空間分布格局，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間格局有序發(fā)展。

二、現(xiàn)行制度安排對鄉(xiāng)村人居

環(huán)境建設(shè)的約束

隨著國家經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，城鄉(xiāng)關(guān)系日益得到改善，農(nóng)戶就業(yè)空間轉(zhuǎn)移以前所未有的速度和力度進(jìn)行，極大地促進(jìn)了農(nóng)戶其他空間行為的擴(kuò)張，對鄉(xiāng)村人居環(huán)境產(chǎn)生了巨大的影響。但由于長期的觀念積淀和制度慣性，我國城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)依然存在，并發(fā)揮著重要影響力。就鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)的現(xiàn)實性和緊迫性來看，我國尚有不少阻礙鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)的制度安排未能打破，主要制度約束有以下方面：

（一）基層組織管理制度約束

基層組織管理制度是影響農(nóng)戶空間行為的最重要的制度性因子之一，是鄉(xiāng)村人居環(huán)境演變的重要驅(qū)動力量。1978年以來，人民公社的瓦解宣告了“政社合一”的組織體制徹底改變，新的鄉(xiāng)村基層組織結(jié)構(gòu)開始形成，表現(xiàn)為國家權(quán)力的縱向收縮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成為基層政權(quán)組織，同時恢復(fù)成立了村民委員會即行政村制度。鄉(xiāng)村基層組織結(jié)構(gòu)和功能的調(diào)整對農(nóng)戶空間行為的擴(kuò)張具有重要意義。主要表現(xiàn)在兩方面：第一，國家基層權(quán)力機(jī)構(gòu)止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對農(nóng)戶的直接干涉減少，農(nóng)戶真正獲得了相對自由的行為空間，為農(nóng)戶空間行為的擴(kuò)張?zhí)峁┝肆己玫耐獠凯h(huán)境。第二，“鄉(xiāng)政村治”的管理體制意味著農(nóng)戶有更多的民主權(quán)利和選擇自由。農(nóng)戶不僅獲得了對土地的使用權(quán)和生產(chǎn)抉擇自主權(quán)，還獲得了相對自由的就業(yè)選擇權(quán)，為轉(zhuǎn)移剩余勞動力提供了基礎(chǔ)?；鶎庸芾碇贫鹊淖兏锖娃r(nóng)戶空間行為的擴(kuò)張給鄉(xiāng)村人居環(huán)境發(fā)展帶來如下后果：（1）隨著國家對農(nóng)村基層組織控制力量的減弱，農(nóng)戶個性化和多樣化的居住空間需求越來越強(qiáng)烈。一方面改變了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村聚落空間形態(tài)，另一方面也預(yù)示著新的聚落空間將形成，而聚落空間是鄉(xiāng)村人居環(huán)境的重要組成部分。（2）由于基層組織對農(nóng)戶生產(chǎn)活動的直接干涉減少，農(nóng)戶可以自由地選擇種植結(jié)構(gòu)和種植面積，為了獲取最大收益，農(nóng)戶大量使用化肥，但很多化肥沒有完全被土壤吸收，隨溝渠流入河流，使農(nóng)村河流普遍面臨富營養(yǎng)化，農(nóng)業(yè)面污染越來越嚴(yán)重。同時，農(nóng)戶基于住宅建設(shè)和擴(kuò)大生產(chǎn)需要，大肆侵占和破壞村落公共資源，對村落生態(tài)環(huán)境造成很大負(fù)面影響。（3）基層權(quán)力機(jī)構(gòu)的上移意味著對鄉(xiāng)村政治思想控制的減弱，由國家主導(dǎo)的主流意識慢慢淡化。與此同時，市場經(jīng)濟(jì)中殘酷的市場競爭和無情的優(yōu)勝劣汰法則分化了原本高度同質(zhì)性的鄉(xiāng)村群體，促進(jìn)了傳統(tǒng)社會文化的轉(zhuǎn)型。這種社會文化的轉(zhuǎn)型本身具有不確定性，一方面積極的、樂觀的、健康的外來文化可以很好地引導(dǎo)規(guī)范農(nóng)戶的行為，從而引起鄉(xiāng)村人居環(huán)境系統(tǒng)的積極變化。反之亦然，城市拜金主義、享樂主義等消極文化的蔓延可能使一些農(nóng)戶不擇手段地追求物質(zhì)利益，加劇了城鄉(xiāng)文化的沖突，腐蝕了傳統(tǒng)純樸的鄉(xiāng)村文化。

（二）農(nóng)村土地制度約束

土地是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)要素，我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施和完善是一次偉大的變革，標(biāo)志著農(nóng)戶個體的回歸和延續(xù)。承包制恢復(fù)了以農(nóng)戶家庭為基本生產(chǎn)單位，家庭成為獨立核算的單位，恢復(fù)了經(jīng)濟(jì)功能，農(nóng)戶獲得了生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和產(chǎn)品分配權(quán)，極大地刺激了農(nóng)戶生產(chǎn)積極性。但若從產(chǎn)權(quán)清晰的角度來看，該項制度安排存在不少缺陷，即農(nóng)戶僅僅是獲得了土地的承包權(quán)和生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，按照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定土地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有，但“集體所有”是一個虛化的概念，缺乏明確的責(zé)任主體，土地所有權(quán)歸屬不清晰，進(jìn)而導(dǎo)致土地繼承權(quán)、出讓權(quán)、抵押權(quán)和入股權(quán)等權(quán)利無法賦予農(nóng)戶，農(nóng)戶不能獲得完整的收益權(quán)。農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)同樣面臨著類似的制度性缺陷。不完整的農(nóng)村土地制度對農(nóng)戶空間行為和鄉(xiāng)村人居環(huán)境發(fā)展產(chǎn)生了重要影響：（1）土地不能自由流轉(zhuǎn)導(dǎo)致農(nóng)村大面積的撂荒，村落生態(tài)環(huán)境惡化趨勢加重。由于農(nóng)村土地管理存在制度性缺陷，一方面，農(nóng)戶認(rèn)為土地二輪承包30年不變，就是土地承包權(quán)不能動，另一方面，基層政府認(rèn)為土地是集體所有，不敢采取措施鼓勵土地流轉(zhuǎn)，最終導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不暢，土地撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重。撂荒阻礙了土地集約型利用，水土流失現(xiàn)象與日俱增，對村落生態(tài)環(huán)境造成很大的負(fù)面影響；（2）農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)存在同樣的制度性缺陷，導(dǎo)致農(nóng)戶居住空間行為的外向擴(kuò)張，對村落空間結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了很大影響，是村落空心化的主要驅(qū)動力量。由于受現(xiàn)行法律法規(guī)的限制，空廢化的宅基地不能進(jìn)行公開合法的轉(zhuǎn)讓，也無法復(fù)耕，只能閑置，加快了村落空心化；（3）由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不能順利進(jìn)行，相應(yīng)的各種稅費不能免除，農(nóng)戶難以擺脫土地的約束，阻礙農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，加大了鄉(xiāng)村地域范圍內(nèi)農(nóng)戶活動的頻率和強(qiáng)度，不可避免對鄉(xiāng)村人居環(huán)境系統(tǒng)產(chǎn)生影響。

（三）農(nóng)村戶籍制度約束

農(nóng)村戶籍制度是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是構(gòu)成城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的重要制度之一。1958年通過的《中華人民共和國戶口登記條例》標(biāo)志著城鄉(xiāng)壁壘的建立，并由此形成了城鄉(xiāng)有別的糧食供應(yīng)制度、住宅制度、教育制度、就業(yè)制度、消費制度、生育制度和養(yǎng)老保險制度等一系列制度。這些制度的制定和形成加劇了城鄉(xiāng)居民生活方式、生活態(tài)度、生活水平和價值文化等方面的差異，農(nóng)戶的行為空間被嚴(yán)格地限制在農(nóng)村領(lǐng)域，由此形成了較為明顯的城鄉(xiāng)“人居環(huán)境差”。雖然，90年代以來，國家對戶籍制度進(jìn)行了若干調(diào)整，但由于制度慣性，農(nóng)村勞動力自由流動的制度性障礙并沒有得到有效解決。以戶籍制度為主體的城鄉(xiāng)二元體制嚴(yán)重制約了農(nóng)戶的行為空間，給鄉(xiāng)村人居環(huán)境帶來一系列的負(fù)面影響：（1）1958～1984年，國家實行嚴(yán)格的戶籍制度，嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動力流失，而農(nóng)村基層組織又無權(quán)解雇多余勞動力，使單位生產(chǎn)空間范圍內(nèi)聚集了大量的勞動力，農(nóng)戶的生產(chǎn)行為空間始終保持著密集化的特征，給鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境造成很大壓力。為了提高糧食產(chǎn)量，除了過密化的勞動力投入外，擴(kuò)大耕地面積成為村干部的首選，開荒種田、燒山種地在這段時期持續(xù)發(fā)生。為了貫徹“以糧為綱”的方針，許多鄉(xiāng)村提出“山到尖，河到邊”的口號，毀壞了大片的樹林，造成了嚴(yán)重的水土大量流失。（2）1984以來，國家戶籍制度改革整體趨向松動，農(nóng)村勞動力市場初步形成。然而，由于我國剩余農(nóng)村勞動力的大量存在，戶籍制度的制度約束和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的壁壘作用，決定了我國勞動力市場具有非均衡性和分割性特征。不公平的勞動就業(yè)環(huán)境對農(nóng)戶行為價值取向的改變有重大作用，農(nóng)戶行為的變異大多與農(nóng)戶的生存環(huán)境有較大聯(lián)系，他們通過切身體會，將改變了的行為不斷向鄉(xiāng)村傳播，加速了鄉(xiāng)村地域文化的變遷。（3）戶籍制度的改革促進(jìn)了城鄉(xiāng)文化的交流，但也伴隨著諸多不和諧的因素。城市文化的強(qiáng)勢入侵和鄉(xiāng)村文化的日益萎縮將廣大農(nóng)戶置身于兩種文化相互轉(zhuǎn)化的階段，文化的沖突和矛盾幾乎貫穿了農(nóng)戶生活的全部過程。一些農(nóng)戶對新文化表現(xiàn)出強(qiáng)烈的排斥、焦慮和失衡，極力地維護(hù)著傳統(tǒng)文化的精髓。而另一些農(nóng)戶則對新文化表現(xiàn)出過度的崇拜，視鄉(xiāng)村文化為落后的標(biāo)簽，極力地想與鄉(xiāng)村文化斷裂開來，由此導(dǎo)致了很多變異性的文化行為。

（四）農(nóng)村投資制度約束

鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)是實現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，也是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，需要大量的建設(shè)資金。目前，鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)最迫切的投資需求領(lǐng)域有村莊發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃、空心村整治和河塘疏浚治理等3個方面。村莊發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃是鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)的前提基礎(chǔ)，包括村莊發(fā)展的趨勢預(yù)測和空間形態(tài)規(guī)劃。全國現(xiàn)有約60萬個行政村，如果每個行政村按照10萬元的規(guī)格規(guī)劃，則需要600億元資金?？招拇逭问青l(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)的重點和難點，整治要點包括宅基地的平整或復(fù)耕、村落內(nèi)部溝渠疏通和道路完善等。由于我國鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)區(qū)域差異性大，制約因素多，發(fā)展模式不一，建設(shè)資金需求缺口不盡相同。如果按照每個行政村20萬元計算，則需要資金1 200億元。河塘疏浚工程需求資金主要依據(jù)河塘數(shù)量、污染程度而定，保守估計也需要200億元。林毅夫認(rèn)為如果以2020年作為全面建設(shè)小康社會目標(biāo)實現(xiàn)之時，同時也是建設(shè)社會主義新農(nóng)村完成之日，那么，從2006年起到2020年平均每年需要投入2 700億元的資金[13]。然而，隨著國家農(nóng)村投融資體制的市場化改革，國有商業(yè)銀行業(yè)務(wù)重心紛紛上移，農(nóng)村從金融機(jī)構(gòu)獲得建設(shè)資金的能力大大減弱。首先，國家財政投資的空間格局依然沒有變化，城市和非農(nóng)行業(yè)的投入傾向長期存在；其次，商業(yè)銀行貸款具有一定的歧視性偏好，對中大型企業(yè)貸款的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于個體農(nóng)戶，對公有制實體經(jīng)濟(jì)貸款的政策和資金支持要比非公有制實體經(jīng)濟(jì)大得多。鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，相應(yīng)的公共設(shè)施需求量大，僅靠村莊自己的力量是無法完成的。在外部投融資體制約束下，許多建設(shè)規(guī)劃構(gòu)想無法實施，鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)大多處于停頓狀態(tài)。

（五）農(nóng)村保障制度約束

鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)目標(biāo)是改善鄉(xiāng)村自然生態(tài)環(huán)境、保護(hù)傳統(tǒng)地域文化和實現(xiàn)人居空間活動的有序移動，這些目標(biāo)的實現(xiàn)離不開完善的社會保障體系。在二元結(jié)構(gòu)體制下，全面的社會保障主要是針對城市居民，農(nóng)戶因為擁有土地而被排斥在體制之外。改革以后，農(nóng)戶原來依靠的集體經(jīng)濟(jì)組織名存實亡，農(nóng)戶的社會保障寄托在土地上，完全依靠自我保障。在社會保障缺乏背景下，土地是農(nóng)戶的“命根子”。即使是農(nóng)戶進(jìn)城務(wù)工，他們的生活預(yù)期依然存在太多的不確定性和不穩(wěn)定性，他們在城市中地位最低、工作最辛苦，缺乏基本的社會保障，面臨著諸如生產(chǎn)生活環(huán)境差、城鄉(xiāng)歧視性待遇、權(quán)益屢受侵犯、子女入學(xué)困難等問題。如果不是為了獲得一點現(xiàn)金，農(nóng)戶不會舍棄尊嚴(yán)過著這種受歧視、沒有保障的生活，而家鄉(xiāng)土地是他們最大的物質(zhì)保障和精神寄托。即使農(nóng)戶在城市中獲得了一份穩(wěn)定的工作，他們依然不愿意放棄土地承包權(quán)，客觀上阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和土地集約化利用，延緩了鄉(xiāng)村人居環(huán)境演變進(jìn)程。

三、鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)的制度

需求與優(yōu)化路徑 盡管鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)面臨眾多制度約束和現(xiàn)實困境，但應(yīng)看到我國鄉(xiāng)村人居環(huán)境優(yōu)化的條件和時機(jī)也日趨成熟，中國多數(shù)鄉(xiāng)村居民物質(zhì)生活水平有較大改善，分享現(xiàn)代文明的愿望愈加強(qiáng)烈，這正是鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)的內(nèi)生動力和社會基礎(chǔ)。從鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)內(nèi)涵出發(fā)，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為依據(jù)，以保障鄉(xiāng)村居民享有公平的環(huán)境發(fā)展權(quán)利為核心，以引導(dǎo)農(nóng)戶人居空間行為為微觀基礎(chǔ)，結(jié)合鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)特點，構(gòu)建了有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村人居環(huán)境發(fā)展的新的制度框架。

（一）創(chuàng)新農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)制度，維護(hù)人居空間有序發(fā)展

創(chuàng)新和完善農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)制度，維護(hù)人居空間有序發(fā)展，應(yīng)從以下幾個方面入手：（1）深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，推進(jìn)土地制度創(chuàng)新。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村最基本的核心制度，也是影響農(nóng)戶空間行為的最重要制度之一，重點是推進(jìn)包括農(nóng)村耕地和宅基地的土地制度改革，改革的核心內(nèi)容是確保農(nóng)戶擁有土地或者宅基地的完整產(chǎn)權(quán)，允許農(nóng)戶依法按照自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，解除部分“兩棲農(nóng)戶”的后顧之憂，從而加快了農(nóng)戶居住空間轉(zhuǎn)移。將部分“兩棲農(nóng)戶”完全城鎮(zhèn)化，分流后余下的農(nóng)戶可以集約型利用土地，實行規(guī)?；a(chǎn)，并適時通過撤村并點進(jìn)行中心村建設(shè)，保障農(nóng)戶人居空間和諧、有序發(fā)展。（2）深化戶籍制度改革，推進(jìn)農(nóng)村勞動力有序轉(zhuǎn)移。戶籍制度是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的制度性障礙，必須進(jìn)行改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力人口自由流動。進(jìn)一步放寬中小城市和城鎮(zhèn)落戶門檻，簡化落戶手續(xù)，鼓勵有固定收入來源的農(nóng)戶放棄農(nóng)村土地，并在社會保障、子女入學(xué)、醫(yī)療保障等方面給予落戶居民同等待遇，實現(xiàn)農(nóng)村人口合理、有序分流。（3）深化農(nóng)村金融體制創(chuàng)新，保障人居空間優(yōu)化資金。維護(hù)人居空間有序發(fā)展需要大量的建設(shè)資金，必須對當(dāng)前城市傾向和非農(nóng)行業(yè)傾向的投融資體制進(jìn)行改革。第一，鼓勵多元化的投資主體，運用政府或民間力量參與宅基地整理、道路興建與維修、中心村建設(shè)等領(lǐng)域。第二，鼓勵和培育農(nóng)村合作金融組織。在國家投融資困難的情況下，營造一個適宜的人居空間需要多元化的投融資渠道，對于一些類似俱樂部性質(zhì)的領(lǐng)域，如村莊環(huán)境治理、村莊空間規(guī)劃等，完全可以通過農(nóng)村合作金融組織獲得建設(shè)資金，優(yōu)化鄉(xiāng)村人居空間。

（二）完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，保障鄉(xiāng)村人居公共物品供給

首先，必須明確各級政府以及基層社區(qū)各自承擔(dān)的責(zé)任。鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)涉及到的公共基礎(chǔ)設(shè)施有很多，在地理范疇上有屬于全國性的，也有許多屬于地方性的，還有的僅局限于社區(qū)、村落的，這決定了不同層次政府及社區(qū)承擔(dān)的責(zé)任是不一樣的。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點來看，全國性的人居公共設(shè)施和服務(wù)外溢性很強(qiáng)，如流域性水系環(huán)境治理、大型水利工程等，對這些受益范圍廣的人居公共建設(shè)由中央政府提供符合公共物品供給理論。鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)中各種農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村飲水工程、農(nóng)村道路建設(shè)等，他們的受益范圍往往局限于某一特定的地域，這種類似“俱樂部”的公共物品都應(yīng)在中央財政支出下，由地方政府提供。這是因為相對于中央政府，地方政府更接近于本地的居民，更了解他們的偏好，提供的公共物品的質(zhì)和量更能符合當(dāng)?shù)鼐用竦男枰猍14]249。鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)過程中許多人居設(shè)施是為某一村莊服務(wù)的，理論上，鄉(xiāng)村社區(qū)應(yīng)該是投資的主體，因為人居基礎(chǔ)設(shè)施的受益方僅僅局限于該村落，具有一定的排他消費，其他村莊農(nóng)戶不能免費獲得收益。這樣，村莊集體的財政收入對于鄉(xiāng)村人居公共設(shè)施的建設(shè)水平具有決定性的作用。除此之外，必須探索村莊公共設(shè)施供給的多元化模式。

其次，因地制宜，完善公共財政轉(zhuǎn)移支付形式。建議在財政轉(zhuǎn)移支付中引入競爭機(jī)制，中央、省級政府根據(jù)下級縣市鄉(xiāng)村人居公共設(shè)施完成數(shù)量和質(zhì)量情況、農(nóng)戶滿意度等綜合指標(biāo)來判定該縣市提供鄉(xiāng)村人居公共設(shè)施的績效情況，并且根據(jù)績效的高低獲得相應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付。中央和省級政府先平均給試點村人居公共設(shè)施建設(shè)撥一定的款項，定期派專門驗收小組檢查，并分為幾個等級，按等級轉(zhuǎn)移支付財政資金，上級政府根據(jù)具體情況確定相應(yīng)等級的配套資金，并用法律規(guī)范化。

最后，根據(jù)農(nóng)戶人居環(huán)境滿意度評價，明確公共財政支付的重點領(lǐng)域。鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)如何“破題”關(guān)鍵在于摸清農(nóng)戶自身期望與實際感知的差異程度，了解農(nóng)戶最關(guān)注的因素，為公共財政支出政策提供較為可靠的依據(jù)。

（三）創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理制度，重構(gòu)鄉(xiāng)村社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

隨著市場經(jīng)濟(jì)和城市化的快速發(fā)展，農(nóng)戶的社會交往空間由封閉性、半封閉性向更開放性轉(zhuǎn)型，單一的社會交往空間、交往內(nèi)容、交往形式和交往對象向更復(fù)雜化、多樣化、異質(zhì)化轉(zhuǎn)型。因此，需要從微觀的社區(qū)管理入手，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理制度。（1）探索農(nóng)村社區(qū)管理新模式，構(gòu)建和諧溝通環(huán)境。隨著農(nóng)戶空間行為擴(kuò)張，農(nóng)戶接受城市文明的機(jī)會越來越多，原本高度同質(zhì)化的鄉(xiāng)村居民出現(xiàn)了社會分化，傳統(tǒng)以血緣關(guān)系維系的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)斷裂，以業(yè)緣關(guān)系組建的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)開始形成。這些變化給農(nóng)村社區(qū)管理帶來新的挑戰(zhàn)，必須探索適宜性的社區(qū)管理模式。目前，社區(qū)管理模式主要有政府導(dǎo)向型、市場導(dǎo)向型和社會導(dǎo)向性等3種。農(nóng)村社區(qū)管理可根據(jù)自身發(fā)展條件選擇相應(yīng)的模式，但不管哪種管理模式都需要社區(qū)居民參與管理，爭取獲得更多的社會資本，重新構(gòu)建優(yōu)質(zhì)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。（2）強(qiáng)化基層組織功能，填補(bǔ)社會網(wǎng)絡(luò)裂痕。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的改革和農(nóng)村社會保障制度的缺失，農(nóng)戶賴以依存的重要資源——集體經(jīng)濟(jì)組織逐漸萎縮，農(nóng)村社會貧富差距逐漸擴(kuò)大，基于社會分化的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步強(qiáng)化了這種趨勢。因此，需要社區(qū)組織進(jìn)一步強(qiáng)化基層組織功能，通過基層組織的行政力量，重新構(gòu)建具有廣大群眾基礎(chǔ)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，提升網(wǎng)絡(luò)資源的質(zhì)量。特別需要保障和鼓勵弱勢群體在組織內(nèi)部的表達(dá)權(quán)力和表達(dá)意識，提升弱勢群體的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)融入程度。

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