摘 要： 我國現(xiàn)行法律關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定模糊，且在適用法律的過程中發(fā)生了誤讀。我國現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點既證明了其存在的合理性，也暴露了農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革中亟待解決的諸多問題。在漸進式地推進農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，政府既是不可或缺的力量，也是一個務(wù)必準(zhǔn)確定位的角色。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的目標(biāo)也是多重而復(fù)雜的，其中農(nóng)民的利益是一切問題的起點也是歸宿，所以改革應(yīng)以保證農(nóng)民意思自治為核心，以實現(xiàn)公平交易為準(zhǔn)繩，伴隨而生的是土地利用效率的提高與城市化的推進。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民；宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；意思自治

中圖分類號：F301.3；DF45 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-9107（2013）02-0006-06

一、現(xiàn)行法中有關(guān)宅基地使用權(quán)

制度的規(guī)定

在我國現(xiàn)行立法體系中，對宅基地使用權(quán)制度的規(guī)制見諸于《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等法律法規(guī)，雖諸多法律法規(guī)對宅基地使用權(quán)制度都作了規(guī)定，但總體來看，法律的規(guī)定模糊、抽象，而且在諸多法律規(guī)定內(nèi)部存在著相互矛盾、沖突的地方。概括來說，對宅基地使用權(quán)制度的規(guī)制主要有5個要點：

1.現(xiàn)行法中所指的宅基地是專指農(nóng)村宅基地，而未包括事實上存在的城市居民的宅基地，即城市居民私有房屋所占的國有土地[1]。

2.符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶可以申請無償使用一定面積標(biāo)準(zhǔn)下的宅基地，且遵循一戶一宅的原則。符合條件的農(nóng)戶具體需要滿足3個條件：第一，屬于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)成員，可見宅基地使用權(quán)具有明顯的身份性；第二申請主體是以戶為單位；第三，一戶只能申請一處宅基地，且宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。一戶一宅準(zhǔn)確的理解應(yīng)該是一戶享有申請一次宅基地的權(quán)利，而不是限制一戶只有一處住宅，其他住宅占用范圍內(nèi)的宅基地是基于繼承、贈與、有償轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式取得則在所不問，否則就是法律對私有財產(chǎn)權(quán)的侵犯。法律如是規(guī)定即可以認(rèn)為是對集體內(nèi)成員基于身份而衍生出的財產(chǎn)權(quán)的保障[2]，也可以認(rèn)為是對農(nóng)民居住權(quán)等基本生存權(quán)利的保障。

3.農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)，即一戶只有一次申請權(quán)，當(dāng)處分房屋時，房屋所占范圍內(nèi)的宅基地也隨之轉(zhuǎn)移。一并處分權(quán)利的行為，使原宅基地使用權(quán)人在喪失基于集體內(nèi)成員身份無償取得的宅基地的同時，也喪失了申請權(quán)。既然是權(quán)利當(dāng)然允許有權(quán)者放棄權(quán)利的行使，卻不可隨意的剝奪僅有一次的權(quán)利。

4.擔(dān)保法規(guī)定農(nóng)村宅基地不得抵押，即不得將之作為融資的抵押物，但是并未禁止將宅基地上的住房抵押。農(nóng)村宅基地歸屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)戶享有農(nóng)村宅基地使用權(quán)，從權(quán)利歸屬的角度來看，限制宅基地的抵押是基于保護債權(quán)人利益的考慮。但是對以宅基地上的住房抵押的，在實現(xiàn)抵押權(quán)時，住宅及其占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象必然發(fā)生，否則將出現(xiàn)房權(quán)、地權(quán)的分離，因而如此規(guī)定實為虛設(shè)。

5.農(nóng)村村民的住房經(jīng)本集體的同意可以出售給本集體經(jīng)濟組織內(nèi)成員，且受讓人必須是本集體經(jīng)濟組織內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶，不得出售給城鎮(zhèn)居民。顯然如此嚴(yán)格的約束條件并不利于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的形成，市場的參與者不僅被嚴(yán)格的限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，而且有權(quán)參與流轉(zhuǎn)市場的農(nóng)戶必須符合宅基地使用權(quán)分配條件。嚴(yán)格的限制下，真正符合條件且愿意參與到這種市場的買方寥寥無幾。

綜上所述，農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有如下幾個特點：一是明顯的身份性與城鄉(xiāng)差異性，二是取得的無償性，三是具有強烈的社會保障性功能，四是嚴(yán)格的政府管制性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的參與主體、方式及程序都是受到了嚴(yán)格限制的。現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)只能在極其有限的范圍內(nèi)、以極為特定的方式經(jīng)過嚴(yán)格的程序才能進行流轉(zhuǎn)。這樣的制度設(shè)置在計劃體制下和社會轉(zhuǎn)型期，使農(nóng)民獲得了大體公平的住宅用地保障，實現(xiàn)了農(nóng)民居者有其屋；形成嚴(yán)格的申請審批程序，制止了農(nóng)地的亂占濫用；使管理大體有序有效，維護了農(nóng)村穩(wěn)定[3]。

但是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)格局的變化，這一制度與客觀實踐需求的差距不斷擴大，越來越成為經(jīng)濟發(fā)展與社會進步的桎梏，以至于實踐中出現(xiàn)了大量突破上述規(guī)定的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)行為。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實踐與

現(xiàn)行法律規(guī)定的沖突 目前，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以兩種情形存在：

1.在民間自發(fā)形成的廣泛的隱性流轉(zhuǎn)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的民間流轉(zhuǎn)具有以下特點：（1）具有局部性。流轉(zhuǎn)發(fā)生的地域主要出現(xiàn)在城鄉(xiāng)結(jié)合部，尤其是在大城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部。（2）行為具有分散性，是房主分散的個人交易行為，交易對象也往往是分散的個體，有可能是外來人員，也有本村人，外來人員中既有村外農(nóng)民也有城鎮(zhèn)居民。（3）權(quán)利轉(zhuǎn)讓具有不完全性。流轉(zhuǎn)形式主要是農(nóng)戶房屋買賣、出租及抵押等，由于農(nóng)民一般不會輕易放棄對于宅基地的控制，所以最普遍的流轉(zhuǎn)方式還是房屋出租，買賣房屋的現(xiàn)象雖有所發(fā)生，但往往也不是全部賣出。（4）具有進一步擴大化的趨勢。近幾年，在北京、重慶、成都等大城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部出現(xiàn)了利用農(nóng)村宅基地建設(shè)商品房對社會公開銷售的情況（即小產(chǎn)權(quán)房買賣），產(chǎn)生了極大的社會影響。發(fā)展到現(xiàn)在，小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象已漫延至小鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

2.政府主導(dǎo)下的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的試點在越來越多的地方以多種形式展開，并產(chǎn)生了廣泛的影響。其中最為典型的有三者：（1）20世紀(jì)90年代末，浙江溫州和義烏在“集體建設(shè)用地必須轉(zhuǎn)為國有以后才能進入二級市場流轉(zhuǎn)”的政策框架下，實施的將集體土地先征為國有土地，再按國有土地相關(guān)規(guī)定辦理土地流轉(zhuǎn)的試點。（2）2005年在天津市開展的宅基地?fù)Q房試點。在國家現(xiàn)行政策的框架內(nèi)，堅持承包責(zé)任制不變、可耕種土地不減、尊重農(nóng)民自愿的原則，高水平規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)有特色、適于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。其土地運作可以簡單的概括為“建新”“拆舊”兩大方面。當(dāng)一個村90%以上的村民提交申請之后，村委會與鎮(zhèn)政府簽訂合同，準(zhǔn)備實施換房。按照規(guī)定置換小城鎮(zhèn)的新建住房后，原農(nóng)村宅基地將統(tǒng)一復(fù)墾為耕地，原土地承包責(zé)任制并不改變，土地仍然發(fā)包給本村村民。此類試點在上海等地相繼開展。（3）2008年12月，在重慶市推行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)地票交易，即通過宅基地置換建設(shè)用地指標(biāo)方式。具體的運作程序包括以下幾個方面：首先，農(nóng)民讓渡使用權(quán)，將宅基地復(fù)墾并經(jīng)驗收合格后，將獲得等面積的建設(shè)用地指標(biāo)；再者，開發(fā)者通過競標(biāo)購入地票，選擇符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃的相應(yīng)耕地，擬做自身建設(shè)項目；政府運用其征地權(quán)，將開發(fā)者所選耕地征轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地；一旦開發(fā)者在指標(biāo)落地時競標(biāo)失敗，則地票轉(zhuǎn)給競標(biāo)成功者；其中的地票，可以沖抵新增建設(shè)用地有償使用費和耕地開墾費[4]。此外還有廣東的“有規(guī)范的將農(nóng)民手中的宅基地住房送到市場交易”，深圳的“允許宅基地產(chǎn)權(quán)所有者補足地價，將住房性質(zhì)變更為商品房”等。

區(qū)別于農(nóng)村宅基地的民間自發(fā)的流轉(zhuǎn)，政府積極主動探索下的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)則具有集中性、權(quán)利轉(zhuǎn)讓的整體性及明顯的外部需求推動性。集中性表現(xiàn)為往往是分屬于多戶甚至是一定區(qū)域內(nèi)的所有農(nóng)戶的宅基地一次性地參與流轉(zhuǎn)；權(quán)利轉(zhuǎn)讓的整體性在于農(nóng)民是以放棄宅基地為代價來換得社?；蛐路康雀黝愌a償；外部需求的推動是指導(dǎo)致此類流轉(zhuǎn)的直接根源是諸如城市擴張、建設(shè)用地等需要，而非農(nóng)村自身發(fā)展的要求。

一方面是實踐中大量存在農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)；另一方面是現(xiàn)行法律規(guī)定限制農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，這兩者間存在明顯沖突，沖突的實質(zhì)在于三點：第一，土地觀念的沖突。無論是土地價值觀念還是土地利用觀念上兩者都存在明顯沖突?，F(xiàn)行立法強調(diào)農(nóng)村宅基地的社會福利價值，而忽略了它的經(jīng)濟使用價值、生態(tài)價值與創(chuàng)造價值的能力；在土地利用上強調(diào)個體利益的保障，而忽略了整體利益的維護，實施分散而治。與現(xiàn)在強調(diào)集約用地、強化國土空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃，實施規(guī)劃用地的觀念截然不同。第二，在農(nóng)民與土地關(guān)系解讀上的沖突?，F(xiàn)有立法基于農(nóng)民依附于土地，土地是農(nóng)民的立身之本的判斷，繼而將農(nóng)民捆綁于土地。在當(dāng)時這既是對農(nóng)民的保護也是農(nóng)民的需求。但現(xiàn)在農(nóng)民在土地面前能動性強化，他們需要土地，更想充分利用土地但不滿足束縛于土地。今土地制度安排應(yīng)有助于農(nóng)民自主選擇是融入城市生活、從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還是生活于農(nóng)村、推動新農(nóng)村建設(shè)為主，而不應(yīng)以出身將之拘束于某一生活生產(chǎn)領(lǐng)域。第三，沖突的歸結(jié)點在于城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢。城鄉(xiāng)一體化是沖突產(chǎn)生的背景，也是推動沖突解決的關(guān)鍵。政府為滿足城市擴張的需要，為促進農(nóng)村的土地利用效率，推動宅基地使用權(quán)的改革試點；農(nóng)民為能享有與城市居民相等的土地利用權(quán)、共享等同的社會資源，而企圖實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。解決這一沖突的根本之道，在于真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，消除農(nóng)村與城市在生活環(huán)境、教育資源、公共設(shè)施、社會保障等領(lǐng)域的差別。

在此情形下，與其固守現(xiàn)有規(guī)定堅持農(nóng)村宅基地不可流轉(zhuǎn)，不如積極應(yīng)和潮流，尋找有效的法律規(guī)制之舉以求興利除弊，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的有效合法流轉(zhuǎn)。

三、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)合法性邏輯分析

（一）非農(nóng)化的普遍性是農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的客觀背景

隨著我國改革開放的推進，城市化進程的加快，農(nóng)村勞動力大量外出，農(nóng)村實際居住人口銳減，眾多青壯年在城市打工甚至定居，名為農(nóng)村人口，實際生活方式及思想觀念等均已城市化。尤其是在經(jīng)濟發(fā)達(dá)的江浙，如蘇州市70%的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到了非農(nóng)領(lǐng)域，紹興縣64%的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，張家港市有超過80%的農(nóng)村勞動力離開了土地。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，農(nóng)村勞動力的外出流動人口已超過2億。如此龐大的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移導(dǎo)致：一方面農(nóng)村出現(xiàn)了大量的空心村、空心鄉(xiāng)。據(jù)中國社科院發(fā)布的《農(nóng)村經(jīng)濟綠皮書》指出，農(nóng)民住房空置率在30%左右，農(nóng)村住房閑置現(xiàn)象已極為普遍；另一方面是眾多農(nóng)村居民經(jīng)濟條件改善后，原有住房條件無法滿足其需求，便大力新建住房。在住房新建過程中，伴隨著的是農(nóng)村宅基地擴張、大量農(nóng)村土地資源被侵占浪費，農(nóng)戶間在土地資源的享有上出現(xiàn)愈加嚴(yán)重的分化，同時越來越多的原有舊房需要通過一定途徑加以處置。隱藏在以上情形背后的實質(zhì)是農(nóng)村住宅還有更大的內(nèi)在價值有待充分地利用與發(fā)揮，否則既是對資源的浪費也是對農(nóng)民利益的忽視。

（二）農(nóng)民要求享有更充分的使用權(quán)是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在根源

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一種物權(quán)，不僅應(yīng)享有占有、使用權(quán)，還應(yīng)具有收益權(quán)?，F(xiàn)代物權(quán)更強調(diào)對物的經(jīng)濟價值的追求，農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一種物權(quán)如果僅僅確定其歸屬，則其財產(chǎn)的價值未能充分發(fā)揮[5]。由于宅基使用權(quán)的初始取得是無償?shù)模鴮φ厥褂脵?quán)加以嚴(yán)格限制的規(guī)定與物權(quán)的本質(zhì)之間存在一定的背離。而這一規(guī)定的邏輯根源，既在于對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)民的一種普適的福利的考慮，也在于當(dāng)時對農(nóng)民自我維權(quán)能力脆弱的擔(dān)擾。所以這樣的規(guī)定有其特定的時代背景，是具有明顯的階段性的。住有所居的保障僅是生存權(quán)最基本的保障，而今天農(nóng)民的社會生活需求早已超越了住有所居這樣一個最基本的生存權(quán)保障的層面，何況“授人以魚不如授人以漁”，失去了收益權(quán)的福利保障功能極其有限，甚至可以說是以放棄更大價值的發(fā)揮與利用來獲得一個基本層次的保障。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民的生活水平的提高，農(nóng)民要求有更全面更充分的社會保障，農(nóng)民也比以往任何時候更有能力來行使自己所具有的權(quán)利。相對城市住宅利益，相比于農(nóng)民在農(nóng)村宅基地上的投入，農(nóng)民早已不滿足于僅用住宅來滿足自己的居住需要，還有了更為強烈的利用自己住所取得更多收益創(chuàng)造更好生活條件的要求[6]。

（三）城市的擴張與建設(shè)用地的需求是農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的外部動力

城市化、工業(yè)化進程的不斷推進，催生了急劇膨脹的用地需求，而有限的國有土地?zé)o法滿足不斷增加的需求。城市化規(guī)模的擴大，城市邊緣不斷地往外延伸，城市、城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)村之間的界限隨之不斷變化。面對地方經(jīng)濟的飛速發(fā)展對土地的剛性需求和城市日益緊張的土地供給，而農(nóng)村大量宅基地閑置與土地資源利用率低下的現(xiàn)實，各地方政府或主動或被動地行使法律賦予的國家對集體所有土地的征收權(quán)，大肆圈占農(nóng)村集體所有的土地，其中就有包括宅基地在內(nèi)集體建設(shè)用地，更有許多地方在國家出臺的土地新政的推動下，紛紛推出宅基地?fù)Q房，土地?fù)Q社保等地方新政。這種現(xiàn)象在經(jīng)濟越發(fā)達(dá)，城市化水平越高的地區(qū)、越接近城市的農(nóng)村越為明顯，究其實質(zhì)是變相的圈地運動，以滿足城市擴張的需要，這也證明了在這些區(qū)域農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有了強大的需求市場。政府積極試點引導(dǎo)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)更多地是在此外力推動下的行為。

（四）實質(zhì)公平是推動農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的核心

現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是以城鄉(xiāng)二元戶籍制、限制城鄉(xiāng)人口流動為初衷，實行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略為目標(biāo)而做出的一種制度安排[7]。這一制度在建立之初就與實質(zhì)公平存在莫大的差距，而且隨著時間的推移，不公平性愈加突顯。第一，農(nóng)民可以無償取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)，農(nóng)民占有宅基地?zé)o需付出相應(yīng)的代價，這也就導(dǎo)致了農(nóng)民想盡可能多地占有宅基地，使得農(nóng)村村民亂占土地資源以及占用農(nóng)村耕地建房成為了普遍存在的現(xiàn)象，由此引發(fā)的矛盾與沖突屢見不鮮。此外，不少非農(nóng)戶到鄉(xiāng)村通過人情、關(guān)系，劃撥宅基地建別墅，而到發(fā)達(dá)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的人才卻無法在當(dāng)?shù)厝〉谜匕仓寐鋺簟＿@些現(xiàn)象不僅造成了對土地資源的嚴(yán)重浪費，而且進一步加大農(nóng)民本身間在資源分配上的不公平，也滋生了大量的社會腐敗，將成為我國新農(nóng)村建設(shè)的一個嚴(yán)重的制約因素。第二，人為地限制農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，造成農(nóng)村土地價值偏低，農(nóng)民權(quán)益明顯受損。城市居民與農(nóng)民一樣沒有土地所有權(quán)，但卻享有轉(zhuǎn)讓權(quán)；同樣無償劃撥使用國有土地使用權(quán)的房改房、經(jīng)濟適用房法律上卻明確可以上市交易，造成了城鄉(xiāng)住宅土地二元化分異，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)不完整，有悖公平原則。第三，宅基地使用權(quán)的非流轉(zhuǎn)性特征將農(nóng)村人口人為限制在一方土地上，阻滯了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。由于農(nóng)村戶籍與土地直接掛勾，一些城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民早已不從事農(nóng)業(yè)勞動，也并未參與城市建設(shè)，卻基于其農(nóng)民身份無償?shù)叵碛姓厥褂脵?quán)，并憑借有利的區(qū)域位置迅速地積累了財富，他們一方面分享了城市的建設(shè)成果，另一方面也享受了政府給予農(nóng)民的特別待遇。這既加大了農(nóng)民在宅基地權(quán)益上的兩極分化，也在一定程度上擠占了城市低收入人群的利益，成為破除城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)和推進城市化進程的障礙。

四、實現(xiàn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)合法性的

幾個要點 （一）充分尊重農(nóng)民的意思自治是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的基本前提

首先，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的科學(xué)發(fā)展觀指引下的我國經(jīng)濟社會發(fā)展拒絕以犧牲一部分人的利益來獲得短期的發(fā)展，以農(nóng)村來換取城市的進步。其次，農(nóng)村宅基地使用權(quán)既然是權(quán)利當(dāng)然允許有權(quán)者選擇的自由，其既可以選擇行使權(quán)利亦可放棄權(quán)利的行使，唯如此才成其真正的權(quán)利。再次，農(nóng)民長期以來在我國社會利益格局中處于弱勢地位，政治與文化資源匱乏，自我維權(quán)的能力較差，在農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)如不嚴(yán)格遵循這一前提，勢必會形成新一輪的城市對農(nóng)村的侵占，工業(yè)對農(nóng)業(yè)的吞蝕，更遑論借此來實現(xiàn)農(nóng)民的土地權(quán)益的充分化了。兼之，我國農(nóng)村地域遼闊，區(qū)域發(fā)展極不平衡，農(nóng)村宅基地對農(nóng)民來說意義相去甚遠(yuǎn)，地方差異性明顯。在廣大的以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主的地區(qū)，農(nóng)村宅基地對農(nóng)民來說仍具有重要的保障意義，農(nóng)民也無法在較短時間內(nèi)融入城市化進程中，地方也不存在強大的需方市場，是不宜強行將其納入土地流轉(zhuǎn)市場當(dāng)中的。最后，即便是在具備流轉(zhuǎn)條件的經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，也不宜在政府主導(dǎo)下以強制方式來推進農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)。因為市場的需求，農(nóng)民的自愿是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的根本動因，所以，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的過程應(yīng)是市場經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展與農(nóng)村管理方式自覺調(diào)整與完善的過程；應(yīng)是工業(yè)化、城市化發(fā)展要求現(xiàn)行土地管理和使用方式不斷改革與進步的過程；應(yīng)是農(nóng)民自愿地參與城市化，分享城市化成果的過程。這一過程應(yīng)是內(nèi)生的而非外在強迫的，在這一進程中農(nóng)民的權(quán)益是否得到充分尊重與保障直接關(guān)系這一變革的成敗。

基于這一基本原則，無論是在農(nóng)村宅基地制度的立法完善中還是在農(nóng)村宅基地的具體流轉(zhuǎn)實踐中，都應(yīng)充分聽取農(nóng)民的意見，尊重農(nóng)民的意愿，應(yīng)進一步完善村民自治制度，建立起行之有效的農(nóng)民行使農(nóng)村宅基地使用流轉(zhuǎn)決定權(quán)的機制與程序。在保留集體土地所有權(quán)的前提下，宅基地所有權(quán)屬于集體組織，轉(zhuǎn)讓的結(jié)果會導(dǎo)致宅基地的使用權(quán)歸屬于受讓人，所以處分宅基地的使用權(quán)利應(yīng)由集體組織的成員決定。對于宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押，可以借鑒《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于“其他方式承包”的規(guī)定，即宅基地使用權(quán)或者宅基地上的房屋轉(zhuǎn)讓或抵押給本集體組織以外的單位和個人的，應(yīng)當(dāng)實行經(jīng)本集體組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。在同等條件下，本集體組織成員享有優(yōu)先權(quán)。

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)弱化政府參與，堅持市場主導(dǎo)

農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)以市場導(dǎo)向的漸進式的差異化方式推進，一刀切的以政府為主導(dǎo)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)的整體性流轉(zhuǎn)應(yīng)該得到限制。從目前不少大城市開展的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點來看，政府的主導(dǎo)性非常明顯，這意味著政府需要承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任十分繁重，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出政府本身的職能。首先，試點補償農(nóng)民的資金主要來源于地方財政和銀行貸款[8]。此種行為有明顯弊端，財政資金一般都是預(yù)算范圍內(nèi)的資金，?？顚Ｓ?，如果從中抽調(diào)用于補償款勢必會影響其他事業(yè)的發(fā)展。其次，政府過度參與容易導(dǎo)致濫用強權(quán)，降低行政效能，損害弱勢者利益。由肩負(fù)著行政職責(zé)的政府部門來主導(dǎo)這種整合工作，使本來應(yīng)該遵循市場規(guī)則的經(jīng)濟活動成為政府干預(yù)下帶有一定強制性的行政執(zhí)行行為。在市場經(jīng)濟條件下，政府應(yīng)該盡量減少其對國家微觀經(jīng)濟層面的干預(yù)，真正有效的政府是守住其維護社會穩(wěn)定的政治職能，以及在市場失靈時適可而止的國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能。而對于城市化進程、工業(yè)化發(fā)展，政府過多的參與，甚至是主導(dǎo)，必然會沿襲其濫用強權(quán)提前完成目標(biāo)的強勢思維。如此必然會損害那些弱勢者的利益。第三，置換出的宅基地往往用于經(jīng)營性開發(fā)，這種商業(yè)開發(fā)成本與風(fēng)險由政府來承擔(dān)明顯不合理。

政府的職責(zé)主要在于監(jiān)管與配套機制的完善。一是制定完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律，賦予農(nóng)民宅基地完整的物權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)讓人、受讓人與宅基地等實質(zhì)條件和程序條件，為宅基地流轉(zhuǎn)監(jiān)管提供直接具體的依據(jù)。二是設(shè)立農(nóng)村宅基地強制登記制度[9]。當(dāng)前應(yīng)盡快啟動農(nóng)村宅基地普查登記工作，對農(nóng)村現(xiàn)有宅基地使用情況進行全面清查，對于手續(xù)齊備、符合法律規(guī)定的則給予登記造冊，對那些通過不合法渠道多占、多用的宅基地則不予登記，為下一步統(tǒng)一、規(guī)范的宅基地使用權(quán)登記奠定基礎(chǔ)。應(yīng)利用土地、房產(chǎn)行政管理部門已有的專業(yè)化、系統(tǒng)化測繪、登記、檔案管理隊伍，辦理農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)證和宅基地使用權(quán)證，保護農(nóng)民的房屋產(chǎn)權(quán)，促進農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)生產(chǎn)要素按市場經(jīng)濟規(guī)則配置。將農(nóng)村房產(chǎn)與城市政策性住房納入同一體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)房產(chǎn)登記的統(tǒng)一管理和信息共享。三是建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)價格機制，嚴(yán)格控制土地用途，防止外力擠壓，侵占農(nóng)民利益。由于農(nóng)民的弱勢地位，在流轉(zhuǎn)中極易出現(xiàn)在內(nèi)在困境或外在壓力之下背離公平自由的轉(zhuǎn)讓，對此，政府若僅培育流轉(zhuǎn)市場是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還要進行交易審查、開展價格規(guī)制。而對于流轉(zhuǎn)土地應(yīng)確保其用途符合規(guī)劃和批準(zhǔn)用途，實現(xiàn)土地利用的整體性和協(xié)調(diào)性?？傊_保農(nóng)民分享城市化中土地增值效益是政府在此過程中應(yīng)盡的責(zé)任。

（三）農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)應(yīng)與提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊規(guī)劃管理水平、改善農(nóng)村生活環(huán)境相結(jié)合

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的價值不僅在于提高土地利用效率，而且在于為農(nóng)民創(chuàng)造良好的生活條件，提高農(nóng)民生活水平，是真正意義上的惠農(nóng)政策。目前農(nóng)村住宅一般是獨棟住宅，且居民點布局分散，不利于公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)、推廣與利用，造成了農(nóng)村村民日常生活不便，垃圾處理困難，資源利用集約率低，在一定程度上加劇了對生態(tài)環(huán)境的破壞。在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的同時，適應(yīng)地域特色，科學(xué)編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊規(guī)劃，合理安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田保護、產(chǎn)業(yè)聚集、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)等空間布局，出臺相關(guān)政策合理引導(dǎo)農(nóng)村住宅和居民點建設(shè)，統(tǒng)籌農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，從根本上改善農(nóng)村生活環(huán)境，有效地推進城鄉(xiāng)居民居住場所的一體化。這是農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革的更高層面的意義。

鑒于以上分析， 我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善應(yīng)在堅持現(xiàn)有的農(nóng)戶申請無償使用宅基地制度、以及轉(zhuǎn)讓后村民不得再次申請無償使用宅基地的前提下，適當(dāng)放寬農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)條件。首先在農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓時設(shè)置相對寬松的轉(zhuǎn)讓人與受讓人條件。轉(zhuǎn)讓人除必須具有對該宅基地享有合法產(chǎn)權(quán)外，還應(yīng)在轉(zhuǎn)讓該宅基地使用權(quán)后仍有合法的住處，且能保證其基本生存需要。受讓者僅限于本村村民，對于有意來該地區(qū)投資、生產(chǎn)者或返鄉(xiāng)居住者均可進行轉(zhuǎn)讓。其次整體性轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，應(yīng)以政府規(guī)劃、項目立項及充分合理的保障方案為前決條件，并應(yīng)取得村民大會討論，再由該村90%以上的村民提交申請。再次，允許村民基于特定目的以宅基地使用權(quán)出資入股、抵押，諸如為投資于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展項目。在此過程中應(yīng)建立起完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的價格形成機制與監(jiān)管制度，并采取如規(guī)劃審批、產(chǎn)權(quán)登記、用途監(jiān)管等措施，防止濫用農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

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