易有祿

1991年七屆全國人大常委會制定了《全國人大常委會立法規(guī)劃（1991年10月～1993年3月）》，這是全國人大常委會第一個正式的立法規(guī)劃[1]。此后，從八屆開始，每屆全國人大常委會在屆初制定五年立法規(guī)劃已成為一種立法慣例，截至十一屆共制定了四個五年立法規(guī)劃。依此慣例，十二屆全國人大常委會也將制定新的五年立法規(guī)劃。作為中國特色社會主義法律體系形成之后的第一個立法規(guī)劃，其無疑將對我國今后的立法工作產生重要影響。本文擬結合以往各屆全國人大常委會立法規(guī)劃的制定與實施情況，就制定十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃的幾個基本問題談談筆者的思考和建議。

一、立法規(guī)劃的文本構成

七屆至十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃在文本構成上既有明顯的共性，也存在一定差異。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，在立法項目的分類上，各屆均分“第一類”和“第二類”分別列出，但在兩類立法項目的具體表述上存在一定差異。其中，在七屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，第一類為“擬提請全國人大或全國人大常委會審議的法律草案”，第二類為“擬抓緊調研論證的法律草案”；在八屆至十屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，第一類為“本屆內審議的法律草案”，第二類為“研究起草、成熟時安排審議的法律草案”；在十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，第一類為“任期內提請審議的法律草案”，第二類為“研究起草、條件成熟時安排審議的法律草案”。各屆之間的差異主要是形式上的，實質上的差異主要在于：七屆的一類項目明確區(qū)分了提請全國人大審議的法律草案和提請常委會審議的法律草案，而其余各屆則未作此種區(qū)分 [2]。

第二，在立法項目的名稱上，各屆均為相關法律的簡稱且在其后對其中的修改類項目予以特別標注，但在具體標注形式上有一定差異。具體而言：在七屆和十屆的修改類項目標注為“修訂”；而在八屆、九屆及十一屆的修改類項目則標注為“修改”。從我國目前法律修改的實踐看，對憲法和刑法的修改主要采用的是“修正案”的形式，而對其他法律的修改，有采用“修訂”形式的，也有采用“修改決定”形式的 [3]。由此可見，“修訂”在我國法律修改實踐中只是修改法律的形式或類型之一，因此，不宜用其來統(tǒng)稱法律修改。而且，在立法規(guī)劃制定時就預先確定列入其中的修改類項目的具體修改形式，也顯得有些“為時過早”。顯然，以“修改”來標注立法規(guī)劃中的修改類項目更為合適。

第三，在立法項目的部門歸屬上，七屆和八屆全國人大常委會立法規(guī)劃未明確立法項目所屬的法律部門，而從九屆開始，一類項目均按法律部門列入。其中，九屆全國人大常委會立法規(guī)劃分為“憲法類”、“民法商法類”、“行政法類”、“經濟法類”、“社會法類”、“訴訟法類”；十屆全國人大常委會立法規(guī)劃分為“憲法及相關法類”、“民法商法類”、“行政法類”、“經濟法類”、“社會法類”、“刑法類”、“訴訟與非訴訟程序法類”；十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃分為“憲法及憲法相關法類”、“民法商法類”、“行政法類”、“經濟法類”、“社會法類”、“刑法類”、“訴訟與非訴訟程序法類”。

第四，在立法項目的實施主體上，七屆和八屆全國人大常委會立法規(guī)劃僅列出起草單位，對由國務院負責起草的，列出了具體起草部門，從九屆開始，則將提請審議機關和起草單位合并列入，稱為“提請審議機關或起草單位”，對由國務院提請審議或負責起草的，不再列出具體起草部門。在各屆全國人大常委會立法規(guī)劃預先確定的起草單位中，有的是有權向全國人大或全國人大常委會提出法律案的主體，如全國人大專門委員會、國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院等；有的則是沒有立法提案權的主體，如全國人大常委會辦公廳、全國人大常委會法制工作委員會、國務院所屬部門、中央軍事委員會所屬部門等。

此外，七屆全國人大常委會立法規(guī)劃在文本構成上，除包括立法項目的類型劃分、名稱、部門歸屬及起草單位等內容外，還有一項其余各屆均沒有的內容，即在兩類立法項目之前有一“引言”部分，對七屆全國人大任期屆滿前一年多的立法工作提出了總體要求。

通過以上分析，可以發(fā)現(xiàn)，至十一屆時全國人大常委會立法規(guī)劃在文本構成上已比較成熟和趨于定型化。筆者認為，十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃總體上可以繼續(xù)沿用，但也應在此基礎上做以下幾方面改進：

第一，在立法規(guī)劃的整體結構方面，增加“引言”部分，對制定立法規(guī)劃的指導思想、基本原則及本屆全國人大及其常委會任期內立法工作的總體目標和工作重點進行簡要說明，并對立法規(guī)劃的落實與調整提出基本要求。增加這部分內容，不僅可以改變以往立法規(guī)劃給人以只是立法項目的羅列的外在感觀，而且可以豐富其內涵，更重要的是，還有利于增強立法規(guī)劃的嚴肅性與權威性，從而在一定程度上有助于提高立法規(guī)劃的落實率。

第二，在立法項目的部門歸屬方面，增加環(huán)境法部門，將自然資源和環(huán)境保護方面的立法項目列入該法律部門。對于自然資源和環(huán)境保護方面的立法項目，在九屆至十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，基本上是將它們分別列入經濟法和行政法兩個法律部門而未予單列，這樣不僅無法凸顯相關立法項目的重要性，而且使得經濟法和行政法部門的立法項目在各屆立法規(guī)劃中的規(guī)模均顯得過于龐大。鑒于自然資源的開發(fā)利用和環(huán)境保護問題已成為我國經濟社會發(fā)展中日益凸顯的焦點問題，而且，無論是在以往各屆全國人大常委會立法規(guī)劃中還是在現(xiàn)行有效法律中。這方面的立法項目與法律的數(shù)量均已達到一定規(guī)模，理論上亦早已將環(huán)境法視為一個獨立的法律部門，故提出此建議[4]。

第三，在立法項目的統(tǒng)一稱謂方面，將“憲法及憲法相關法”和“民法商法”分別改為“憲法”和“民商法”。對屬于憲法部門的立法項目，九屆至十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃中的統(tǒng)稱不一，九屆為“憲法類”，十屆為“憲法及相關法類”，十一屆為“憲法及憲法相關法類”。將此類立法項目的統(tǒng)稱回歸至九屆的“憲法類”，其原因主要在于“憲法及憲法相關法”中“憲法相關法”之稱謂的內涵及外延不明確，不僅理論上爭議甚大，而且在形式上也難以體現(xiàn)憲法作為一個法律部門與其他法律部門的關系，作此修改則可以彌補這些缺陷；而將“民法商法”改為“民商法”，則主要是因為“民商法”之稱謂較“民法商法”，不僅更為簡明，而且本來就是該法律部門慣用的稱謂。

第四，在立法項目的實施主體方面，對于必須提請全國人大審議的立法項目予以特別標注。立法項目的實施主體，除了提請審議機關和起草單位外，審議機關也是其中之一。對于全國人大常委會立法規(guī)劃中的立法項目，全國人大和全國人大常委會均有權進行審議。然而，如前文所述，在以往各屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，除七屆外其余各屆均未明確哪些立法項目應當提請全國人大審議。這就使得立法規(guī)劃實施過程中，對于哪些立法項目應當提請全國人大審議抑或由全國人大常委會審議即可這一問題，在實際操作上隨意性很大。根據憲法第六十二條、第六十七條及立法法第七條的規(guī)定，全國人大有權制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律；全國人大常委會則不僅有權制定和修改除基本法律以外的其他法律，還有權在全國人大閉會期間，對基本法律進行部分補充和修改，但是不得同其基本原則相抵觸。從表面上看，二者的立法權限比較明確，但由于“基本法律”、“其他法律”、“基本原則”、“部分”、“抵觸”等概念本身的內涵與界限不甚明確，以至于在立法實踐中，哪些事項應當由全國人大來制定“基本法律”抑或應當由全國人大常委會來制定“其他法律”，以及全國人大常委會對基本法律的補充和修改在什么限度內符合上述限制性規(guī)定等，缺乏明確的標準和依據，從而頻頻出現(xiàn)學界所稱“全國人大常委會僭越全國人大立法權”及“全國人大常委會越權行使基本法律修改權”之現(xiàn)象[5]。筆者認為，在全國人大常委會立法規(guī)劃中就明確哪些立法項目必須提請全國人大審議，雖然不能從根本上解決這些問題，但至少可以使之得到一定程度的緩解。

二、立法項目的數(shù)量構成

（一）往屆全國人大常委會立法規(guī)劃中立法項目的數(shù)量構成

表1的統(tǒng)計數(shù)據顯示，七屆至十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃的立法項目總數(shù)多寡不一，總體上呈下降趨勢[6]。就一類和二類項目的數(shù)量對比而言，七屆和其余各屆的差異非常明顯：七屆的二類項目遠遠超過一類項目，后者僅占該屆立法項目總數(shù)的32.81%；而八屆至十一屆的二類項目則明顯少于一類項目，后者所占比重均在70%以上。

表2統(tǒng)計的列入七屆至十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃中的制定類項目和修改類項目的數(shù)量情況，顯現(xiàn)出二者之間明顯的“此消彼長”的發(fā)展態(tài)勢：制定類項目所占比重逐屆下降，而修改類項目所占比重逐屆上升。具體而言，七屆的修改類項目數(shù)僅占立法項目總數(shù)的9.38%，而八屆的修改類項目所占比重已上升至21.05%，此后各屆全國人大常委會立法規(guī)劃中的修改類項目所占比重均在前一屆的基礎上有一定幅度的增長。

表3的統(tǒng)計數(shù)據表明，七屆至十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃中各法律部門立法項目數(shù)的不均衡性。從總體上看，行政法、經濟法、憲法、民商法四個法律部門的立法項目所占比重較高。其中，行政法立法項目數(shù)最多，占比30.49%，其后依次為經濟法、憲法、民商法，所占比重均在10%以上。相對而言，社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法三個法律部門立法項目的數(shù)量偏少，三者的總和也僅占各屆立法項目總數(shù)的14.13%。其中，立法項目數(shù)最少的法律部門是刑法，其立法項目占各屆立法項目總數(shù)的比重只有2.47%。

（二）十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃中立法項目的數(shù)量構成

就立法項目的總數(shù)而言，筆者認為，十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃應在十一屆的64件的基礎上適度減少，但減少幅度不宜過大，以10%左右為宜。其理由主要有三：第一，它體現(xiàn)了九屆以來全國人大常委會立法規(guī)劃中的立法項目總數(shù)和同期國家立法機關的實際立法數(shù)逐屆下降的總體發(fā)展趨勢。第二，伴隨著中國特色社會主義法律體系的形成，社會生活各領域總體上實現(xiàn)了有法可依，立法的數(shù)量矛盾逐漸緩解，開展大規(guī)模立法活動的必要性減弱，與此同時，立法的質量問題卻日顯突出，迫切需要立法工作實現(xiàn)從“數(shù)量型立法”向“質量型立法”的轉變，而適當減少立法規(guī)劃中的立法項目數(shù)以控制立法總量，有助于這種轉變的實現(xiàn)。第三，中國特色社會主義法律體系形成之后，全國人大及其常委會的立法工作任務依然艱巨而繁重，不僅有一定數(shù)量的新法律需要制定，還有不少原有法律需要修改完善，因此，在一定時期內，國家立法的數(shù)量仍需保持適度規(guī)模。

就一類項目和二類項目所占比重而言，筆者認為，十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃應在十一屆的基礎上進一步降低二類項目的比重，即二類項目占立法項目總數(shù)的比例由十一屆的23.44%降至20%。理由有二：其一，在以往各屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，除七屆外其余各屆的一類項目數(shù)均遠遠超過二類項目，而且后者所占比重總體上呈逐屆下降的趨勢；其二，根據筆者的統(tǒng)計，七屆至十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃中的一類項目的落實情況均好于二類項目。因此，適當提高一類項目的比重，也可以在一定程度上提高立法規(guī)劃的落實率[7]。

在立法項目數(shù)總體上逐屆下降的同時，七屆至十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃中的制定類項目所占比重逐屆下降，修改類項目所占比重則逐屆上升；而且，在同期全國人大及其常委會的實際立法中，修改法律的比重逐屆上升，制定法律的比重逐屆下降 [8]。這不僅體現(xiàn)了全國人大及其常委會立法工作的重心從以制定法律為主逐漸轉移到制定法律和修改法律并重，而且還在一定程度上反映了立法工作從“數(shù)量型立法”向“質量型立法”轉變的發(fā)展趨勢。中國特色社會主義法律體系形成以后，全國人大及其常委會的立法工作重心將進一步向修改法律傾斜，立法工作從“數(shù)量型立法”向“質量型立法”轉變的趨勢亦將更加明顯。故此，在十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，修改類項目所占比重應略高于制定類項目，二者分別為55%和45%，而且修改類項目均作為一類項目列入立法規(guī)劃。

前文的統(tǒng)計數(shù)據表明，在七至十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，各法律部門的立法項目數(shù)及其所占比重呈現(xiàn)出明顯的不均衡性。因為各法律部門調整領域的廣泛程度和法典化程度本身就存在明顯的差異，加上立法機關在不同時期對不同法律部門立法的重視程度的不同，所以，在全國人大常委會立法規(guī)劃中各法律部門的立法項目數(shù)必然會存在多寡不一的情況。因此，筆者認為，在制定十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃時，應當主要依據各自調整領域的社會關系的立法需求、法典化程度及任期內全國人大及其常委會的立法工作重點等確定各法律部門的立法項目數(shù)及其所占比例，而不是刻意追求各法律部門立法項目數(shù)及其所占比例的絕對均衡。

三、立法項目的取舍原則

就十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃而言，筆者認為其立法項目的取舍應當遵循以下三項原則。

（一）著眼于完善中國特色社會主義法律體系

作為中國社會主義法律體系形成后的第一個五年立法規(guī)劃，十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃在總體目標上應當著眼于現(xiàn)行法律體系的完善。具體到立法項目的取舍上，就是要著眼于現(xiàn)行法律體系的“不完善”之處，從我國當前及今后一段時期內經濟社會發(fā)展和社會主義民主法制建設的實際需要出發(fā)來進行立法項目的取舍。形成法律體系非一日之功，而完善法律體系亦不可能畢其功于一役。鑒于此，筆者認為，在完善法律體系這一總體目標下，十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃應著重解決結構性失衡和重要立法缺項這兩大問題。

從法律體系的整體結構看，行政法、經濟法、憲法、民商法等法律部門的立法占有相當比重，而社會法、訴訟與非訴訟程序法所占比重仍然偏低。就各法律部門的內部結構而言，也不盡合理。例如，憲法部門的立法主要是有關國家機關組織、選舉、民族區(qū)域自治、基層民主自治、特別行政區(qū)、國家主權、國家象征等方面的，有關公民基本權利保障和實現(xiàn)的立法則非常少；再如，行政法部門的立法數(shù)量雖然是目前的七個法律部門中最多的一個，但大多數(shù)是“管理型立法”，轉變政府職能、提高行政效率、規(guī)范行政行為、約束行政權力所需要的行政立法數(shù)量卻不多；而民商法部門和經濟法部門，盡管自改革開放以來獲得了長足發(fā)展，但主要是單行法，包括民法典在內的一些基本法典和綜合性經濟法律仍然尚付闕如。這些均表明，現(xiàn)行法律體系的整體結構和各法律部門的內部結構均有待進一步完善。這就要求在進行立法項目的取舍時，向立

法上相對薄弱的部門和領域傾斜，優(yōu)先安排相關立法項目，以促進現(xiàn)行法律體系的整體結構和各法律部門的內部結構趨于合理。

現(xiàn)代法治國家的基本特征之一是法制完備，而法制完備的基本要求之一是將各種凡是適合且能夠用法律來調整的社會關系都納入到法律調整的范圍之內，使社會生活的各個方面都有法可依。以此來衡量我國現(xiàn)行法律體系，不難發(fā)現(xiàn)，這個法律體系還不太完備，甚至可以說離完備的程度還有很大距離。這集中表現(xiàn)在目前還有許多重要的社會關系沒有納入法律調整的范圍，仍存在一些立法的“空白地帶”，從而使得現(xiàn)行法律體系仍然存在不少重要的立法缺項?？梢哉f，這在各個法律部門都有，如憲法部門的出版法、社會團體法、新聞法、政務公開法、個人信息保護法、宗教法、國家補償法、中央軍事委員會組織法、國家機關編制法、陸地邊界法、海洋法等，民商法部門的民法典、商法通則、期貨法、電子商務法等，行政法部門的公職人員財產申報法、行政程序法、行政收費法、行政征收法、行政服務法、公務經費監(jiān)管法、戶籍法、違法行為矯治法、公共文化服務法、網絡安全法、生物安全法等，經濟法部門的宏觀調控法、金融監(jiān)管法、電信法、財政基本法、環(huán)境稅法、遺產稅法、房產稅法、財政轉移支付法、公共投資法、國債法、國民收入分配法、行業(yè)協(xié)會法、外匯管理法、反傾銷和反補貼法、保障措施法等，社會法部門的社會救助法、住房保障法、基本醫(yī)療衛(wèi)生保障法、慈善事業(yè)法、社會優(yōu)撫法、法律援助法、反家庭暴力法、農民權益保障法等，環(huán)境法部門的能源法、自然保護區(qū)法、自然遺產保護法、環(huán)境風險防控法、氣候變化應對法等，刑法部門的社區(qū)矯正法、反腐敗法等，訴訟與非訴訟程序法部門的證據法、民事執(zhí)行法、人事仲裁法、司法協(xié)助法等。很顯然，受各方面條件的限制，這些法律的制定不可能在十二屆全國人大及其常委會任期內全部完成。這就要求在進行立法項目的取舍時，結合實際立法需求和任期內立法工作的重點，區(qū)分輕重緩急，將其中部分法律的制定列入立法規(guī)劃中[9]。

（二）立足實際立法需求，注重項目的可行性

立法項目的必要性和可行性論證是立法規(guī)劃制定過程中的一個非常重要也是必不可少的環(huán)節(jié)。立法項目是否具備必要性和可行性絕對不是憑主觀臆想就能作出準確判斷的，而必須從實際出發(fā)，通過調查研究，廣泛了解經濟社會發(fā)展的立法需求，客觀分析項目實施的主客觀條件，并接受社會實踐的檢驗。

筆者認為，在制定十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃過程中，應當根據黨的十六大以來確立的到2020年全面建成小康社會的總體戰(zhàn)略目標，立足于當前和今后一段時期內我國經濟社會發(fā)展的階段性特征，結合全面落實依法治國基本方略的階段性任務，緊密關注改革開放和社會發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題，敏銳把握經濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設的立法需求，以是否有利于完善社會主義市場經濟體制、推動經濟發(fā)展方式轉變、保障和改善民生、加強和創(chuàng)新社會管理、建設社會主義文化強國、推進生態(tài)文明建設作為取舍立法項目的重要依據之一。就具體立法項目的必要性論證而言，則主要應當進行三方面的考量：一是在相關領域是否存在穩(wěn)定的立法需求，二是對于特定社會關系的調整，法律是否為最佳調整手段，三是立法需求是否具有迫切性。

產生立法需求，并意識到這種需求，只是立法成為現(xiàn)實的必要條件，而非充分條件。立法需求和需求的滿足之間存在一定的張力，只有當立法需求的滿足在實際操作上能夠實現(xiàn)時，立法者才可能對其作出有效回應。因此，在進行立法項目的取舍時，不僅要考慮其必要性，還要看其是否具備可行性。所謂立法項目的可行性，既包括立法本身的可能性，也包括法律制定出來或經修改后得到有效運行的可能性。前者的要義在于立法項目確定后能否順利完成從起草到最后獲得通過的各項工作，后者意指法律生效后社會和國家能否提供其有效實施的條件，如法律本身能否得到社會公眾的認同和接受，是否具備實施的相應物質條件和組織條件等。這就要求在決定某一立法項目是否列入立法規(guī)劃時，對這兩方面都要進行客觀分析和科學預測。但這并不意味著在中國特色社會主義法律體系形成后，我國的立法工作仍然應當堅持以往“成熟一部制定一部、成熟一條制定一條”的“摸著石頭過河”的立法模式以及在立法項目的選擇上“先易后難”、“避重就輕”的做法。與此相反的是，筆者認為，中國特色社會主義法律體系形成以后，我國的立法工作應當從“成熟一部

制定一部、成熟一條制定一條”的“摸著石頭過河”的立法模式，向科學規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、協(xié)調發(fā)展的立法模式轉變，從立法項目選擇的“先易后難”、“避重就輕”向立法就是要啃硬骨頭、迎難而上、攻堅克難的轉變。這不僅是在新的歷史起點上進一步完善中國特色社會主義法律體系的必然要求，而且隨著各方面實踐經驗和立法經驗的積累及立法資源的相對豐富，也為實現(xiàn)這種轉變提供了條件。更何況，法律與社會變遷之間永遠存在距離，所謂的“適時立法”或“成熟立法”實際上是難以企及的理想狀態(tài)，法律自身的保守性、穩(wěn)定性與滯后性有時必須借助于立法的適當超前性予以平衡。制定立法規(guī)劃的原本目的就是在正式立法之前，對立法的未來發(fā)展趨勢作出合理的判斷，引導立法的發(fā)展方向，而立法項目的選擇也就應在一定程度上具有適當?shù)某靶浴?/p>

（三）突出重點領域立法，兼顧其他領域立法

黨的十八大報告提出：“完善中國特色社會主義法律體系，加強重點領域立法，拓展人民有序參與立法途徑?！彼^“重點領域立法”，在筆者看來，應該是個相對的概念，它既可以指一定時期內的立法以制定或修改調整某一社會生活領域中的社會關系的法律為重點，也可以指一定時期內的立法以制定或修改旨在解決社會生活各領域的主要矛盾或面臨的重大問題的法律為重點。就十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃的制定過程中立法項目的取舍而言，應當更加突出后一種意義上的重點領域立法，與此同時兼顧其他立法。具體而言，就是要按照黨的十八大提出的全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五位一體總體布局的要求，抓住各項建設事業(yè)中的主要矛盾和面臨的重大問題，通過相應立法項目的科學立項和有效落實，為全面建成小康社會、深化改革開放提供更加有力的法制保障。

一是，適應加快完善社會主義市場經濟體制和加快轉變經濟發(fā)展方式的需要，修改公司法、證券法、海商法、消費者權益保護法、反不正當競爭法、預算法、稅收征收管理法、注冊會計師法、城市房地產管理法，制定期貨法、財政轉移支付法、公共投資法、增值稅法、營業(yè)稅法、電信法、資產評估法，研究起草財政基本法、國債法、遺產稅法、房產稅法、產業(yè)政策法。

二是，適應積極穩(wěn)妥推進政治體制改革和深化行政體制改革的需要，修改憲法、全國人大組織法、國務院組織法、地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、立法法、監(jiān)督法、行政訴訟法、行政復議法，制定國家機關編制法、政務公開法、個人信息保護法、公職人員財產申報法、公務經費監(jiān)管法、行政程序法、行政收費法、行政征收法、違法行為矯治法、網絡安全法，研究起草新聞法、出版法、社會團體法、反腐敗法、行政服務法。

三是，適應扎實推進社會主義文化強國建設的需要，修改文物保護法、著作權法，制定公共文化服務法、文化產業(yè)促進法、少數(shù)民族語言文字法，研究起草文化傳播法、文化市場管理法、廣播電視法、電影法。

四是，適應在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設的需要，修改礦山安全法、安全生產法、紅十字會法，制定社會救助法、特種設備安全法、住房保障法、基本醫(yī)療衛(wèi)生保障法、慈善事業(yè)法、反家庭暴力法，研究起草農民權益保障法。

五是，適應大力推進生態(tài)文明建設的需要，修改環(huán)境保護法、海洋環(huán)境保護法、大氣污染防治法、土地管理法、礦產資源法，制定能源法、氣候變化應對法、自然遺產保護法，研究起草環(huán)境風險防控法。

注釋：

[1]該立法規(guī)劃制定時，離七屆全國人大任期屆滿僅剩一年半時間，因此，相對于八屆以后全國人大常委會的五年立法規(guī)劃而言，這是一個“不完整”的立法規(guī)劃。

[2]在七屆全國人大常委會立法規(guī)劃中對于必須提請全國人大審議的立法項目以“*”號作了特別標注。

[3]后二者的區(qū)別主要有二：其一是采用“修訂”形式進行的法律修改，其修改幅度較大，采用“修改決定”形式進行的法律修改，其修改幅度則一般較??；其二是采用“修改決定”形式進行的法律修改，不僅以“修改決定”的形式公布具體的修改條文，而且在其后附修正本，采用“修訂”形式進行的法律修改則只公布修訂本，而不公布修改條文。

[4]參見沈宗靈主編：《法學基礎理論》，北京大學出版社1988年版，第362頁。

[5]相關論述參見崔敏：《關于對基本法律的修改權限問題》，載《人大研究》2007年第4期；韓大元：《全國人大常委會新法能否優(yōu)于全國人大舊法》，載《法學》2008年第10期；張千帆：《全國人大常委會無權修改代表法》，載《財經》2010年第22期；林彥：《再論全國人大常委會的基本法律修改權》，載《法學家》2011年第1期。

[6]七屆全國人大常委會立法規(guī)劃中的立法項目總數(shù)雖然僅64件，和十一屆持平，但因該立法規(guī)劃制定時七屆全國人大的任期僅剩一年半時間，因此，以年均立法項目數(shù)論，七

屆是居各屆之首的。

[7]根據筆者的統(tǒng)計，七屆至十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃的一類項目和二類項目的平均審議率分別為65.26%和20.29%。各屆一類項目和二類項目的審議率分別為：61.90%&4.65%；60.87%&21.62%；73.02%&42.31；63.33%&23.53%；71.43%&20%。

[8]根據筆者對1954年9月15日至2013年2月27日全國人大及其常委會制定法律數(shù)和修改法律數(shù)的統(tǒng)計，1954年至1958年，制定法律數(shù)占立法總數(shù)的93.88%，修改法律數(shù)僅占立法總數(shù)的6.12%，到1959年至1968年期間，制定法律的比率下降至75%，而修改法律的比率上升至25%；1969年至1978年，由于修改法律數(shù)為0，制定法律數(shù)占立法總數(shù)的100%。1979年以后，制定法律的比率呈階段性下降趨勢，修改法律的比率則呈階段性上升趨勢，特別是2000年之后，修改法律的數(shù)量除個別年份外總體上已超過制定法律的數(shù)量。

[9]這些法律的制定有的已作為制定類立法項目列入七屆至十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，對于其中那些在十二屆全國人大及其常委會任期內仍有立法必要性和可行性的立法項目，有兩種處理方式可供選擇：一是不將其列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，而是直接列入年度立法計劃作為對往屆全國人大常委會立法規(guī)劃未落實的立法項目的繼續(xù)落實；另一是將其列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，然后再通過年度立法計劃來落實。鑒于前一種處理方式可以為其他立法項目列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃留下更大的“空間”，故建議采用此種方式。

（作者系江西財經大學法學院教授。本文系2011年國家社科基金重點項目“完善和發(fā)展中國特色社會主義法律體系的理論與實踐問題研究”〔項目編號：11AFX001〕的階段性成果之一）