王維國 鄭廣永 徐永利

當監(jiān)督的內容、監(jiān)督途徑和監(jiān)督方法相互匹配、內在關聯時，才能顯現出監(jiān)督實效。

黨的十八大報告提出：支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權力機關作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權，加強對“一府兩院”的監(jiān)督。要確保決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。因此，人大常委會通過充分發(fā)揮民意機關的優(yōu)勢，選擇好監(jiān)督的內容與途徑，對于增強人大常委會監(jiān)督實效，保障國家機關高效協(xié)調運轉具有極其重要的意義。

一、人大常委會監(jiān)督的內容

圍繞增強人大常委會行使監(jiān)督權的實效問題，許多人大理論研究者和人大機關工作者就人大常委會的監(jiān)督內容，即“人大常委會監(jiān)督什么”進行過探討，并提出了一些具有重要指導意義的意見。如，全國人大常委會委員、全國人大法律委員會副主任委員喬曉陽就曾提出：“人大常委會監(jiān)督什么？憲法和有關法律作了明確規(guī)定，內容非常豐富，概括起來是工作監(jiān)督和法律監(jiān)督兩個方面。彭真同志說：‘最高國家權力機關監(jiān)督什么？一個是法律監(jiān)督，一個是工作監(jiān)督。全國人大和它的常委會對法律實施的監(jiān)督，主要是監(jiān)督憲法的實施，包括履行憲法規(guī)定的職權。任何機關、任何地方如果作出同憲法相抵觸的決議、決定，全國人大和它的常委會有權力、有責任予以撤銷。至于對行政、審判、檢察工作的監(jiān)督，首先是聽取和審議政府工作報告，它包括過去工作的總結和今后工作的部署。再就是審查和批準國民經濟和社會發(fā)展計劃，審查和批準國家的預算決定，計劃和預算決算反映了各方面的工作。對最高人民法院、最高人民檢察院的監(jiān)督，主要也是聽取和審議它們的工作報告。這是全面的、基本的監(jiān)督。有了重大問題，能不能管？能管。按照法律規(guī)定，權力機關有權提出質詢案，必要時還可以組織關于特定問題的調查委員會。這是對工作監(jiān)督和法律監(jiān)督內容和形式的高度概括。”[1]就實際工作中的具體監(jiān)督內容來說，主要就是“圍繞黨的中心工作和群眾關注的熱點難點問題”。其實，黨的中心工作，也就是對國家和社會發(fā)展戰(zhàn)略目標和主要任務作出科學謀劃，領導政府和號召人民去努力完成好。對于人大常委會來說，就是要通過對監(jiān)督的內容和途徑的科學選擇，既不能對“一府兩院”的工作什么都管，避免對其工作造成不必要的干擾，從而影響工作效率；同時，又要通過依法行使監(jiān)督職權，保證“一府兩院”的工作是按照黨確定的工作方向和原則，為人民群眾謀取福利，推動社會發(fā)展進步，而不是以權謀私、以公謀私、徇私枉法，罔顧黨和人民的要求和期待。這就要

求人大常委會在憲法和法律的框架下，主動履行自己的職責，代表人民行使好監(jiān)督職權，這既是堅持黨

的領導，又是依法維護人民的利益。

二、人大常委會監(jiān)督的內容的選擇

根據上述，人大常委會監(jiān)督的內容是多方面的，但人大常委會確定具體監(jiān)督內容時，又是有選擇性的。在對具體監(jiān)督內容進行選擇時，既要符合憲法和法律的規(guī)定，還要體現出民主性和科學性。對此，監(jiān)督法就某些具體方面的監(jiān)督內容的選擇作了列舉性的規(guī)定。監(jiān)督法第九條規(guī)定，常務委員會聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告的議題，根據下列途徑反映的問題確定：一是本級人民代表大會常務委員會在執(zhí)法檢查中發(fā)現的突出問題；二是本級人民代表大會代表對人民政府、人民法院和人民檢察院工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題；三是本級人民代表大會常務委員會組成人員提出的比較集中的問題；四是本級人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構在調查研究中發(fā)現的突出問題；五是人民來信來訪集中反映的問題；六是社會普遍關注的其他問題。人民政府、人民法院和人民檢察院可以向本級人民代表大會常務委員會要求報告專項工作。

監(jiān)督法第二十二條規(guī)定，各級人民代表大會常務委員會參照本法第九條規(guī)定的途徑，每年選擇若干關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地對有關法律、法規(guī)實施情況組織執(zhí)法檢查。

根據監(jiān)督法的相關規(guī)定來看，人大常委會在人民代表大會會議上通過的“一府兩院”工作報告中選擇確定監(jiān)督內容，不僅是合法的，而且也有利于增強監(jiān)督實效。其原因如下：

第一，“一府兩院”年初在人大全體會議上通過的工作報告，除了回顧上一年的工作外，無一例外地都會列出當年的重點工作任務。人大常委會將“一府兩院”工作報告中所列舉的重點工作任務選擇為監(jiān)督的內容，“一府兩院”也會自覺主動地接受人大常委會的監(jiān)督。

第二，“一府兩院”年初在人大全體會議上通過的工作報告體現了黨的中心工作。黨的領導的一個重要方面就是政治決策，而這些政治決策的實施必須通過“一府兩院”的具體工作來實現。對人大常委會而言，從“一府兩院”在人大全體會議上通過的工作報告中選擇監(jiān)督內容，自然就是圍繞黨的中心工作來履職，從而堅持了黨的領導。

第三，“一府兩院” 年初在人大全體會議上通過的工作報告基本上反映了群眾所關注的熱點和難點問題。以人為本、為人民服務是我們黨的執(zhí)政理念，也是“一府兩院”工作的宗旨。如果“一府兩院”的工作報告不能反映群眾所關注的熱點難點問題；那么，這樣的報告在黨委內部討論和征求群眾意見時不可能獲得認可和通過，在人大全體會議上也不會被人大代表認可和通過。

除了“一府兩院”年初在人大全體會議上通過的工作報告中選擇監(jiān)督內容外，還有一個重要的途徑就是直接從群眾中征求監(jiān)督內容，具體途徑就是人大的信訪工作和網絡民意。為了使人民群眾的知情權、參與權、監(jiān)督權和表達權能得到充分的保障和體現，信訪和網絡現已成為當今人民群眾表達訴求的重要途徑。人大常委會可以對群眾通過信訪和網絡所反映的問題進行歸納概括，凝練出其中共性的問題作為監(jiān)督內容。

總之，人大常委會選擇的監(jiān)督內容應該側重于工作監(jiān)督。這樣的監(jiān)督內容不僅合理合法，而且切實可行，會取得實實在在的監(jiān)督效果，同樣避免了人大常委會越權之嫌。借用某些同志之言，那就是人大常委會的監(jiān)督要做到該做能做、有用有效，不去做那些可做，但實際上不會產生積極效果的監(jiān)督工作。在這個原則之下，人大常委會，尤其是地方人大常委會可以選擇重大的民生問題作為監(jiān)督的內容，這本身也是貫徹以人為本的科學發(fā)展觀的具體體現。當然，隨著社會的不斷進步，人民群眾的民主意識、權利意識的日益自覺，人大常委會的監(jiān)督工作也要逐步體現在維護公民權利上來。

三、人大常委會監(jiān)督的途徑的選擇

人大常委會在確定了監(jiān)督內容之后，接下來就是要根據不同內容選擇適當的監(jiān)督途徑。關于人大常委會監(jiān)督的途徑，監(jiān)督法規(guī)定了七種：一是聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告；二是審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發(fā)展計劃、預算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告；三是法律法規(guī)實施情況的檢查；四是規(guī)范性文件的備案審查；五是詢問和質詢；六是特定問題調查；七是撤職案的審議和決定。

由于規(guī)范性文件的備案審查、質詢、特定問題調

查、撤職案的審議和決定有著嚴格規(guī)定的監(jiān)督內容、實質要件和操作程序，而且人大常委會啟動了這些監(jiān)督途徑后，往往要作出否定性的決議決定，甚至涉及體制安排的問題；因而人大常委會在紀檢監(jiān)察部門、檢察部門未掌握和提供明確的違法事實材料之前，一般不予啟動。對于審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發(fā)展計劃、預算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告，由于這不僅是每年人大常委會工作中必須要履行的職責，而且其具體內容較為規(guī)范和明確；因而人大在開展這一監(jiān)督工作時，可選擇的空間有限。真正可以體現人大常委會行使監(jiān)督權的主動性、有效性的就是聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告；法律法規(guī)實施情況的檢查和詢問。人大常委會在實際開展監(jiān)督工作中，正是根據所確定的監(jiān)督內容，分別或組合運用這三種監(jiān)督途徑，來實現對“一府兩院”工作的有效監(jiān)督，回應人民群眾所強烈關注的熱點難點問題，從根本上保障國家的長治久安。

例如，圍繞2012年國務院、最高人民法院和最高人民檢察院的工作報告，結合人民群眾關注、反映的熱點和難點問題，全國人大常委會重點開展了如下監(jiān)督工作。

一是聽取和審議專項工作報告。2012年4月，十一屆全國人大常委會第二十六次會議聽取審議了國務院關于農田水利建設工作情況的報告，聽取審議了國務院關于監(jiān)獄法實施和監(jiān)獄工作情況的報告，聽取審議了國務院關于外國人入出境及居留、就業(yè)管理工作情況的報告。其后，2012年6月，十一屆全國人大常委會第二十七次會議聽取審議了國務院關于禁毒法實施和禁毒工作情況的報告，聽取審議了國務院關于城鄉(xiāng)飲用水安全保障工作情況的報告。2012年8月，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議聽取審議了國務院關于縣級基本財力保障機制運行情況的報告。2012年10月，十一屆全國人大常委會第二十九次會議聽取審議了國務院關于深化文化體制改革、推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮工作情況的報告，關于國有企業(yè)改革與發(fā)展工作情況的報告，關于社會救助工作情況的報告等。

二是專題詢問。2012年4月26日，十一屆全國人大常委會第二十六次會議召開聯組會議，就國務院關于農田水利建設工作情況的報告開展專題詢問。2012年6月29日，十一屆全國人大常委會第二十七次會議召開聯組會議，就國務院關于保障飲用水安全工作情況的報告開展專題詢問[2]。2012年10月25日，十一屆全國人大常委會第二十九次會議分組審議國務院關于國有企業(yè)改革與發(fā)展工作情況的報告，并對報告進行了專題詢問。早在2010年6月，十一屆全國人大常委會第十五次會議，結合聽取中央決算報告和審計工作報告首次開展專題詢問。兩年多來，專題詢問從嘗試探索到全面展開，從逐步完善到形成機制。全國人大常委會開展專題詢問后，上海、湖北、安徽3個省級人大常委會在當年就組織了專題詢問，2011年有21個省級人大常委會針對26項議題開展了專題詢問，2012年有24個省級人大常委會針對30項議題已經開展或計劃開展專題詢問。此外，云南、河北、湖南等省級人大常委會在制定監(jiān)督法實施辦法中，對專題詢問這一監(jiān)督途徑作出了具體規(guī)定。一些市縣級人大常委會也相繼開展了專題詢問[3]。地方各級人大先后啟動專題詢問，積極穩(wěn)妥推進人大監(jiān)督工作，必將使專題詢問監(jiān)督機制一步步走向“成熟”，也必將有力地促進各級人大與行政部門良性互動，推動政府有關部門改進工作，促使一些民眾關注的熱點難點問題逐步解決[4]。今后，詢問方式上會更加多樣；詢問主體和內容會更加多樣化；詢問對象規(guī)模會更大、規(guī)格會更高；詢問過程會更加公開透明；跟蹤督辦進一步加強；詢問的制度剛性將會進一步增強。

三是執(zhí)法檢查。2012年4月至5月，全國人大常委會在全國范圍內對文物保護法實施情況進行了檢查；同時，全國人大常委會委托其他省、自治區(qū)、直轄市人大常委會對本行政區(qū)域內文物保護法的實施情況進行檢查，并向檢查組提供書面報告。在檢查中發(fā)現，除了一些文物由于不適當的基建造成損毀消失外；還由于缺乏有效規(guī)范和監(jiān)管，一些經營者暗中從事非法文物交易活動；一些地方文物造假、售假現象較為嚴重，形成了生產、做舊、銷售的產業(yè)鏈；有的拍賣企業(yè)知假拍假、自拍自買、哄抬價格；有些文物鑒定人員違背職業(yè)道德，進行虛假鑒定，近期發(fā)生了“漢代玉凳”、“金縷玉衣”等社會影響極壞的事件；有的電視鑒寶類節(jié)目片面渲染文物的市場價格，偏離正確的輿論導向[5]。

2012年 5月2日，全國人大常委會正式啟動殘疾人保障法執(zhí)法檢查。根據安排，此次執(zhí)法檢查共分6個小組，于2012年5月至6月分別赴天津、內蒙古、遼寧、山西、浙江、湖南等6?。▍^(qū)、市）開展檢查。同時，委托其余25個?。▍^(qū)、市）人大常委會對本行政區(qū)域內殘疾人保障法的實施情況進行檢查[6]。

2012年8月26日，全國人大常委會農業(yè)法執(zhí)法檢查組第一次全體會議在北京人民大會堂舉行，正式啟動農業(yè)法執(zhí)法檢查。根據安排，執(zhí)法檢查組將分為5個小組，于2012年9月起到山西、內蒙古、江蘇、福建、江西、山東、河南、四川、云南、新疆等地進行檢查。全國人大常委會還委托其他省、自治區(qū)、直轄市人大常委會對本行政區(qū)域內法律實施情況進行檢查[7]。

縱觀2012年全國人大常委會的重點監(jiān)督工作，我們可以清楚地發(fā)現，監(jiān)督內容基本上都是來自于2012年國務院政府工作報告和人民群眾關注的熱點難點問題?！奥犎徸h國務院關于農田水利建設工作情況的報告，就國務院關于農田水利建設工作情況的報告開展專題詢問，農業(yè)法執(zhí)法檢查”來自于2012年國務院政府工作報告中的第三項主要任務，即促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農民持續(xù)增收?！奥犎徸h國務院關于城鄉(xiāng)飲用水安全保障工作情況的報告、關于社會救助工作情況的報告，就國務院關于保障飲用水安全工作情況的報告開展專題詢問，殘疾人保障法執(zhí)法檢查” 來自于2012年國務院政府工作報告中的第六項主要任務，即切實保障和改善民生?！奥犎徸h國務院關于深化文化體制改革、推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮工作情況的報告，文物保護法實施情況檢查” 來自于2012年國務院政府工作報告中的第七項主要任務，即促進文化大發(fā)展大繁榮?！奥犎徸h國務院關于縣級基本財力保障機制運行情況的報告、關于國有企業(yè)改革與發(fā)展工作情況的報告，并對報告進行專題詢問” 來自于2012年國務院政府工作報告中的第八項主要任務，即深入推進重點領域改革?！奥犎徸h國務院關于外國人入出境及居留、就業(yè)管理工作情況的報告”來自于2012年國務院政府工作報告中的第九項主要任務，即努力提高對外開放的質量和水平?！奥犎徸h國務院關于禁毒法實施和禁毒工作情況的報告”屬于人民群眾關注的熱點難點問題。

當然，當監(jiān)督內容和途徑選擇好后，還要注重監(jiān)督方法的采用，只有監(jiān)督方法采用得當，才能最終真正實現有效監(jiān)督。

一是要持續(xù)跟蹤監(jiān)督。人大常委會選擇的監(jiān)督內容緊緊圍繞了國家和社會的重大問題，反映了群眾關注的熱點和難點問題，事關全局。這類問題的解決往往不是一蹴而就的，需要很長的時間，有的一屆政府任期內都難以完成，通常需要黨委、政府、人大以及社會諸多方面通力配合才能完成。比如像大規(guī)模的保障房建設這種重大的民生工程，重大的環(huán)境整治工程等，需要幾年，甚至幾屆政府才能完成。這就需要人大常委會的持續(xù)跟蹤監(jiān)督。只有持續(xù)的跟蹤監(jiān)督，才能達到監(jiān)督的效果。具體做法就是連續(xù)幾年都將同一個問題作為監(jiān)督的內容；同時每年聽取審議相關單位和部門的專項工作報告，必要時形成決議。這樣的持續(xù)監(jiān)督，不僅針對了具體事項，而且也針對了具體負責這些事項的領導干部。人大常委會在審議這些事項的同時，也可以將負責這些事項的干部的德能勤績狀況反映給黨的組織部門。這也體現了人大常委會的人事監(jiān)督權。

二是要嚴格依據程序實施監(jiān)督。人大常委會的監(jiān)督工作要制度化、規(guī)范化和程序化。從監(jiān)督內容的選擇開始，到對監(jiān)督對象開始具體的監(jiān)督，都要按制度化、規(guī)范化、程序化進行，不能罔顧程序隨意監(jiān)督。

三是監(jiān)督要公開化。黨的十八大再一次重申了十七大提出的要讓人民群眾享有知情權、參與權、監(jiān)督權和表達權，并指出要讓權力在陽光下運行。讓權力在陽光下運行，不僅指黨政權力，也包括了人大常委會的各項法定權力。因此，人大常委會選擇監(jiān)督內容要公開征求選民的意見，同時在實施監(jiān)督的過程中也應該公開化，從而滿足人民群眾的知情權、參與權、監(jiān)督權和表達權。

注釋：

[1]人大常委會監(jiān)督的內容和原則，http：//www.npc.gov.

cn/npc/bmzz/falv/2006-11/08/content_1384043.htm.

[2]李小?。骸蹲穯栵嬘盟踩珖舜蟪Ｎ瘯ｎ}詢問保障飲用水安全工作情況側記》，載《中國人大》 2012年第13期。

[3]《全國人大常委會專題詢問形成機制》，載《人民之友》2012年第10期。

[4]《全國人大帶動地方人大：專題詢問漸成常態(tài)》，正義網。

[5]我國近30年不可移動文物多半毀于建設施工，http：//politics.people.com.cn/n/2012/0812/c1026-18723510.html.

[6]全國人大常委會創(chuàng)新執(zhí)法檢查方式方法，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/jdgz/zfjc/2012-08/28/content_1734337.htm.

[7]全國人大常委會創(chuàng)新執(zhí)法檢查方式方法，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/jdgz/zfjc/2012-08/28/content_1734337.htm.

（作者分別系北京聯合大學人大制度研究所研究員，北京聯合大學人大制度研究所研究員，北京聯合大學黨委書記、人大制度研究所所長。本研究為國家社科基金項目：加強人大常委會依法行使監(jiān)督權的途徑研究〔12BZZ010〕階段性研究成果）