田必耀

按照監(jiān)督法規(guī)定，一旦進入人大問責(zé)的監(jiān)督程序，必須依法推進，任何人都無權(quán)阻止法定程序。

人大問責(zé)需用好“常規(guī)武器”

在人大歷史上，聽取和審議工作報告、執(zhí)法檢查等一直是監(jiān)督的“常規(guī)模式”。說它們是“常規(guī)武器”，是因為使用頻率高，為各級人大常委會使用，并且還是監(jiān)督法中最主要、最基本的監(jiān)督方式。

人大問責(zé)首先需要動用監(jiān)督的“常規(guī)武器”。相對于質(zhì)詢、撤職等監(jiān)督形式，“常規(guī)武器”解決問題流程和周期往往更長一些。從進入監(jiān)督程序，到發(fā)出和督辦、落實審議意見，乃至作出決議，意味著人大常委會需要動用一系列監(jiān)督資源。

按照監(jiān)督法規(guī)定，人大監(jiān)督議題來源路徑，包括常委會組成人員提出、專委會和常委會工作機構(gòu)調(diào)研的問題和“一府兩院”的動議。還有人大代表建議、公民和社會組織信訪反映的問題。人大監(jiān)督應(yīng)著重用好制度內(nèi)的信息渠道，重視民意輿情的日常歸集和分析，特別應(yīng)分析、綜合代表建議、信訪、輿論反映比較集中的信息和問題，為人大問責(zé)準(zhǔn)備情報信息，通過評估、分析，把民生難題、社情熱題等上升為人大監(jiān)督的議題，以便從制度上、源頭上推動這些問題的解決。

“跟蹤監(jiān)督是推動解決重點難點問題的一個好辦法?！苯陙?，全國人大常委會多次強調(diào)跟蹤監(jiān)督的作用，通過審議、專題詢問、執(zhí)法檢查等綜合方式開展跟蹤監(jiān)督。比如說，全國人大財經(jīng)委員會在2009年和2010年連續(xù)開展了加強保障性住房建設(shè)專題調(diào)研。此后全國人大常委會聽取和審議國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)和管理工作情況的報告，并開展專題詢問。全國人大正是通過“常規(guī)監(jiān)督”來推動解決保障性住房建設(shè)存在的困難和問題。

事實上，人大問責(zé)往往從常規(guī)監(jiān)督開始，一旦“常規(guī)武器”收不到預(yù)期實效，才啟用監(jiān)督“重型武器”，如質(zhì)詢、撤職、特定問題調(diào)查、撤銷不適當(dāng)?shù)臎Q定和規(guī)范性文件。

做實人大質(zhì)詢權(quán)

2010年3月，全國人大常委會工作報告提出“依法開展專題詢問和質(zhì)詢”。 3個月后，政治宣示變成權(quán)力實踐。6月24日，十一屆全國人大常委會第十五次會議分組審議2009年中央決算時，首次進行專題詢問。

據(jù)統(tǒng)計，到2012年10月，十一屆全國人大常委會第二十九次會議就國有企業(yè)改革與發(fā)展工作進行專題詢問，全國人大常委會先后就國家糧食安全、保障性住房建設(shè)、保障飲用水安全等事關(guān)發(fā)展大題和民生熱題開展了9次專題詢問，一共提出200多個問題，國務(wù)院有關(guān)部委負(fù)責(zé)人分別作了回答。

專題詢問由全國人大常委會率先垂范，“自上而下”推進，很快輻射至地方人大。到2012年，有24個省級人大常委會針對30項議題開展專題詢問。專題詢問不止步于問，各級人大著力加強跟蹤問效，既推動政府相關(guān)工作、促進有關(guān)問題有效解決，又豐富了人大監(jiān)督方式。

不過，與專題詢問風(fēng)生水起相比，質(zhì)詢卻進入“冷宮”。近年，從媒體的公開報道來看，發(fā)生在各級人大及其常委會的質(zhì)詢案例成了稀缺的標(biāo)本。

專題詢問可否代替質(zhì)詢的問責(zé)功能？答案不言而喻。

地方組織法釋義對人大質(zhì)詢解釋道：“質(zhì)詢是對被質(zhì)詢機關(guān)工作不清楚、不理解、不滿意的方面提出質(zhì)問，要求被質(zhì)詢機關(guān)作出澄清、解釋的一種活動”；“質(zhì)詢的目的，是在于獲知被質(zhì)詢機關(guān)的工作情況或者對被質(zhì)詢機關(guān)的工作提出批評，以監(jiān)督被質(zhì)詢機關(guān)改正工作中的缺點和錯誤?！痹儐柺侨舜蟪Ｎ瘯M成人員、人大代表審議工作報告或議案時，向有關(guān)國家機關(guān)詢問、了解有關(guān)情況的一種方式。專題詢問仍然是詢問的屬性，只不過主題更“?！倍选?/p>

專題詢問與質(zhì)詢同為法定監(jiān)督形式，其程序、功效等有明顯的差異。質(zhì)詢的問責(zé)屬性更強、功效更大。正如全國人大常委會原副委員長彭沖所言，“質(zhì)詢案本身帶著一點彈劾性”。

在“一團和氣” 的政治文化中，由于擔(dān)心質(zhì)詢問責(zé)觸及領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、政府形象等，質(zhì)詢對象容易產(chǎn)生“質(zhì)詢恐懼癥”。因為人大質(zhì)詢權(quán)用得少，人們往往對質(zhì)詢的監(jiān)督功能有放大的理解。

地方組織法和監(jiān)督法規(guī)定，質(zhì)詢案由人代會主席團、常委會委員長會議或主任會議“決定交由受質(zhì)詢的機關(guān)答復(fù)”。這就是質(zhì)詢案“動議即生效”的程序效力，人代會主席團、委員長會議或主任會議不能否決質(zhì)詢案，只能決定答復(fù)的時間和方式。一些地方在實踐中，主任會議否定質(zhì)詢案的做法是不合法律規(guī)定的。

人大代表善用質(zhì)詢權(quán)問責(zé)政府官員，比一而再提議案或建議“懇求”政府解決某些懸而未決的問題更有效， 也更能激活“人民使者”的底氣和尊嚴(yán)。比如說，2000年，在廣東省九屆人大三次會議上，28位省人大代表因環(huán)保部門處理一電鍍城項目不力，向省環(huán)保局提出質(zhì)詢。在質(zhì)詢“不滿意”后，人大代表聯(lián)名建議撤換了省環(huán)保局副局長的職務(wù)，成為人大質(zhì)詢的一個標(biāo)本。

當(dāng)下，人大問責(zé)需要用好質(zhì)詢權(quán)，質(zhì)詢應(yīng)該成為人大行權(quán)履職的常態(tài)。

監(jiān)督重武器不能“休眠”

1954年憲法最早規(guī)定全國人大及其常委會的特定問題調(diào)查權(quán)。組織特定問題調(diào)查委員會被認(rèn)為是一種有很大威力的、有效的監(jiān)督手段，是深化人大監(jiān)督的重要措施。2003年7月，遼寧省興城市人大常委會成立特別委員會，調(diào)查由于興城市法院錯誤執(zhí)行造成的國家糧庫重大損失，同年9月根據(jù)特別委員會的調(diào)查結(jié)果作出決議，責(zé)成糾正錯誤執(zhí)行，兩名副院長被通報批評?？梢?，啟動特定問題調(diào)查，人大問責(zé)效果十分明顯。

人們通常把特定問題調(diào)查稱為人大監(jiān)督的“重磅炸彈”。在人大的權(quán)力殿堂里，它總是謹(jǐn)小慎微地偶露身手，讓人敬畏。資料顯示，全國人大及其常委會至今未啟動過特定問題調(diào)查。據(jù)筆者統(tǒng)計，省級人大及其常委會也一直閑置這項權(quán)力。僅有市、縣級人大及其常委會偶爾使用特定問題調(diào)查。如果面對重大事件或問題的真相被遮掩和民意聲勢的無力，人大特定問題調(diào)查權(quán)總是“打瞌睡”，是不是離“人大以實現(xiàn)人民的權(quán)力為己任”的政治訴求更遙遠呢？

特定問題調(diào)查委員會一旦啟動，監(jiān)督就必須要有結(jié)果，也意味著有人因此承擔(dān)政治責(zé)任和法律責(zé)任。

遇到重大、難點問題，人大及其常委會依法組織特定問題調(diào)查委員會，把事實調(diào)查個水落石出，人大問責(zé)將更有效力，與黨的十八大報告指出“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力”的政治愿景更貼近。

與此同時，人大常委會行使撤職權(quán)不能總是被“免職”所替代。撤職排在人大七種監(jiān)督方式的最后，也是最直接、分量最重的問責(zé)方式，應(yīng)當(dāng)依法發(fā)揮其威力。

票決制是問責(zé)的程序要義

經(jīng)過2001年沈陽市中級人民法院工作報告沒有被人大通過事件后，“未通過”案在各地逐漸多了起來。這些珍貴的民主標(biāo)本彰顯人大問責(zé)的功效，同時，也給如何問責(zé)“未通過”案提出了一個命題。

其實，對于“未通過”案如何問責(zé)，監(jiān)督法的立法過程頗有爭議。1990年完成的監(jiān)督法草案征求意見稿，在聽取工作報告方面，曾規(guī)定工作報告兩次沒被通過，“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)人就應(yīng)向人大常委會提出辭職。2002年8月底，首次提交審議的監(jiān)督法草案曾規(guī)定，“縣級以上各級人民代表大會未批準(zhǔn)工作報告的，可以由大會主席團提出處理意見，提請大會決定?！辈莅钢羞€規(guī)定，工作報告未被批準(zhǔn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)當(dāng)于兩個月內(nèi)舉行會議，聽取和審議提出報告的機關(guān)根據(jù)代表審議意見再作的報告。

但是，2006年8月通過的監(jiān)督法卻沒有工作報告“未通過”的規(guī)定。對于工作報告未獲通過是不是啟動問責(zé)程序這一問題，2005年1月，全國人大常委會法工委針對某省人大擬在《議事規(guī)則》中作出“工作報告在省人大或者常委會會議上兩次未獲批準(zhǔn)，報告機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)提出辭職請求的規(guī)定”作出的答復(fù)是：“法律沒有規(guī)定，需要進一步研究，以暫不做規(guī)定為宜?！?/p>

目前，全國有26個省級人代會已經(jīng)安裝或使用表決器，占總數(shù)的84%。同時，地方人大對專項工作報告、議案和建議辦理、審議意見處理等，越來越多地實行無記名投票表決、滿意度測評。重慶市、河南省、湖北省、浙江省、四川省、寧夏回族自治區(qū)人大常委會等制定的監(jiān)督法實施辦法規(guī)定，常委會對專項工作報告進行滿意度測評，一旦滿意和基本滿意人數(shù)未超過常委會全體組成人員半數(shù)的，責(zé)成報告機關(guān)再次報告。一些地方規(guī)定，重新處理仍不滿意，將啟動質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等監(jiān)督程序。

從一般意義上來看，如果工作報告沒有被人大通過，則意味報告機關(guān)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。否則，人大的表決就如“橡皮圖章”。但究竟是承擔(dān)法律責(zé)任，還是政治責(zé)任；由主要領(lǐng)導(dǎo)，還是領(lǐng)導(dǎo)班子承擔(dān)責(zé)任，在民主、法治向前推進的過程中，這些問題還有待實踐的解答。

無論如何，票決制在人大問責(zé)中的程序功能應(yīng)當(dāng)在規(guī)范中堅守，使“一府兩院”對人大負(fù)責(zé)的評判標(biāo)準(zhǔn)更加清晰可用。

（作者單位：湖南省人大常委會《人民之友》雜志社）