湯艷春

人大作為我國(guó)人民的利益代表機(jī)構(gòu)和權(quán)力機(jī)構(gòu)，對(duì)政府監(jiān)管行為進(jìn)行監(jiān)督，可以最大程度地表達(dá)民意，提高政府的公信力。

一、問(wèn)題的提出

食品安全因事關(guān)公眾的生命健康安全，一直備受關(guān)注。近年來(lái)，更因頻發(fā)的 “染色饅頭”、牛肉膏、瘦肉精、地溝油、問(wèn)題膠囊等食品安全事件，使公眾對(duì)食品安全問(wèn)題的擔(dān)憂(yōu)達(dá)到極致。如何讓群眾吃上放心的食品是亟須破解的重大課題。對(duì)此，各級(jí)人大及其常委會(huì)更是高度關(guān)注，通過(guò)執(zhí)法檢查、聽(tīng)取專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告、開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研、進(jìn)行專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)、特定問(wèn)題調(diào)查等方式，對(duì)瘦肉精、地溝油等公眾關(guān)注度比較高的事件進(jìn)行監(jiān)督檢查，提出整改建議，督促解決。比如，2012年4月，深圳市人大常委會(huì)公布了當(dāng)年的工作計(jì)劃，計(jì)劃“除了組織開(kāi)展食品安全問(wèn)題的專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，還將督促有關(guān)部門(mén)開(kāi)展問(wèn)責(zé)，依法追究那些失職、瀆職甚至提供‘保護(hù)傘的主管單位和公職人員的責(zé)任?！盵1]對(duì)食品安全工作進(jìn)行監(jiān)督，表明國(guó)家絕不允許“以損害人民生命健康來(lái)?yè)Q取企業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”，這是對(duì)民意的尊重，對(duì)人民的負(fù)責(zé)。但總體來(lái)看，人大對(duì)政府在食品安全領(lǐng)域工作的監(jiān)督效果較差。從毒奶粉事件之后的食品安全問(wèn)題，無(wú)一例外都是在媒體曝光之后，政府相關(guān)部門(mén)進(jìn)行整頓，人大才啟動(dòng)調(diào)查、質(zhì)詢(xún)、撤職和罷免等監(jiān)督程序。亡羊補(bǔ)牢未為晚矣，這種監(jiān)督雖然一定程度上對(duì)保障食品安全起到了作用，但是，事后的監(jiān)督和懲罰往往不能彌補(bǔ)已經(jīng)造成的損失。實(shí)踐也表明，這種監(jiān)督很多時(shí)候?qū)Σ涣计髽I(yè)的非法和不道德行為，對(duì)政府的不當(dāng)行政行為都沒(méi)有太強(qiáng)的約束力，也不能最大程度地保護(hù)公民的利益。這說(shuō)明充分的問(wèn)責(zé)，并不是幾個(gè)官員被免職或引咎辭職這一簡(jiǎn)單舉措，更需要我們對(duì)其進(jìn)行深入的分析，充分地認(rèn)識(shí)到人大問(wèn)責(zé)的重要性和必要性，才能進(jìn)行有效的制度安排，完善我國(guó)的人大問(wèn)責(zé)制度，加強(qiáng)人大的監(jiān)督力度和實(shí)效性。

二、食品安全人大問(wèn)責(zé)政府必要性分析

1.人大問(wèn)責(zé)是最具權(quán)威的問(wèn)責(zé)形式。問(wèn)責(zé)是人大行使監(jiān)督權(quán)的有效方式。目前的政府問(wèn)責(zé)主要是政府自身和內(nèi)部的行政責(zé)任追究制度，靠的是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府垂直問(wèn)責(zé)甚至是強(qiáng)力干預(yù)，這是同體問(wèn)責(zé)。無(wú)論是法理還是經(jīng)驗(yàn)都表明，自己監(jiān)督自己是靠不住的，必須實(shí)行異體問(wèn)責(zé)。所謂異體問(wèn)責(zé)制的內(nèi)容主要是指涉憲主體之間的問(wèn)責(zé)制，其核心是民意機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)。黨委、人大、司法機(jī)關(guān)、人民群眾和媒體都能參與政府問(wèn)責(zé)。但是黨委對(duì)政府不存在權(quán)力委托和受托關(guān)系即監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，因此不具備法理上的合法性[2]；司法機(jī)關(guān)對(duì)政府的問(wèn)責(zé)只是法律上的制約關(guān)系，以訴訟進(jìn)行，具有被動(dòng)性的弱點(diǎn)，只能對(duì)政府及其官員的違法行為進(jìn)行責(zé)任追究，但是按照建設(shè)責(zé)任政府和服務(wù)型政府的要求，需要進(jìn)入政府問(wèn)責(zé)范圍的不只是違法行為，還有政府及其公務(wù)人員不采取積極的措施公正、有效率地實(shí)現(xiàn)民眾的需求和利益的行政不作為等不構(gòu)成違法、不需移交司法機(jī)關(guān)處理的行為，因此，司法對(duì)政府的制約具有滯后性和不全面性。而媒體和人民群眾對(duì)行政的監(jiān)督顯然是一種軟監(jiān)督，沒(méi)有強(qiáng)制力，并且由于實(shí)際地位的不對(duì)等會(huì)造成信息不對(duì)稱(chēng)，公眾對(duì)行政的監(jiān)督有可能由于知情權(quán)和參與權(quán)的缺失而變?yōu)樘摫O(jiān)和弱監(jiān)。所以，全社會(huì)參與問(wèn)責(zé)是不可行的，對(duì)政府的問(wèn)責(zé)只能由法定的監(jiān)督主體——人大來(lái)進(jìn)行。正如美國(guó)著名政治家、學(xué)者威爾遜所言：“一個(gè)有效率的、被賦予統(tǒng)治權(quán)力的代議機(jī)構(gòu)，應(yīng)該不只是像國(guó)會(huì)那樣，僅限于表達(dá)全國(guó)民眾的意志，還應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)民眾最終實(shí)現(xiàn)其目的，做民眾的代言人，并且做民眾的眼睛，對(duì)政府的所作所為進(jìn)行監(jiān)督?！盵3]我國(guó)憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！比嗣翊泶髸?huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是人民當(dāng)家作主的最集中體現(xiàn)。根據(jù)憲法規(guī)定，各級(jí)人民政府是行政機(jī)關(guān)，是各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。政府要向人大負(fù)責(zé)，向其報(bào)告工作，人大有權(quán)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)。人大對(duì)政府的關(guān)系不是一種平等地位基礎(chǔ)上的監(jiān)督關(guān)系，而是人大作為民意機(jī)構(gòu)，具有高于政府的法律地位。因此，人大對(duì)行政的問(wèn)責(zé)是中國(guó)現(xiàn)行體制下其他問(wèn)責(zé)形式不具備的最權(quán)威的問(wèn)責(zé)形式，具有合法性和法定性、強(qiáng)制性。

2.人大問(wèn)責(zé)是最能代表民意的問(wèn)責(zé)形式。國(guó)內(nèi)一項(xiàng)調(diào)查表明，消費(fèi)者對(duì)任何一類(lèi)食品安全性的信任度均低于50%；全球民意調(diào)查機(jī)構(gòu)蓋洛普發(fā)布的“2010年全球幸福度調(diào)查”數(shù)據(jù)顯示，物價(jià)、房?jī)r(jià)和食品安全位列被調(diào)查中國(guó)居民最關(guān)注的十大熱門(mén)話(huà)題前三位，如果說(shuō)物價(jià)和房?jī)r(jià)是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的周期性波動(dòng)反映在某個(gè)特定階段的價(jià)格表現(xiàn)，那么食品安全問(wèn)題卻是由來(lái)已久難以根治的痼疾。尤其是近幾年，食品安全事件頻現(xiàn)，民怨累積現(xiàn)象嚴(yán)重，這都與民意表達(dá)渠道不暢通有直接關(guān)系。在合法的民意表達(dá)渠道中，理論上，人民代表大會(huì)制度是最能表達(dá)民意，而且也是最能引起決策者重視的途徑。因?yàn)槿舜笞鳛槲覈?guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，其代表來(lái)自人民，來(lái)自社會(huì)的各個(gè)方面各個(gè)階層，可以最大限度地了解民意；人大代表還可以通過(guò)專(zhuān)題調(diào)研，了解為政得失。我國(guó)的人大代表工作和生活在人民中間，同人民群眾保持著密切聯(lián)系，從事各自的職業(yè)，有各自的工作崗位，深入實(shí)踐，貼近實(shí)際，對(duì)黨和國(guó)家的方針政策，憲法法律的實(shí)施情況及現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)際問(wèn)題有廣泛而深入的了解[4]。當(dāng)前我國(guó)“食品安全問(wèn)題非常嚴(yán)峻。老百姓深?lèi)和唇^，不解決會(huì)影響黨群關(guān)系、社會(huì)關(guān)系、社會(huì)和諧，因此食品安全問(wèn)題是首要問(wèn)題，保障食品安全是政府部門(mén)首要的任務(wù)。”[5]2006 年底，食品藥品監(jiān)管局發(fā)布的《31個(gè)城市食品放心工程滿(mǎn)意度調(diào)查報(bào)告》顯示：大多數(shù)消費(fèi)者對(duì)食品市場(chǎng)的安全狀況感到不放心，76.7%的受訪者認(rèn)為出現(xiàn)食品安全問(wèn)題的最主要原因是監(jiān)管不力，58.2%的人認(rèn)為是相關(guān)法律不健全。這兩項(xiàng)都與政府作為有關(guān)，表明政府責(zé)任要求與實(shí)際工作之間存在差距，出現(xiàn)政府社會(huì)責(zé)任缺位[6]。人大發(fā)揮監(jiān)督作用，問(wèn)責(zé)食品安全，通過(guò)聽(tīng)取政府工作報(bào)告，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并改進(jìn)政府在食品監(jiān)管工作中存在的問(wèn)題，優(yōu)化監(jiān)管體制機(jī)制。人大代表通過(guò)行使質(zhì)詢(xún)權(quán)和進(jìn)行特定問(wèn)題調(diào)查，可以有效督促政府依法推行各項(xiàng)工作。

3.大人問(wèn)責(zé)是能有效提高政府公信力的問(wèn)責(zé)形式。政府公信力是指政府在施政過(guò)程中通過(guò)合理、有效地履行其功能和職責(zé)而取得公眾信任的能力，是政府的一種執(zhí)政能力和執(zhí)政資源[7]。食品安全中的政府公信力是政府在對(duì)食品企業(yè)和個(gè)體進(jìn)行管理和監(jiān)督中體現(xiàn)出的政府的影響力和號(hào)召力，是政府食品安全治理行政能力的客觀結(jié)果，體現(xiàn)了政府工作的權(quán)威性、透明程度、服務(wù)程度和法制建設(shè)程度，也是公眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)，反映了公眾對(duì)政府食品安全治理效果滿(mǎn)意度和信任度[8]。古今中外的歷史昭示我們，任何一個(gè)政府，只有取信于民，才能輿情通達(dá)，政令通暢，使政府獲得牢固可靠的公信力。而一個(gè)政府的公信力對(duì)于政府的社會(huì)動(dòng)員力，乃至政府的興衰存亡至關(guān)重要。一個(gè)有公信力和有效率的現(xiàn)代政府應(yīng)當(dāng)而且必須是有責(zé)任性并可問(wèn)責(zé)的政府，它執(zhí)行公眾所賦予的使命必須要有執(zhí)著性和徹底性。從根本上說(shuō)，食品安全問(wèn)題治理是檢驗(yàn)和考驗(yàn)政府在多大程度上能履行職責(zé)、承擔(dān)責(zé)任，并以效率與效能兼具的方式化解危機(jī)。近幾年日益蔓延的食品安全事件危害了公眾的身心健康，加劇社會(huì)的恐慌，影響到社會(huì)秩序的安定，同時(shí)也凸顯了政府對(duì)食

品安全監(jiān)管的乏力、疲軟，嚴(yán)重影響了政府在食品安全監(jiān)管中的公信力。

溫家寶總理說(shuō)：“只有人民監(jiān)督政府，政府才不會(huì)懈怠”。因此，只有充分發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，建立健全人大問(wèn)責(zé)食品安全制度，才能提高監(jiān)管效率。因?yàn)槿舜蟊O(jiān)督一方面有利于明確政府各個(gè)部門(mén)的責(zé)任。另一方面有利于食品監(jiān)管部門(mén)形成合力。

結(jié)語(yǔ)：近些年，我國(guó)食品領(lǐng)域連續(xù)爆發(fā)嚴(yán)重問(wèn)題，極大地影響了國(guó)民健康、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，頻發(fā)的食品安全事件一次次地警告我們：如果說(shuō)逐利是商業(yè)的本能沖動(dòng)，企業(yè)的商業(yè)倫理和管理者的人性良知，都很難與這種本能相抗衡，那么，作為一種制衡力量，只有監(jiān)管才能夠在追求商業(yè)利益和保證公眾健康之間作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。如果監(jiān)管不當(dāng)或者缺失，公眾必然會(huì)受到傷害。人大作為我國(guó)人民的利益代表機(jī)構(gòu)和權(quán)力機(jī)構(gòu)，對(duì)政府監(jiān)管行為進(jìn)行監(jiān)督，可以最大程度地表達(dá)民意，提高政府的公信力。我們應(yīng)當(dāng)完善人大問(wèn)責(zé)制度，讓人大在促進(jìn)我國(guó)食品安全領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有的作用。

注釋?zhuān)?/p>

[1]劉一純：《剛性監(jiān)督與監(jiān)督的剛性》，載《人大研究》2010年第4期。

[2]學(xué)者侯少文認(rèn)為監(jiān)督即權(quán)力監(jiān)督是指權(quán)力的所有者自己不直接行使權(quán)力而將權(quán)力委托給他人行使之后，控制權(quán)力的受托方按照自己的意志和利益行使權(quán)力的行為過(guò)程。監(jiān)督有兩個(gè)特點(diǎn)：監(jiān)督是權(quán)力的委托者與受托者的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，前提是權(quán)力的委托與被委托；監(jiān)督是單向的即權(quán)力的被委托者只能向委托者負(fù)責(zé)，而不能監(jiān)督委托者。

[3]威爾遜：《國(guó)會(huì)政體》，熊希齡、呂德本譯，商務(wù)印書(shū)館1982年版，第164頁(yè)。

[4]吳邦國(guó)：《堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，努力把人大工作提高到一個(gè)新水平》，載《求是》2008年第8期。

[5]深圳市人大代表鄭學(xué)定http：//epaper.nfdaily.cn/html/2012-01/10/content_7047267.htm）.

[6]田麗娜：《淺談食品安全保障事業(yè)中的行政問(wèn)責(zé)制》，載《法制與社會(huì)》2009年第1期。

[7]朱光磊、周望：《在轉(zhuǎn)變政府職能的過(guò)程中提高政府公信力》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第3期。

[8]郭應(yīng)良：《當(dāng)前我國(guó)食品安全中的政府公信力研究》，載《云南大學(xué)碩士學(xué)位論文》2012年。

（作者系蘭州工業(yè)學(xué)院社會(huì)科學(xué)系副教授。本文部分內(nèi)容發(fā)表于《法制與社會(huì)》2012年第5期）