常健

〔摘要〕 科學理解和把握中國人權保障政策，需重點關注以下方面：中國人權保障的具體形式主要包括制定和實施國家人權行動計劃，發(fā)布指導意見、規(guī)定、辦法和通知，開展專項行動等；中國人權保障的產(chǎn)生機制為民間最初發(fā)動、媒體跟蹤報道、政府危機回應、政策措施先行、地方先試先行、形成統(tǒng)一政策；在現(xiàn)階段，中國人權保障政策是人權保障法律的先行者、補充者和具體化，具有較強的針對性、及時性和靈活性，但也存在保障水平不易均衡、平等，新舊政策缺乏一致性，不易實現(xiàn)穩(wěn)定預期等缺陷；與一些發(fā)達國家相比，中國現(xiàn)階段的人權保障政策相對占有更重要的位置，發(fā)揮著更為重要的作用，但是，隨著社會轉型的逐漸完成，其對人權保障法律的補充或臨時替代功能會逐步趨于弱化。

〔關鍵詞〕 人權保障政策，具體形式，產(chǎn)生機制，優(yōu)勢與局限，發(fā)展趨勢

〔中圖分類號〕D616 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）05-0056-04

國家尊重和保障人權的實現(xiàn)方式，可以分為法律和政策兩大類。在中國，人權除了通過建立和修改相關法律法規(guī)來加以保障之外，還通過制定和實施各種相關的公共政策來更加具體地加以保障。由于中國正處于社會轉型期，幅員遼闊、情況復雜，國家實行單一制，因此，人權保障政策在人權保障方面發(fā)揮著比聯(lián)邦制國家更為重要的作用，也成為中國人權保障的一個重要特色。

一、中國人權保障政策的具體形式

與人權保障法律比較穩(wěn)定、單一的形式不同，中國政府為尊重和保障人權所采用的政策手段比較靈活多樣，主要包括以下形式：

（一）制定和實施國家人權行動計劃。國家人權行動計劃是1993年聯(lián)合國大會所倡導的促進各國人權保障的重要措施。目前世界上有29個國家制定了國家人權行動計劃，其中有8個國家制定了兩期行動計劃。中國先后于2009年和2012年制定了兩期國家人權行動計劃，并于2011年對第一期行動計劃的執(zhí)行情況作出了評估。在國家人權行動計劃中，一方面從宏觀角度提出了依法推進、全面推進和務實推進中國人權事業(yè)的三項基本原則；另一方面又從微觀角度確定了在經(jīng)濟社會文化權利、公民權利和政治權利、特殊群體權利、人權教育以及國際人權義務的履行等方面的各項具體目標和實現(xiàn)指標。它標志著中國人權事業(yè)進入了有計劃、持續(xù)穩(wěn)健、全面推進的新階段。

（二）發(fā)布指導意見、規(guī)定、辦法和通知。針對各領域在人權保障方面存在的一些具體問題，國務院、有關部委和各地政府會發(fā)布專門的指導意見、規(guī)定、辦法和通知，促進這些問題的有效解決。例如，針對乙肝歧視，衛(wèi)生部和勞動保障部聯(lián)合發(fā)布了《關于維護乙肝表面抗原攜帶者的就業(yè)權利的意見》，中央組織部和人事部印發(fā)的《公務員錄用規(guī)定（試行）》，人事部和衛(wèi)生部共同制定了《公務員錄用體檢通用標準（試行）》；針對農(nóng)民工權利保障方面存在的問題，國務院頒布了《關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》；針對侵犯工作權利的問題，中華全國總工會印發(fā)了《工會法律援助辦法》；針對食品安全問題，國家質檢總局發(fā)布了《食品召回管理規(guī)定》；為全面推進社會保障體系建設，國務院辦公廳轉發(fā)了人力資源和社會保障部以及財政部的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》，國務院頒布了《國務院關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》；等等。這些指導意見、規(guī)定、辦法和通知對于遏制一些突出的侵犯人權問題能夠產(chǎn)生積極的效果。 〔1 〕 （ P38-43 ）

（三）開展專項行動。專項行動是政府針對一些集中和突出的侵犯人權的問題在一段時間開展的集中打擊和整治行動，它通常是由國務院或相關部委單獨或聯(lián)合開展的。例如，針對山西省“黑磚窯”事件暴露出來的奴工問題，在全國開展了整治非法用工和打擊違法犯罪行為的專項行動；針對安全生產(chǎn)方面出現(xiàn)的問題，在重點行業(yè)和領域開展了安全生產(chǎn)隱患排查治理的專項行動；針對食品、藥品、醫(yī)用品、化妝品安全問題，開展了全國食品藥品專項整治工作、化妝品專項整治工作、全國奶站專項整治行動、打擊違法添加非食用物質和濫用食品添加劑專項整治行動、學校食堂食品安全專項整治行動、打擊非法行醫(yī)專項行動和非法采供血專項整治行動；為實現(xiàn)西部地區(qū)基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲（簡稱“兩基”）的目標，制訂了《國家西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃（2004—2007年）》；為改善農(nóng)村教育設施所開展了全國中小學危房改造工程；為保障農(nóng)村地區(qū)居民的文化生活權利，開展了全國文化信息資源共享工程；等等。這些專項行動對于解決那些長期積存、難以解決的“老大難”問題可以產(chǎn)生即時性效果。 〔1 〕 （P38-43 ）

（四）建立保障機制。相對來說，保障機制是一種更具有持續(xù)性的常效措施，它通過一種常規(guī)化的制度設置來使權利得到穩(wěn)定的尊重、保護和救濟。例如，為了使國家人權行動計劃得到切實的實施，建立了聯(lián)席會議機制，由與所保障的權利相關的各國家部委和人民團體組成，既負責行動計劃的各項任務目標和指標的制定，又負責這些任務目標和指標的實施與監(jiān)督。再如，針對拖欠農(nóng)民工工資、侵犯農(nóng)民工的勞動報酬權的問題，建立了農(nóng)民工工資保證金制度和農(nóng)民工工資支付監(jiān)控制度。對那些在拖欠農(nóng)民工工資方面有不良記錄的企業(yè)，要求它們提前繳付農(nóng)民工工資保證金，一旦出現(xiàn)拖欠現(xiàn)象，便可以用保證金來支付農(nóng)民工工資。還有，針對企業(yè)不合理壓低工人的工資和福利的問題，建立了工資集體協(xié)商制度，特別是企業(yè)、工會和政府三方集體協(xié)商機制，從而達成勞資雙方都能夠接受的勞動報酬方案。最后，為了防止刑訊逼供，保障犯罪嫌疑人的權利，建立了訊問全程錄音錄像制度，以及審訊前后的醫(yī)療檢查制度，便于及時發(fā)現(xiàn)審訊過程中的刑訊逼供行為，同時也有效防止了受審的犯罪嫌疑人的惡意污告。

二、中國人權保障政策的產(chǎn)生機制

中國人權保障政策過程可以概括為六個方面：第一，民間最初發(fā)動。新的人權保障政策的產(chǎn)生，最初都是由民間提出涉及人權的事件和實際問題。這些問題通常涉及基本民生和人格尊嚴，并往往以某個事件為最初起因，如孫志剛事件、躲貓貓事件、張先著乙肝歧視事件、家中看黃碟事件、嘉禾強制拆遷事件、深圳妓女游街事件、開胸驗肺事件、農(nóng)民工子女甄峰事件、三鹿奶粉事件、蘇丹紅事件、黑磚窯事件、黑監(jiān)獄事件、佘祥林冤案、鉻渣污染事件等。第二，媒體跟蹤報道。民間對問題探討的影響力是非常有限的，而媒體的跟蹤報道會使對問題的討論進入公眾視線。媒體報道在政策過程中的作用主要表現(xiàn)在：使更多的公眾聚焦該問題，形成公共議題；提供表達渠道，使公眾可以廣泛發(fā)表各種不同意見；提供交流平臺，使各種不同意見和主張相互碰撞交流，相互限制和制約；形成初步傾向性共識，產(chǎn)生輿論壓力，促進政策之窗開啟。第三，政府危機回應。當輿論壓力形成之后，政府會給予積極的回應，表明尊重和保障人權的基本態(tài)度，并承諾會采取各種有效措施保障公民的基本人權。第四，政策措施先行。在政府選擇采取的措施中，首先出臺的是各種政策措施，如發(fā)布通知、決定，制定各種計劃和標準，實施專項行動或工程，建立有效的保障機制等。相關法律的建立或修改往往會滯后很長一段時間。第五，地方先試先行。政策措施有些是由地方提出，有些是由中央提出的。地方提出的通常是比較具體的辦法和措施，中央提出的通常是宏觀的要求和指導原則，需要地方政府根據(jù)各地的情況采取更具體有效的措施來實施這些要求。從具體做法來說，往往是事件發(fā)生地的政府率先采取某些舉措，當這些舉措被證明行之有效時，其他地方政府便紛紛學習效仿，形成擴散效應。例如，溫州的民主懇談、杭州的網(wǎng)絡問政、上海的地方政府信息公開、深圳的政府財政預算公開等等。第六，形成統(tǒng)一政策。當某些實施辦法在各地被證明為確實有效可行時，中央政府會進一步提出更具體的政策，并在必要時提出相關的立法或修法建議。

以上只是政策產(chǎn)生的常規(guī)機制。在一些情況下，如果事件涉及重大和普遍事項，或遭遇強大的輿論壓力，國務院也可能先行建立或修改相關的行政法規(guī)。如在孫志剛事件中，由于民間提出對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進行違憲審查，國務院于事件發(fā)生后三個月就制定實施了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，同時廢止了原先的收容遣送辦法。

多年來，中國人權政策保障形成了三個比較突出的特點：首先，經(jīng)濟、社會和文化權利的保障成為各項保障政策的主要內(nèi)容。其次，各種弱勢群體成為人權政策保障的最重要主體。在中國的人權保障政策中，主要涉及的群體包括婦女、兒童、老年人、殘疾人、少數(shù)民族、生活貧困者、失業(yè)人群、農(nóng)村和西部居民、農(nóng)民工等。而那些涉及普遍主體的事項最終都會通過立法或修法的方式來解決。最后，有關公民權利和政治權利的政策帶有更多的探索和試驗性質，因此更多地是在各地試行。這些權利的統(tǒng)一保障更多依賴于立法或修法。

三、中國人權政策保障的作用、優(yōu)勢與局限

從人權保障政策與人權立法的相互關系來看，人權保障政策有三個重要的作用，即是人權保障法律的先行者、補充者和具體化。首先，法律是人權保障的最具強制力和約束性的手段，因此法律的制定需要特別審慎，往往需要更嚴格的程序和反復地質疑推敲。這使得法律的制定在時間上不可避免地具有滯后性。相對于法律而言，政策的約束力、強制性相對較弱，持續(xù)時間也相對較短。因此，在立法和修法之前，先制定相關的政策來解決某些人權保障問題，可以發(fā)揮法律先行者的作用，為立法積累現(xiàn)實的經(jīng)驗，揭示可能出現(xiàn)的問題。在這個意義上，政策先行會為更合理的立法奠定經(jīng)驗基礎，使得后來的立法更具有可行性和實效性。其次，人權法律的保障范圍具有普適性，在時間上具有持續(xù)性，但有些人權保障要解決的問題具有局部性和短暫性，不適于以立法的方式來加以規(guī)范。在這種情況下，以人權政策的方式來處理這類人權保障問題，就可以補充人權法律保障范圍的局限和內(nèi)容的不足。再次，人權法律在內(nèi)容表述上具有一般性，但人權保障不僅要靠一般性規(guī)范，而且要有具體的實現(xiàn)機制。因此，通過制定相應的人權政策，建立各種具體的實現(xiàn)機制，可以使人權保障的一般原則能夠得到更具體的實現(xiàn)。

與人權的法律保障相比，人權的政策保障既具有一定優(yōu)勢，也有相應的局限。

以人權政策來保障人權的優(yōu)勢主要在于針對性、及時性和靈活性三個方面。首先是針對性強。與具有普適性的人權保障法律相比，人權保障政策更能夠針對人權保障的特定群體、特定問題和特定時期制定具體的人權保障措施。其次是及時性。制定具有普適性的人權保障法律需要更加審慎，因此需要更漫長的時間。這使得許多人權問題在出現(xiàn)很久之后才得到控制，因而相比之下，制定人權保障政策所需的時間相對較短。因此，人權保障政策能夠在相應的人權問題產(chǎn)生的初期便及時制定、及時實施，防止這類問題的蔓延擴散和惡化。第三是靈活性。人權保障法律具有相對的穩(wěn)定性，不會輕易變更；同時各種法律之間的關系也要保持高度的一致性，往往牽一發(fā)而動全身。因此，當情況出現(xiàn)變化時，人權保障法律往往不能及時作出反應，而且也難于作出調(diào)整。相比之下，人權保障政策具有更大的靈活性，能夠根據(jù)情況變化及時作出調(diào)整、改變甚至廢止。因此，當現(xiàn)實情況出現(xiàn)快速變化時，人權保障政策就會發(fā)揮更加重要的作用，防止由于法律的僵化而產(chǎn)生的人權保障欠缺。

人權是普遍享有、平等享有、穩(wěn)定享有的權利。但以人權政策來保障人權，會面臨權利保障的平等性、均衡性、一致性和穩(wěn)定性的問題。首先，不易實現(xiàn)平等保障。人權保障政策中有許多是針對某些特定群體的特殊人權保障問題或特定事項上的人權保障問題。盡管相應的人權政策可以強化對這些特殊群體的保障和這些特殊事項上的人權保障，但相對于其他群體和事項的人權保障，有可能出現(xiàn)保障的平等性問題。 其次，人權保障水平不易均衡。人權保障政策可以分為國家政策和地方政策。在國家的人權保障政策中，大部分可以適用于全國各個地區(qū)，但也有一些是針對某些特定地區(qū)的；而地方的人權保障政策則是針對當?shù)厝藱啾Ｕ鲜马椀?。這樣，以政策方式來保障人權，可能會出現(xiàn)各地人權保障水平不均衡的問題。再次，各種人權政策之間經(jīng)常會缺乏一致性。政策保障的優(yōu)勢在于在時間上更快捷，但由于它更注重當下問題的解決，因此往往會出現(xiàn)與其他人權政策如何協(xié)調(diào)的問題，甚至會出現(xiàn)與相應的人權法律之間的協(xié)調(diào)問題。最后，不易實現(xiàn)對人權保障的穩(wěn)定預期。相對人權法律來說，人權政策的調(diào)整較為頻繁，持續(xù)的周期相對較短，使人們對人權保障的預期難以保持穩(wěn)定。

四、中國人權政策保障的現(xiàn)時地位與發(fā)展趨勢

（一）中國人權政策保障的現(xiàn)時地位。與一些發(fā)達國家相比，中國現(xiàn)階段的人權保障政策相對占有更重要的地位，發(fā)揮著更為重要的作用。盡管人權立法正在不斷豐富和完善，但大量的人權保護規(guī)定和機制是以人權保障政策的方式作出和實施的。這一局面主要是由中國特殊的國情、國家體制和社會與改革的發(fā)展階段等因素決定的。

從中國國情來看，中國幅員遼闊，各地情況差異巨大，情況復雜。在這種情況下，法律的普遍適用性受到一定的限制，各地在人權方面呈現(xiàn)出的特殊的、各自不一的人權問題，難以用統(tǒng)一的法律來加以規(guī)范。如果片面強調(diào)要用普適性的法律來作出統(tǒng)一的規(guī)定，往往會顧此失彼。

解決由于各地情況的差異性而無法以統(tǒng)一法律來規(guī)范某些人權事項問題的另一種方式，就是由各地方政府分別立法。然而，從中國國家體制來看，國家實行單一制而非聯(lián)邦制。盡管地方政府具有一定的立法權，但這種立法權與聯(lián)邦制下的地方立法權相比仍然具有質的差異。這使得中國不能完全通過地方立法來解決各地人權狀況的差異性問題。在這種體制下，更具針對性和靈活性人權保障政策便獲得了更大的發(fā)揮作用的空間，對大量具有差異性的人權問題，都是通過有差別的人權政策來加以規(guī)范和約束的。

從社會發(fā)展階段來看，中國正處于一個重要的社會轉型期，社會變化程度顯著增大，速度明顯加快。社會的寬幅和快速變化，使得具有相對穩(wěn)定性的人權保障法律會顯著滯后于社會的發(fā)展。盡管法律一般總會滯后于社會的發(fā)展，但當社會變化過快、變化幅度過大時，這種滯后就會形成許多法律約束的真空地帶，使社會成員的行為缺乏必要的法律約束，從而使正常的社會秩序受到威脅。在這種情況下，及時制定相應的人權保障政策來彌補法律約束的不足就是一個必需而且明智的選擇，它對于轉型期的社會穩(wěn)定無疑具有重要的作用。

（二）中國人權政策保障的發(fā)展趨勢。從中國改革的進程來看，改革一般可以分為解凍、變革和再凍三個階段。 〔2 〕 （P56 ）在解凍階段，主要的任務是解放思想，破除原來那些不適應社會發(fā)展的法律制度；在變革階段，主要的任務是探索和嘗試建立新的法律制度；在再凍階段，主要任務是將那些被證明為適應社會發(fā)展并且行之有效的法律制度固定下來。改革開放三十多年來，主要處于改革過程的解凍階段和變革階段，還沒有完全進入再凍階段。在這樣的歷史時期，法律制度明顯會供給不足，各項法律制度之間會出現(xiàn)不匹配、不一致、不協(xié)調(diào)的情況，許多重要的法律不健全、不完備。在這種情況下，用人權保障政策來彌補法律供給的不足，補充法律的未盡之處，協(xié)調(diào)法律間的關系，就是維持社會規(guī)范所必須采取的方式。這是順利推進改革過程必須要付出的代價。

既然中國人權政策保障與法律保障的相互關系是由特殊的國情、國家體制和社會發(fā)展階段等多種因素共同決定的，那么其未來發(fā)展也會因這些因素的變化狀況呈現(xiàn)出比較復雜的狀態(tài)?；诖?，對中國人權保障政策的未來發(fā)展大體可以作出以下三個判斷。

首先，中國幅員遼闊、各地發(fā)展不均衡、情況復雜的基本國情不會出現(xiàn)大的變化，單一制的國家體制下，以法律的方式對全國的人權保障方式作出統(tǒng)一規(guī)范，其內(nèi)容和范圍的適用性會受到較大的限制。在這個意義上，對人權的政策保障在中國仍然會發(fā)揮較為重要的作用，而不僅僅是一個權宜之計。

第二，隨著中國社會轉型的逐步完成，社會的結構性變化幅度會不斷縮小，變化的速度會相對放緩，這會使以法律的方式對人權作出相對穩(wěn)定和持續(xù)的保障提供更適合的條件，從而使對人權政策保障救急功能的需求相對降低。在這個意義上，作為救急措施的人權保障政策的作用會顯著降低。

第三，隨著中國特色社會主義法律體系的建立和不斷健全，對法律臨時替代者和協(xié)調(diào)者的需求也會不斷減弱。在這個意義上，作為人權法律保障的臨時替代者和臨時協(xié)調(diào)者的人權政策保障的地位肯定會相應降低。

根據(jù)以上分析，未來中國人權政策保障仍然會發(fā)揮人權法律保障的補充者的作用。但它作為人權法律保障的臨時替代者、協(xié)調(diào)者和救急者的作用，會隨著社會結構性變化幅度的縮小和中國人權法律保障體系的不斷健全而趨向于逐漸遞減，但仍然會在一定程度上發(fā)揮人權法律保障的先行者的功能。

因此，作為人權保障政策的制定者，我們應當根據(jù)中國人權政策保障的特點、功能和變化趨勢來確定人權保障政策的適用范圍，將人權保障政策與人權保障法律有機地結合起來，以人權保障政策補充人權保障法律的局限，并促進成熟的人權保障政策轉化為人權保障立法。

參考文獻：

〔1〕李君如. 中國人權事業(yè)發(fā)展報告（2011）〔M〕. 北京：社會科學文獻出版社， 2011.

〔2〕 K. Lewin. Field Theory in Social Science 〔M〕. New York： Harper & Row， 1950.

責任編輯 周 榮