陽露昭，盧玉婷

〔摘要〕 上市公司環(huán)保核查參與主體主要包括環(huán)保行政部門、上市公司、第三方機構(gòu)和民間環(huán)保組織。環(huán)保核查制度發(fā)展所面臨的問題包括：政府的主導性削弱了上市公司的主體性，第三方機構(gòu)的權(quán)威性備受質(zhì)疑，民間環(huán)保組織引導機制缺失。完善上市公司環(huán)保核查制度，需厘清主體間法律關(guān)系，凸顯政府的依法監(jiān)管定位，推進企業(yè)的自律型管理，完善第三方機構(gòu)的工作機制及法律制衡機制，對民間環(huán)保組織進行法律規(guī)制。

〔關(guān)鍵詞〕 上市公司，環(huán)保核查，參與主體，問題，對策

〔中圖分類號〕DF438.7 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）05-0121-05

作為與綠色信貸、綠色保險并列的三項環(huán)境經(jīng)濟政策之一，致力于改善直接融資環(huán)境的綠色證券對于指導投資者進行綠色投資決策 〔1 〕 （P69 ）、促使企業(yè)實現(xiàn)綠色投融資起著舉足輕重的作用。關(guān)于綠色證券制度，當前學術(shù)界并無統(tǒng)一觀點，根據(jù)2008年2月原國家環(huán)?？偩郑ìF(xiàn)環(huán)境保護部）發(fā)布的《關(guān)于加強上市公司環(huán)境保護監(jiān)督管理工作的指導意見》（環(huán)發(fā)〔2008〕24號），我們一般認為綠色證券制度是指，針對首次申請上市的公司和申請再融資的上市公司的請求，環(huán)保行政部門和證券監(jiān)管部門對其與環(huán)境相關(guān)的行為進行審查、評估并向利益相關(guān)者披露核查信息和環(huán)境績效的一系列制度，主要包括上市公司環(huán)保核查制度①、上市公司環(huán)境信息披露制度和上市公司環(huán)境績效評估制度。上市公司②環(huán)保核查制度（以下簡稱“環(huán)保核查”） 作為綠色證券制度的首要內(nèi)容，經(jīng)過近幾年來的實施，收效頗為明顯。然而，隨之而來的諸多問題也逐漸暴露，這些問題的解決離不開對環(huán)保核查參與主體的審視和剖析。

一、環(huán)保核查參與主體的現(xiàn)狀分析

自2003年《關(guān)于對申請上市的企業(yè)和申請再融資的上市企業(yè)進行環(huán)境保護核查的通知》（環(huán)發(fā)〔2003〕101號）發(fā)布以來，國家環(huán)保行政部門及相關(guān)部門又陸續(xù)頒布了十余份有關(guān)環(huán)保核查的文件，推動了該制度的完善。概言之，環(huán)保核查遵循“環(huán)保行政部門為主導，上市公司為相對人，第三方機構(gòu)為輔助參與者，并試圖調(diào)動公眾共同參與”的實施進路，涉及主體主要包括環(huán)保行政部門、證監(jiān)會、上市公司、第三方機構(gòu)、民間環(huán)保組織、投資者、債權(quán)人等。本文主要選取了環(huán)保行政部門、上市公司、第三方機構(gòu)和民間環(huán)保組織這四個角色特征較明確，參與方式較直接的主體。

（一）環(huán)保行政部門是環(huán)保核查的主導推動者。環(huán)保核查制度自啟動以來，環(huán)保行政部門在綠色資本市場的建立、企業(yè)綠色投融資的實行、債權(quán)人和投資者利益的維護等方面始終發(fā)揮著關(guān)鍵作用?！蛾P(guān)于進一步規(guī)范重污染行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營公司申請上市或再融資環(huán)境保護核查工作的通知》（環(huán)辦〔2007〕105號），《關(guān)于加強上市公司環(huán)境保護監(jiān)督管理工作的指導意見》（環(huán)發(fā)〔2008〕24號），《關(guān)于開展上市公司環(huán)保后督查工作的通知》（環(huán)辦函〔2009〕777號）等重要文件的相關(guān)規(guī)定都表明行政權(quán)在環(huán)保核查工作中居于主導地位。具體而言，環(huán)保行政部門在環(huán)保核查工作中的主要職能是受理企業(yè)的核查申請，依照法律和相關(guān)規(guī)則開展工作并做出決定，通過發(fā)布文件、規(guī)制企業(yè)行為等方式推動環(huán)保核查的實施與完善。

（二）上市公司僅是環(huán)保核查的對象。根據(jù)《關(guān)于對申請上市的企業(yè)和申請再融資的上市企業(yè)進行環(huán)境保護核查的通知》（環(huán)發(fā)〔2003〕101號）和《關(guān)于進一步規(guī)范重污染行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營公司申請上市或再融資環(huán)境保護核查工作的通知》（環(huán)辦〔2007〕105號），我們可以總結(jié)出環(huán)保核查的對象主要是申請上市和再融資的重污染企業(yè)，即冶金、化工、石化、煤炭、火電、建材、造紙、釀造、制藥、發(fā)酵、紡織、制革和采礦業(yè)，包括申請環(huán)保核查公司的分公司、全資子公司和控股子公司，核查項目中有的正在建設(shè)，有的已投產(chǎn)運行，有的處于前期工作階段。其中從事火力發(fā)電、鋼鐵、水泥、電解鋁行業(yè)的公司和跨省的重污染企業(yè)由原國家環(huán)?？偩郑ìF(xiàn)環(huán)保部）直接統(tǒng)一核查，而對于申請再融資的企業(yè)還要增加特別核查項目。

（三）第三方機構(gòu)是環(huán)保核查的輔助參與者。由于企業(yè)各項環(huán)境指標的檢測、技術(shù)報告的編制等工作要求極為專業(yè)，因此第三方技術(shù)機構(gòu)的介入是環(huán)保核查工作必不可少的環(huán)節(jié)。《關(guān)于對申請上市的企業(yè)和申請再融資的上市企業(yè)進行環(huán)境保護核查的通知》（環(huán)發(fā)〔2003〕101號）指出，“省級環(huán)保行政主管部門自受理企業(yè)核查申請之日起，于30個工作日內(nèi)組織專家或委托有關(guān)機構(gòu)對申請上市的企業(yè)和申請再融資的上市企業(yè)提供的材料進行審查和現(xiàn)場核查”；《首次申請上市或再融資的上市公司環(huán)境保護核查工作指南》指出，“凡屬于由國家環(huán)?？偩郑ìF(xiàn)環(huán)保部）負責環(huán)保核查的上市公司，應(yīng)委托有國家環(huán)保總局認可的相關(guān)環(huán)境保護資質(zhì)、具有獨立法人資格的第三方機構(gòu)編制技術(shù)報告”。綜合以上文件的相關(guān)規(guī)定，本文所稱“第三方機構(gòu)”既包括相關(guān)科研院所及高校，也包括具有獨立資質(zhì)的專門性科技公司。第三方機構(gòu)為環(huán)保核查工作提供的技術(shù)支持，在很大程度上也決定了環(huán)保核查的質(zhì)量和水平。

（四）民間環(huán)保組織是環(huán)保核查的公眾參與者。目前我國環(huán)保核查公眾參與機制尚未建立，《關(guān)于加強上市公司環(huán)境保護監(jiān)督管理工作的指導意見》（環(huán)發(fā)〔2008〕24號）中僅提到“為進一步加強上市公司環(huán)保核查工作，國家環(huán)?？偩謱⒗^續(xù)完善上市公司環(huán)保核查相關(guān)規(guī)定……拓寬公眾參與和社會監(jiān)督渠道，加大宣傳力度”。然而在實踐中，民間環(huán)保組織作為典型公眾參與者早已積極關(guān)注環(huán)保核查并已有所作為。2011年7月重慶市綠色志愿者聯(lián)合會向環(huán)保部提出了行政復(fù)議，質(zhì)疑唐山三友化工股份有限公司通過環(huán)保核查報告的真實性及合法性，還提出環(huán)保核查應(yīng)當堅持技術(shù)評估與法律評估并重的專業(yè)性意見。

民間環(huán)保組織和投資者、債權(quán)人等可被視為環(huán)保核查的潛在利益相關(guān)者。本文從“民間環(huán)保組織”這一特殊主體切入，意在探究其在環(huán)保核查工作中的角色定位及作用，以期探尋公眾參與環(huán)保工作的可行性路徑。

二、環(huán)保核查面臨的問題

環(huán)保核查各主體盡管角色迥異，但共同推動了環(huán)保核查制度的實施與完善。與此同時，利益訴求的差異導致主體間產(chǎn)生了不同程度的沖突，面臨的問題也令人擔憂。

（一）政府的主導性削弱了上市公司的主體性。在市場主體中，“究竟是政府本位還是企業(yè)本位”是推行環(huán)保核查制度需要廓清的一個首要問題。有學者認為，企業(yè)本位意味著：企業(yè)處于社會經(jīng)濟的中心，是社會經(jīng)濟發(fā)展的根本動力，是社會經(jīng)濟的各分散決策主體，市場是社會資源的主要配置者，不是企業(yè)隸屬于政府而是企業(yè)獨立于政府，不是政府集權(quán)而是企業(yè)分權(quán)，不是企業(yè)聽命于政府而是政府服務(wù)于企業(yè)，企業(yè)成為市場經(jīng)濟最主要、最適當?shù)闹黧w。 〔4 〕 （P200 ）一直以來，環(huán)保核查從實施到制度本身的完善均得益于行政權(quán)力的主導，企業(yè)作為行政相對人僅處于被動地位，行政權(quán)的過分介入在很大程度上削弱了上市公司的主體性。

1.事前忽視上市公司的利益訴求。環(huán)保核查從對象的確定、內(nèi)容的劃分、程序的規(guī)范到核查標準的認定全部由政府規(guī)范性文件規(guī)定，企業(yè)的利益指向因此未得到彰顯。2012年10月，環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于進一步優(yōu)化調(diào)整上市環(huán)保核查制度的通知》（環(huán)發(fā)〔2012〕118號），提出“強化上市公司環(huán)境保護主體責任”，對上市公司的義務(wù)做了較以往更為詳盡的規(guī)定，但上市公司的權(quán)利范圍仍然是空白地帶，其話語權(quán)被無情剝奪，利益訴求依舊無法得到充分體現(xiàn)。行政權(quán)力的過分干預(yù)表明政府在環(huán)保核查中居于不可撼動的地位，這一現(xiàn)象已經(jīng)引起了實務(wù)界的關(guān)注，有律師提出專項法律意見書，直指環(huán)保核查“在制度定位、法律依據(jù)和操作程序上都存在嚴重問題”，這些問題致使環(huán)保核查工作流于形式，導致公權(quán)力在環(huán)保領(lǐng)域被濫用。 〔5 〕這樣，政府的主導性削弱了企業(yè)的主體性，公權(quán)力的過度介入消解了企業(yè)的私益訴求。

2.事后剝奪上市公司的救濟權(quán)。我國現(xiàn)階段的環(huán)保核查制度對主體的歸責、救濟等規(guī)定相當模糊。所謂“無救濟則無權(quán)利”，針對上市公司作為受害者的違法行為，如何歸責、如何救濟十分關(guān)鍵，然而事實上企業(yè)在事后請求救濟的權(quán)利同樣被無形剝奪。例如上市公司鑒于環(huán)保部門的不當甚至違法行政行為而提起行政復(fù)議的程序性規(guī)定嚴重欠缺，其能否提起行政訴訟或民事訴訟更是不得而知。

（二）第三方機構(gòu)的權(quán)威性備受質(zhì)疑。具體表現(xiàn)在：

1.技術(shù)性障礙的客觀存在。第三方機構(gòu)在編制環(huán)境技術(shù)報告、監(jiān)測環(huán)境指標等工作中，由科技發(fā)展的內(nèi)在限制而引發(fā)的技術(shù)性漏洞在某一特定階段客觀存在。另外，工作人員由于專業(yè)素質(zhì)的局限或經(jīng)驗的缺乏而出具不完善甚至虛假的技術(shù)性材料的現(xiàn)象極易發(fā)生，這會大大降低環(huán)保核查的客觀性和科學性，從而使第三方機構(gòu)的權(quán)威性受到質(zhì)疑。根據(jù)環(huán)保部公布的信息，沈陽金山能源股份有限公司申請環(huán)保核查提交的技術(shù)報告曾被環(huán)保部門認定為“不合格”；河南省環(huán)境科學研究院編制的《金龍精密銅管集團股份有限公司首次上市環(huán)境保護核查技術(shù)報告》曾嚴重影響了環(huán)保核查工作的順利進行。對此，環(huán)保行政部門給予了高度重視，對沈陽金山能源股份有限公司作出了“不受理，重新編制報告”的決定，對河南省環(huán)境科學研究院進行了通報批評。

2.法律制衡機制的缺位。環(huán)保核查過程中，第三方機構(gòu)可能受上市公司的利誘而與其勾結(jié)，在制作技術(shù)材料時，故意隱瞞真實情況，提供虛假材料，從而給環(huán)保核查的真實性、科學性和公正性帶來嚴重挑戰(zhàn)。除此之外，現(xiàn)階段專家或技術(shù)機構(gòu)出具的技術(shù)材料缺乏具有公信力的權(quán)威機構(gòu)的審查和監(jiān)督，既沒有公證機構(gòu)的公證、亦欠缺律師事務(wù)所法律意見書的制衡。這樣，第三方機構(gòu)不得不再次面臨失信威脅。

（三）缺乏對民間環(huán)保組織的法律規(guī)制。民間環(huán)保組織參與環(huán)保核查的意義在于監(jiān)督環(huán)保核查的過程，及時發(fā)現(xiàn)潛在的危害，推動綠色投融資的實現(xiàn)。盡管民間環(huán)保組織被列為環(huán)保核查重要的公眾參與者，但其自身的缺陷不容忽視。監(jiān)督過程中，民間環(huán)保組織無法完全保證技術(shù)上的專業(yè)性，可能會由于提供的信息失真而誤導環(huán)保行政部門的判斷，進而作出不當甚至違法的行政行為。然而，倘若追究民間環(huán)保組織的責任，在條件不成熟的情況下很可能弄巧成拙，不僅會加大核查成本，而且易造成責任劃分的混亂。同時，預(yù)設(shè)目標被迫擱淺使得民間環(huán)保組織的監(jiān)督功能淪為紙上談兵。鑒于此，民間環(huán)保組織亟需法律的有效規(guī)制，但目前環(huán)保部門相關(guān)文件并未對其權(quán)利義務(wù)以及工作程序作出明確規(guī)定，對民間環(huán)保組織的法律規(guī)制嚴重缺失。

三、完善環(huán)保核查制度的可行性對策

完善上市公司環(huán)保核查制度，須在厘清參與主體間法律關(guān)系的前提下，凸顯政府的“服務(wù)型”定位，推進企業(yè)的“自律型”管理，完善第三方機構(gòu)的工作機制和法律制衡機制，構(gòu)建民間環(huán)保組織的法律引導機制。

（一）厘清環(huán)保核查主體間的法律關(guān)系。為了協(xié)調(diào)經(jīng)濟效益與環(huán)境效益、平衡主體間利益，審視環(huán)保核查主體間的法律關(guān)系顯得十分必要。

第一，環(huán)保行政部門和第三方機構(gòu)是行政委托關(guān)系。第三方機構(gòu)受環(huán)保行政部門的委托而審查材料、檢查現(xiàn)場，其工作性質(zhì)是基于行政主體的委托而進行的監(jiān)督管理行為，符合行政委托的特點，二者之間構(gòu)成行政委托關(guān)系。因此由第三方機構(gòu)的過錯造成的損害，其責任應(yīng)歸結(jié)于委托人——環(huán)保行政部門，需由環(huán)保行政部門向受害者承擔責任，此后其有權(quán)基于行政委托關(guān)系向第三方機構(gòu)進行責任追償。

第二，上市公司和第三方機構(gòu)是民事法律關(guān)系。雙方的權(quán)利義務(wù)由上市公司和第三方機構(gòu)作為平等民事主體而協(xié)商確立，第三方機構(gòu)基于民事合同履行義務(wù)并承擔責任。盡管在實踐中，第三方機構(gòu)還要接受環(huán)保部門的監(jiān)管，甚至可能承擔行政責任，但其與上市公司間民事法律關(guān)系的性質(zhì)不會因此而改變。一旦由于第三方機構(gòu)的過錯對上市公司造成損害，上市公司即有權(quán)追究其責任。

第三，環(huán)保行政部門和民間環(huán)保組織是彼此尊重與合作的關(guān)系。民間環(huán)保組織作為非政府組織被列為環(huán)保核查的參與主體，既符合行政權(quán)力公共化和行政管理公開化的趨勢，同時也是公眾參與環(huán)保核查的實體性權(quán)利的體現(xiàn)。有學者將政府同非政府組織的關(guān)系歸結(jié)為四種類型，即非政府組織對政府的依賴關(guān)系，非政府組織不與政府發(fā)生關(guān)系，對立關(guān)系，合作關(guān)系。 〔6 〕 （P37-38 ）就環(huán)保核查而言，我們認為環(huán)保行政部門與民間環(huán)保組織不應(yīng)當相互對立或一方完全依賴于另一方，而應(yīng)當彼此尊重與合作。首先，民間環(huán)保組織是獨立的主體。作為非政府組織，民間環(huán)保組織在環(huán)保核查工作中有權(quán)代表公眾主張救濟并獨立承擔責任。其次，民間環(huán)保組織參與環(huán)保核查，應(yīng)當遵循法律規(guī)定并接受政府的監(jiān)管，不可打著“民主”、“公益”的旗號，誤導公眾甚至煽動公眾情緒而阻撓環(huán)保核查的順利進行。

（二）凸顯政府的依法監(jiān)管定位。當前，行政權(quán)的過度干預(yù)是阻礙環(huán)保核查工作順利開展的重要因素，因此有必要促使環(huán)保行政部門由管理型向依法監(jiān)管轉(zhuǎn)變，以便為上市公司參與環(huán)保核查提供保障。2012年10月發(fā)布的《關(guān)于進一步優(yōu)化調(diào)整上市環(huán)保核查制度的通知》（〔2012〕118號）已做出初步探索，文件提出“精簡工作環(huán)節(jié)、縮短工作時限”的思路，根據(jù)上市公司是否進行過環(huán)保核查而將企業(yè)的核查內(nèi)容做了不同程度的精簡。規(guī)范性文件蘊含的限制公權(quán)力、重視上市公司利益訴求的理念對于提升企業(yè)主體性、提高環(huán)保核查效率可謂事半功倍。

現(xiàn)階段，鑒于環(huán)保核查工作面臨立法層級低、執(zhí)法力度弱和地方保護主義等問題，環(huán)保行政部門應(yīng)當進一步完善規(guī)范性文件，制定科學的環(huán)境評價標準，拓展環(huán)保核查的范圍，完善環(huán)保后督查制度，對環(huán)保核查工作人員進行資格認證并實行專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)技術(shù)、知識和相關(guān)法律法規(guī)的培訓；向其他相關(guān)部門及時作出信息通報，實現(xiàn)信息共享，完善部門聯(lián)動；對于跨省的企業(yè)，兩地的環(huán)保部門可以實行聯(lián)動執(zhí)法、交叉執(zhí)法；對跨省跨地區(qū)重污染企業(yè)的環(huán)保核查工作給予強有力的政策支持并制定相應(yīng)的法律救濟制度。

（三）推進企業(yè)的“自律型”管理。根據(jù)公司法和證券法的相關(guān)規(guī)定，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營要符合國家環(huán)境產(chǎn)業(yè)政策并應(yīng)承擔社會責任。在環(huán)保核查過程中，上市公司積極配合、加強自律既符合法律的規(guī)定，也順應(yīng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策的要求。鑒于上市公司在環(huán)保核查中存在為達到上市或再融資的目的而弄虛作假的現(xiàn)象，因此其必須轉(zhuǎn)變管理理念，加強自律管理以配合環(huán)保核查工作。具體而言，上市公司應(yīng)當重視環(huán)保核查，完善技術(shù)創(chuàng)新，更新設(shè)施設(shè)備，嚴格控制污染物排放；充分及時地披露信息，供公眾查閱并把公眾的反饋作為企業(yè)整改的重要參考；主動配合第三方機構(gòu)的評審與檢測，環(huán)保部發(fā)文明確指出的“冶金、化工等重污染企業(yè)”、“跨省重污染企業(yè)”、“被列為環(huán)保核查重點行業(yè)的企業(yè)”更應(yīng)當嚴格履行社會責任，自律自省。

另外，強化上市公司的主體性，實現(xiàn)其自律管理，還應(yīng)發(fā)揮“上市公司協(xié)會”的作用?！吧鲜泄緟f(xié)會”作為以上市公司為核心主體的去行政化社會組織，應(yīng)當以協(xié)會章程為基本規(guī)范，實行民主監(jiān)督，將環(huán)境信息作為企業(yè)投融資的重要標桿，以促使其履行環(huán)境責任并推動經(jīng)濟發(fā)展的綠色轉(zhuǎn)型。 “引導上市公司遵守公司、證券法律法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件，規(guī)范運作，自覺履行社會責任”是上市公司協(xié)會的宗旨之一，這意味著上市公司協(xié)會有義務(wù)對企業(yè)進行監(jiān)督以促使其嚴格依法經(jīng)營，從而形成行業(yè)內(nèi)的良性競爭。行業(yè)協(xié)會有著熟悉行業(yè)、匯集人才、機制靈活的優(yōu)勢，在協(xié)調(diào)市場主體地位、規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、提高資源配置效應(yīng)、完善社會主義市場經(jīng)濟體制等方面具有不可替代的重要作用。 〔7 〕雖然上市公司協(xié)會成立不久，作用尚未顯現(xiàn)，但其能夠在環(huán)保核查工作中發(fā)揮應(yīng)有作用亦可謂行業(yè)自律的新型表現(xiàn)。

（四）完善第三方機構(gòu)的工作機制及法律制衡機制。第三方機構(gòu)的介入，體現(xiàn)了環(huán)保核查的民主性和公開性。由于第三方機構(gòu)的工作存在技術(shù)性漏洞以至嚴重影響環(huán)保核查的效果，因此有必要檢視盲點以完善其工作機制，并彌補漏洞對其進行法律制衡。

完善第三方機構(gòu)的工作機制，首先應(yīng)當確保其是具有國家頒發(fā)的環(huán)保工作從業(yè)資質(zhì)、有完善的機構(gòu)設(shè)置和人員配備、有固定的場所、能獨立承擔責任的法人，或者是具備法定任職資格、擁有專業(yè)技能的專家及其他工作人員；其次，第三方機構(gòu)應(yīng)按照法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件的規(guī)定，本著客觀公正的態(tài)度，憑借自身的專業(yè)素質(zhì)為環(huán)保核查提供技術(shù)支撐，嚴格依照相關(guān)程序在其職責范圍內(nèi)獨立完成工作；最后，第三方機構(gòu)應(yīng)具有良好的管理模式，不受行政部門干涉，不得和企業(yè)勾結(jié)而違法出具審核報告，也不得利用已掌握的內(nèi)幕信息謀取私利，并定期對工作人員進行專業(yè)考核。

鑒于第三方機構(gòu)的權(quán)威性備受質(zhì)疑，因此其公信力的重塑顯得十分迫切。首先，針對由第三方機構(gòu)的過錯造成的危害后果，其應(yīng)當基于前文所述的委托關(guān)系承擔責任，造成嚴重后果的，還應(yīng)當被追究刑事責任。其次，環(huán)保核查應(yīng)當秉承“技術(shù)支持”和“法律支持”并重的原則。技術(shù)層面的可行性并不能替代實踐層面的合理性與合法性，因此為了提高第三方機構(gòu)編制報告材料的公信力，建議由公證機關(guān)或律師事務(wù)所出具公證書或法律意見書進行監(jiān)督制衡。法律制衡機制的建立，對第三方機構(gòu)而言，一方面課以重責使其不至懈怠，另一方面加之“法律支持”為其提供保障，不僅有助于提升其公信力，而且對提高環(huán)保核查的質(zhì)量與效率有重要意義。

（五）對民間環(huán)保組織進行法律規(guī)制。鑒于民間環(huán)保組織在參與環(huán)保核查過程中存在訴訟原告資格不被認可、責任承擔機制不完善的問題，筆者以為構(gòu)建民間環(huán)保組織的法律引導機制應(yīng)當從以下方面著手。

首先，完善立法以建立民間環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的法律機制。環(huán)境公益訴訟具有豐富的社會功能，是環(huán)境法所追求的實質(zhì)正義和社會本位理念的重要體現(xiàn)。關(guān)于民間環(huán)保組織能否作為原告提起環(huán)境公益訴訟，學界存在不同觀點，司法實踐中也存在爭議?，F(xiàn)行制度采取傳統(tǒng)的訴權(quán)理論，以當事人具有實體法上的獨立權(quán)利為前提，體現(xiàn)了個人利益中心主義的理論，而對保護公共利益方面未給予明確的充分關(guān)注。 〔8 〕 （P67 ）雖然法律及司法解釋對原告適格有所拓展，但非政府性民間團體在環(huán)境公益訴訟中的原告資格仍然未獲得現(xiàn)行法律的明確認可。新修改的民事訴訟法規(guī)定，對污染環(huán)境損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟，此規(guī)定尚未明確民間環(huán)保組織環(huán)境公益訴訟的主體資格。針對正在修訂的環(huán)境保護法，有觀點認為應(yīng)限定中華環(huán)保聯(lián)合會為單一的環(huán)境公益訴訟主體，剝奪其他民間環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的話語權(quán)，如果這一觀點寫入新的環(huán)境保護法，顯然不利于其他民間環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟，通過公益訴訟推動環(huán)境法治的良好愿望就會落空。我們認為，理論上民間環(huán)保組織作為公眾的代表提起環(huán)境公益訴訟可以通過兩種途徑實現(xiàn)，一是針對企業(yè)的環(huán)境污染行為提起民事公益訴訟，二是針對行政機關(guān)的違法行為提起行政公益訴訟。因此，相關(guān)立法亟需完善，以便為民間環(huán)保組織充分參與環(huán)境公益訴訟、提高環(huán)保核查的公開性和科學性提供法律保障。

其次，完善立法以防范民間環(huán)保組織的濫訴。我國民間環(huán)保組織正處于發(fā)展階段，水平參差不齊。為了強化環(huán)境公益訴訟的社會效應(yīng)，筆者以為有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的應(yīng)當是規(guī)模較大、管理成熟、有一定影響力的民間環(huán)保組織。因此，相關(guān)法規(guī)在賦予環(huán)保組織話語權(quán)的同時應(yīng)當對其訴訟主體資格進行適當限制，這樣利于避免環(huán)保組織盲目起訴而引發(fā)的司法成本的浪費，更有利于從整體上保障其原告資格。此外，相關(guān)立法還應(yīng)對民間環(huán)保組織提起訴訟的案件范圍和類型給予一定引導，對訴訟程序做出專門性規(guī)定。環(huán)境公益訴訟涉及公共利益，不免有公眾參與訴訟的情況，正是由于該類訴訟具有訴訟參加人較多且程序復(fù)雜的特點，因此在訴訟中一旦發(fā)現(xiàn)民間環(huán)保組織存在違法行為，必須嚴格追究其法律責任，以免其打著“公益”旗號煽動公眾情緒、擾亂社會秩序。綜合以上分析，筆者以為基于權(quán)責一致的原則，民間環(huán)保組織在行使權(quán)利的同時必須接受法律的引導和社會公眾的監(jiān)督，這對于防范濫訴，充分發(fā)揮其在環(huán)保核查中的監(jiān)督功能意義重大。

注 釋：

①上市公司環(huán)保核查制度是指環(huán)境保護行政主管部門為規(guī)范和促進持續(xù)改善上市公司的環(huán)境行為，對上市公司在生產(chǎn)和經(jīng)營過程中的污染物排放、環(huán)境保護管理和環(huán)境守法行為等進行全面核查，避免因環(huán)境污染問題對投資者帶來投資風險的一項環(huán)境保護管理程序。具體參考：蔣洪強，劉正廣，曹國志.綠色證券〔M〕.北京：中國環(huán)境科學出版社，2011年版，第125頁。

②根據(jù)相關(guān)文件，此處的“上市公司”指申請上市的公司和申請再融資的上市公司，包括申請環(huán)保核查公司的分公司、全資子公司和控股子公司。

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責任編輯 楊在平