劉成虎

〔摘要〕 高速公路經(jīng)濟(jì)帶對(duì)實(shí)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展有著重要意義，能夠開(kāi)發(fā)和整合沿線(xiàn)資源，改善和升級(jí)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，“激活”沿線(xiàn)土地資源。欠發(fā)達(dá)地區(qū)高速公路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)面臨的難題包括投融資體制問(wèn)題、路網(wǎng)布局問(wèn)題和管理體制問(wèn)題。加快高速公路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，應(yīng)進(jìn)行企業(yè)化改革，制定合理的路網(wǎng)規(guī)劃，做適度超前的設(shè)計(jì)和建設(shè)，完善政策法規(guī)。

〔關(guān)鍵詞〕 欠發(fā)達(dá)地區(qū)，高速公路經(jīng)濟(jì)帶，重要地位，難題，思路

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕F542 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2013）05-0103-04

西方發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展實(shí)踐表明，在經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用下，通過(guò)合理配置生產(chǎn)資源，優(yōu)化生產(chǎn)力布局，以高速公路建設(shè)為依托，培養(yǎng)高速公路經(jīng)濟(jì)帶，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)，可以有效帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展。然而，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)高速公路經(jīng)濟(jì)帶也面臨著諸多難題，嚴(yán)重制約其可持續(xù)發(fā)展。

一、高速公路經(jīng)濟(jì)帶在欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位

高速公路經(jīng)濟(jì)帶在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有舉足輕重的地位，對(duì)實(shí)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）開(kāi)發(fā)和整合沿線(xiàn)資源。因?yàn)闅v史和現(xiàn)實(shí)的種種原因，造成了欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展相對(duì)落后的現(xiàn)狀。很多地區(qū)雖然有豐富的自然資源和歷史文化資源，但沒(méi)有條件進(jìn)行有效的開(kāi)發(fā)和整合。例如，山西的很多歷史文化資源和自然資源就處在“離散狀態(tài)”，長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有一個(gè)有效的聯(lián)系紐帶加以整合，很難形成資源的協(xié)同效應(yīng)。在高速公路建成通車(chē)之前，很多地區(qū)長(zhǎng)期處于貧窮落后狀態(tài)，在招商引資等方面很難吸引社會(huì)各界的注意力。這種長(zhǎng)期的封閉發(fā)展，導(dǎo)致很多地區(qū)存在重復(fù)建設(shè)、資源利用效率低下的局面，無(wú)法形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模。 〔1 〕同時(shí)由于封閉性的發(fā)展，地區(qū)之間在產(chǎn)業(yè)鏈的對(duì)接方面難以進(jìn)行有效合作，更不用說(shuō)整合不同區(qū)域共同參與經(jīng)濟(jì)循環(huán)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展。因此，很多地區(qū)長(zhǎng)期處在低效率、低附加值的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平上，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整積重難返，很難形成高水平的規(guī)模效益。高速公路開(kāi)通后，公路網(wǎng)絡(luò)將這種條塊分割的區(qū)域產(chǎn)業(yè)模式有效聯(lián)系起來(lái)，將公路沿線(xiàn)的人口、自然資源、文化和生產(chǎn)力更好地溝通起來(lái)，極大地促進(jìn)了沿線(xiàn)資金流、物流、信息流、人流等要素的快速循環(huán)與合理流動(dòng)，有效縮短了資源流動(dòng)的時(shí)間周期和空間距離，徹底改變了以往地區(qū)間資源配置的條塊分割，推動(dòng)資源在更廣泛的區(qū)域更靈活更有效率地流動(dòng)，大大提高了高速公路經(jīng)濟(jì)帶的經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效益。具體表現(xiàn)為：第一，欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往潛藏著豐富的自然資源，高速公路沿線(xiàn)區(qū)域可以更便利地發(fā)展諸如水泥、木材、砂石等原材料產(chǎn)業(yè)，以盡快增加地區(qū)經(jīng)濟(jì)收入，積累產(chǎn)業(yè)升級(jí)和可持續(xù)發(fā)展資金。即使公路沿線(xiàn)沒(méi)有豐富的自然資源，也可以利用便利的交通條件發(fā)展副業(yè)、食品等輕工業(yè)，充分利用區(qū)域的勞動(dòng)力資源，同時(shí)也可以增加本地區(qū)的居民收入。第二，便利的高速公路運(yùn)輸，可以將沿線(xiàn)的時(shí)令農(nóng)產(chǎn)品，如杏、桃、棗、葡萄等農(nóng)副產(chǎn)品及時(shí)運(yùn)出，以得到更好的儲(chǔ)存和加工，有利于推動(dòng)沿線(xiàn)農(nóng)業(yè)資源的整合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。最后，高速公路的建成，可以更好地開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)氐穆糜钨Y源，一些以往深處偏僻地區(qū)無(wú)人問(wèn)津的旅游資源可能很快就成為旅游勝地，形成以高速公路為紐帶的黃金旅游線(xiàn)路，更好地配置旅游資源。

（二）改善和升級(jí)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。高速公路帶來(lái)沿線(xiàn)的資源整合效應(yīng)必然會(huì)強(qiáng)力推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，進(jìn)而引起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷改善和升級(jí)。比如高速公路經(jīng)濟(jì)帶的建立，會(huì)帶動(dòng)勞動(dòng)力資源不斷由農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，帶動(dòng)二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的附加值和科技含量，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷完善和升級(jí)。從社會(huì)資源充分利用的角度看，一個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是否合理，就是評(píng)價(jià)其在一定時(shí)間和空間內(nèi)，各個(gè)產(chǎn)業(yè)之間的比例是否合理，是否有短板制約產(chǎn)業(yè)；還要考慮其區(qū)域各類(lèi)資源是否得到有效配置和利用，諸如自然資源是否有效開(kāi)采、文化資源是否得到有效保護(hù)和開(kāi)發(fā)、人力資源是否實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、引進(jìn)技術(shù)是否得到充分吸收和利用；另外還要考慮整體的區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是否存在結(jié)構(gòu)效益。高速公路將沿線(xiàn)區(qū)域間的聯(lián)系時(shí)間大大縮短，相對(duì)縮小了聯(lián)系空間，使得區(qū)域間的分開(kāi)合作成為必然，讓各類(lèi)資源能在不同地區(qū)得到更好的配置，使區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)和構(gòu)建跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈成為可能，進(jìn)而使當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于完善和合理。從社會(huì)需求的角度看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改善和升級(jí)是以社會(huì)需求結(jié)構(gòu)的變化為導(dǎo)向的，會(huì)隨著社會(huì)需求的變化而不斷動(dòng)態(tài)演變。也就是說(shuō)，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要滿(mǎn)足社會(huì)需求，通過(guò)知識(shí)集約化和經(jīng)濟(jì)服務(wù)化來(lái)不斷提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的層次和水平，使區(qū)域內(nèi)各產(chǎn)業(yè)間的比例更加協(xié)調(diào)，科技的附加值更高，能更好地利用現(xiàn)有資源服務(wù)社會(huì)需求。

（三）推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。高速公路建成通車(chē)后，會(huì)給沿線(xiàn)區(qū)域帶來(lái)巨大的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，便利的運(yùn)輸條件和優(yōu)越的地理位置，對(duì)沿線(xiàn)區(qū)域生產(chǎn)力布局優(yōu)化帶來(lái)巨大機(jī)遇。在高速公路帶來(lái)巨大交通優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，沿線(xiàn)區(qū)域的資源稟賦優(yōu)勢(shì)也就會(huì)凸顯出來(lái)。便利的交通、豐富的資源必然會(huì)吸引大量投資者進(jìn)入，依據(jù)不同的自然資源、人力資源和文化資源形成不同的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，高速公路經(jīng)濟(jì)帶也就出現(xiàn)了。因此，高速公路經(jīng)濟(jì)帶會(huì)帶動(dòng)農(nóng)村人口、資源和外界的資金、技術(shù)不斷聚集，產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)聚集效應(yīng)，利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，同時(shí)也會(huì)大大提高農(nóng)產(chǎn)品的技術(shù)含量和附加值。在推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的過(guò)程中，高速公路經(jīng)濟(jì)帶會(huì)使公路沿線(xiàn)形成不同風(fēng)格、不同層次、不同類(lèi)型的新型城鎮(zhèn)，有利于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（四）“激活”沿線(xiàn)土地資源。土地是一種特殊商品，其不同的自然屬性和社會(huì)屬性決定了其市場(chǎng)價(jià)格，即使是同一塊土地，由于其屬性發(fā)生些許變化，也會(huì)導(dǎo)致其價(jià)格的巨大變化。因?yàn)樵谌祟?lèi)生產(chǎn)生活的一定時(shí)期內(nèi)，可供利用的土地供給是有限的，特別是優(yōu)質(zhì)的土地資源更是稀缺。高速公路的建設(shè)可能會(huì)使一塊以前偏僻的、遠(yuǎn)離繁華區(qū)、空間可達(dá)相當(dāng)不便、價(jià)格相當(dāng)便宜的土地，很快變成交通便利、空間可達(dá)性強(qiáng)和價(jià)格飛速升值的稀缺資源。隨著高速公路經(jīng)濟(jì)帶的開(kāi)發(fā)和發(fā)展，沿線(xiàn)的土地會(huì)隨著人流、物流、信息流的聚集而飛速升值，土地的空間價(jià)值和市場(chǎng)價(jià)格不斷上漲，進(jìn)而給當(dāng)?shù)貛?lái)可觀(guān)的稅費(fèi)收入和租金收入，產(chǎn)生巨大的土地開(kāi)發(fā)盈利空間，最終帶動(dòng)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)同發(fā)展的局面，形成新的經(jīng)濟(jì)繁榮點(diǎn)和繁榮面。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)高速公路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)面臨的難題

（一）投融資體制問(wèn)題。政府作為高速公路建設(shè)投資的主體是保證高速公路公益性特征的前提和基礎(chǔ)，但現(xiàn)在國(guó)家財(cái)力有限，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政更為緊張。在這種建設(shè)資金矛盾突出的情況下，投資主體由政府適當(dāng)?shù)叵蚱髽I(yè)轉(zhuǎn)變是現(xiàn)階段欠發(fā)達(dá)地區(qū)高速公路建設(shè)變被動(dòng)為主動(dòng)的理性選擇。 〔2 〕然而，由于企業(yè)作為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體，其追逐利潤(rùn)最大化的本質(zhì)決定了其經(jīng)營(yíng)行為往往會(huì)偏離高速公路公益性的特征。因此，雖然高速公路實(shí)施企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、拓寬融資渠道、轉(zhuǎn)變政府職能和實(shí)現(xiàn)高速公路可持續(xù)發(fā)展的有效途徑之一， 〔3 〕但囿于高速公路本身所具有的社會(huì)屬性和經(jīng)營(yíng)期限，在很大程度上影響和制約了企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為，進(jìn)而制約企業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式。特別是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于缺乏相應(yīng)實(shí)力的投資企業(yè)和體制改革魄力，在高速公路企業(yè)化經(jīng)營(yíng)改制中會(huì)存在一些難以回避的問(wèn)題。第一，已有債務(wù)的剝離問(wèn)題。高速公路建設(shè)的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)改制，主要是將收費(fèi)還貸型高速公路轉(zhuǎn)變?yōu)槭召M(fèi)經(jīng)營(yíng)型高速公路。在這一改制過(guò)程中主要涉及資本性投資的回收和債務(wù)性投資的轉(zhuǎn)移兩個(gè)問(wèn)題。解決第一個(gè)問(wèn)題的主要難點(diǎn)在于高速公路收益在分成比例的確定上，如何既保證投資企業(yè)的合理收益，又能使政府征收到更多的用之于民的可持續(xù)發(fā)展資金。而關(guān)于債務(wù)性投資的轉(zhuǎn)移問(wèn)題則更為棘手，目前在高速公路建設(shè)融資方面，很多貸款資金都是由政府交通主管部門(mén)與銀行簽訂的，這其中政府的融資平臺(tái)和政府信用發(fā)揮了很大作用。而如果進(jìn)行高速公路的企業(yè)化改制，讓銀行直接貸款給經(jīng)營(yíng)企業(yè)，可能會(huì)加大銀行的放貸風(fēng)險(xiǎn)，降低銀行的放款積極性，甚至在某些時(shí)候銀行可能會(huì)拒絕放款給信用較低的企業(yè)。所以如果這一問(wèn)題不解決，企業(yè)化改制后仍然讓政府提供融資平臺(tái)和政府信用，可能就會(huì)出現(xiàn)名義上債務(wù)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到經(jīng)營(yíng)企業(yè)，實(shí)際政府還承擔(dān)著巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。尤其是政企徹底分開(kāi)之后，政府的交通主管部門(mén)與高速公路的經(jīng)營(yíng)公司不存在隸屬關(guān)系，而是完全通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，政府承擔(dān)的這種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)更大更不確定。第二，在建項(xiàng)目的資金籌措問(wèn)題。雖然高速公路建成后的收益很高，但其建設(shè)周期長(zhǎng)、投資巨大，在高速公路建設(shè)初期，企業(yè)會(huì)長(zhǎng)期處在虧損狀態(tài)。由于投資風(fēng)險(xiǎn)較大，銀行一般對(duì)這種項(xiàng)目不感興趣，所以單靠企業(yè)本身的信用很難在金融機(jī)構(gòu)中借貸到足夠的建設(shè)資金。所以，企業(yè)化經(jīng)營(yíng)后可能會(huì)導(dǎo)致企業(yè)建設(shè)資金短缺，進(jìn)而影響到高速公路建設(shè)的正常工期。第三，企業(yè)經(jīng)營(yíng)的投機(jī)主義傾向。利潤(rùn)最大化是企業(yè)的追逐目標(biāo)，而利潤(rùn)的多少要看企業(yè)總收益和總成本的差額，也就是受成本和收益的制約。如果在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)效益不佳的情況，企業(yè)可能會(huì)采取掠奪性經(jīng)營(yíng)策略，例如可能會(huì)減少高速公路的養(yǎng)護(hù)開(kāi)支、減緩工期或過(guò)度進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)。眾所周知，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)是相對(duì)無(wú)限期的，追求的是無(wú)限期經(jīng)營(yíng)，但是收費(fèi)公路的管理辦法則規(guī)定收費(fèi)經(jīng)營(yíng)的高速公路公司最長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)期限為25年。在快到期的時(shí)間段中，可能會(huì)存在很多短期行為，就如在有限次重復(fù)博弈中的均衡一樣，最終的策略組合并不是最優(yōu)的，往往會(huì)帶來(lái)道德風(fēng)險(xiǎn)。例如，企業(yè)在后期預(yù)料到自己的經(jīng)營(yíng)權(quán)很快將被取消，一方面可能會(huì)加緊轉(zhuǎn)移能夠轉(zhuǎn)移的人財(cái)物，另一方面急劇減少對(duì)高速公路運(yùn)轉(zhuǎn)必要的開(kāi)支。這勢(shì)必影響到高速公路的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)。企業(yè)的這種投機(jī)主義傾向是由其作為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)體的逐利本性決定的。另外，還會(huì)存在企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策與高速公路發(fā)展規(guī)劃不一致的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)槠髽I(yè)具有獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，如果在合適的情況下，存在可短期獲利的非公路行業(yè)投資機(jī)會(huì)，企業(yè)很容易將高速公路建設(shè)資金進(jìn)行轉(zhuǎn)移使用，進(jìn)而導(dǎo)致建設(shè)資金不足，最終出現(xiàn)不能按期完工或工程質(zhì)量下降的情況，影響公路的功能發(fā)揮。

（二）路網(wǎng)布局問(wèn)題。欠發(fā)達(dá)地區(qū)公路網(wǎng)的規(guī)劃布局還存在不少問(wèn)題。第一，在部分經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、人口較為密集的地區(qū)，路網(wǎng)布局也較密，交通比較便利，而在許多山區(qū)則由于人口相對(duì)較少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，交通網(wǎng)絡(luò)也較為稀疏。這種路網(wǎng)布局反過(guò)來(lái)又對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生直接的反作用，最終導(dǎo)致地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距越來(lái)越大。第二，雖然欠發(fā)達(dá)地區(qū)路網(wǎng)規(guī)?？傮w上不斷擴(kuò)大，但對(duì)路網(wǎng)養(yǎng)護(hù)不到位，對(duì)橋涵、排水等基礎(chǔ)設(shè)施缺乏有效維護(hù)，路面塌陷、破損等問(wèn)題較大，常常出現(xiàn)前修后壞的情況。種種問(wèn)題嚴(yán)重制約了現(xiàn)有路網(wǎng)功能的發(fā)揮，特別是有些收費(fèi)站，多年來(lái)沒(méi)有任何改進(jìn)，經(jīng)常出現(xiàn)收費(fèi)站堵車(chē)現(xiàn)象，嚴(yán)重制約了高速路路網(wǎng)布局的優(yōu)化。

（三）管理體制問(wèn)題。隨著高速公路的發(fā)展，全國(guó)各地在發(fā)展過(guò)程中不斷探索新的管理體制。但總結(jié)全國(guó)各地高速公路管理體制的發(fā)展軌跡，我們可以歸納為以下幾種類(lèi)型：按管理模式來(lái)劃分，可以分為專(zhuān)線(xiàn)管理、分片管理和集中管理，目前專(zhuān)線(xiàn)管理模式較為普遍，集中管理模式逐漸淡化；按管理隸屬的層級(jí)來(lái)劃分，有省交通運(yùn)輸廳設(shè)置高速公路管理局直接管理模式，下設(shè)分公司或管理段負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，有成立集團(tuán)公司集中管理模式；按單位性質(zhì)劃分，可分為三種類(lèi)型，一種是按企業(yè)方式運(yùn)作，基本脫離與省交通廳的隸屬關(guān)系，通過(guò)成立高速公路集團(tuán)公司來(lái)管理，二是組建由省交通廳領(lǐng)導(dǎo)兼任董事長(zhǎng)的投資管理主體，三是成立事業(yè)性質(zhì)的高速公路管理局。如山西從1996年6月25日第一條高速公路太舊路全線(xiàn)建成通車(chē)至今，已經(jīng)歷了從分散管理到集中管理的歷程，從路段管理到路網(wǎng)管理，從建設(shè)型管理到經(jīng)營(yíng)型管理再到服務(wù)型管理的轉(zhuǎn)變。由此可見(jiàn)，現(xiàn)行的高速公路管理體制還沒(méi)有形成一種較為成熟可行的管理模式，而隨著高速公路的建設(shè)進(jìn)程加快，特別是高速公路經(jīng)濟(jì)帶作用的不斷顯現(xiàn)，如何理順和創(chuàng)新管理體制已成為欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展交通事業(yè)最為緊迫和關(guān)鍵的工作。

三、加快欠發(fā)達(dá)地區(qū)高速公路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的具體思路

欠發(fā)達(dá)地區(qū)的高速公路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)存在著不同于發(fā)達(dá)地區(qū)的問(wèn)題和特點(diǎn)，最為突出的就是資金短缺和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展不夠。針對(duì)這一問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)該在以下幾個(gè)方面做好工作。

（一）進(jìn)行企業(yè)化改革。為了解決高速公路建設(shè)的資金緊缺問(wèn)題，利用市場(chǎng)手段，調(diào)動(dòng)社會(huì)可用資源進(jìn)入交通建設(shè)領(lǐng)域是非常必要的選擇，目前也是唯一可行的選擇。但為了保證高速公路的公益性特征，在引入社會(huì)資金進(jìn)入的同時(shí)，必須加強(qiáng)對(duì)高速公路建設(shè)和經(jīng)營(yíng)單位的事前、事中和事后管理，最大可能地約束企業(yè)由于追求利潤(rùn)最大化而產(chǎn)生的短期行為甚至是破壞性行為，探索建立一種科學(xué)、高效的高速公路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式。在這一模式中，要突出企業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體地位，在市場(chǎng)規(guī)律的作用下，通過(guò)市場(chǎng)手段配置資源，但要時(shí)刻加強(qiáng)政府的宏觀(guān)指導(dǎo)和管理，將企業(yè)經(jīng)營(yíng)的副作用減少到最小。另外，在企業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式下，要注意經(jīng)營(yíng)主體權(quán)責(zé)利的對(duì)等。在圍繞特許經(jīng)營(yíng)的原則下，要有利于集中統(tǒng)一管理，以保障其公益性，同時(shí)要堅(jiān)持精簡(jiǎn)高效原則，協(xié)調(diào)穩(wěn)定地運(yùn)行各項(xiàng)體制，促進(jìn)建設(shè)的有序、可持續(xù)和快速發(fā)展。

（二）制定合理的路網(wǎng)規(guī)劃。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的路網(wǎng)規(guī)劃要充分考慮到建設(shè)項(xiàng)目、建設(shè)時(shí)間以及項(xiàng)目之間的關(guān)聯(lián)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，并且在規(guī)劃路網(wǎng)的時(shí)候要綜合考慮不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展均衡，從全局出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧，增強(qiáng)公路發(fā)展的未來(lái)平衡能力。第一，首先要力爭(zhēng)按期或提前完成現(xiàn)有公路路網(wǎng)規(guī)劃，在現(xiàn)有的規(guī)劃和政策法規(guī)下，合理配置社會(huì)資源，精心策劃和安排，處理好路網(wǎng)規(guī)劃中的區(qū)域和行業(yè)關(guān)聯(lián)，切實(shí)扶持落后地區(qū)的交通建設(shè)，并不斷滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域的交通需求。第二，在現(xiàn)有高速公路建設(shè)通車(chē)的條件下，加強(qiáng)對(duì)公路的管理和維護(hù)，確保現(xiàn)有高速公路的通車(chē)能力得到充分發(fā)揮。首先要在《公路法》的框架下制訂結(jié)合本地區(qū)的公路管理和養(yǎng)護(hù)法規(guī)，同時(shí)制訂相應(yīng)的制度規(guī)范和技術(shù)指標(biāo)以及操作規(guī)范，做到有法可依。其次要在政企分開(kāi)的條件下，不斷加強(qiáng)政府的有效監(jiān)督，確保公路養(yǎng)護(hù)得到有序維持。但要克制政府職能的發(fā)揮，避免政府越界行為的產(chǎn)生。第三，應(yīng)通過(guò)制度化管理規(guī)范投資主體行為，盡快制定有關(guān)招商引資、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等管理辦法，為公路項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造良好的條件及環(huán)境。

（三）做適度超前的設(shè)計(jì)和建設(shè)。高速公路建設(shè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，特別是高速公路經(jīng)濟(jì)帶的構(gòu)建更是區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步深化發(fā)展的結(jié)果。所以欠發(fā)達(dá)地區(qū)在建設(shè)高速公路經(jīng)濟(jì)帶的過(guò)程中，不要受到省外或國(guó)外高速經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)速度的影響，過(guò)度求大、求超前，而要根據(jù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度、速度和未來(lái)的可行性規(guī)劃，做適度超前的設(shè)計(jì)和建設(shè)。堅(jiān)決杜絕過(guò)度開(kāi)發(fā)建設(shè)單一幾條高速公路，或者為了求規(guī)模和覆蓋面而規(guī)劃建設(shè)與經(jīng)濟(jì)資源布局不對(duì)稱(chēng)的高速公路網(wǎng)。因?yàn)閷?duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，資金緊缺是一個(gè)最為突出的矛盾。要根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，將有限的資源用在急需的地方，提供實(shí)實(shí)在在的交通服務(wù)，而不是為了政績(jī)而好大喜功，做很多過(guò)度超前的建設(shè)，否則會(huì)造成資源的巨大浪費(fèi)。

（四）完善政策法規(guī)。在探索高速公路管理體制模式的過(guò)程中，要不斷出臺(tái)一些結(jié)合地方發(fā)展實(shí)際的政策法規(guī)，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，更應(yīng)該從各個(gè)區(qū)域的省情出發(fā)，因地制宜，在國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的框架下設(shè)計(jì)和出臺(tái)更為詳盡的地方政策法規(guī)。這其中包括土地征用補(bǔ)償政策、土地政策、投融資政策。如果這些法規(guī)政策能夠與當(dāng)?shù)馗咚俟方ㄔO(shè)的實(shí)際相契合，高速公路的管理體制改革問(wèn)題就會(huì)迎刃而解。首先，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，土地作為稀缺資源其價(jià)值日益增值，當(dāng)?shù)卣谡饔猛恋氐臅r(shí)候一定要堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作，給當(dāng)?shù)鼐用褚院侠淼慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。同時(shí)要注意，這種補(bǔ)償不能單純依據(jù)土地本身的價(jià)值進(jìn)行置換，而要考慮土地對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民長(zhǎng)期生產(chǎn)生活的意義，進(jìn)而做出更為合理的符合農(nóng)民利益的補(bǔ)償。其次，政府在制定土地政策的時(shí)候，一定要有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和全局規(guī)劃，對(duì)使用的土地進(jìn)行合理規(guī)劃并嚴(yán)格執(zhí)行，這其中對(duì)土地的性質(zhì)、范圍、用途等進(jìn)行明確規(guī)劃并予以公示。將政府工作明確化、透明化，以避免與當(dāng)?shù)鼐用癞a(chǎn)生不必要的誤會(huì)和沖突。第三，在穩(wěn)定政府投入資金的前提下，保證政府交通主管部門(mén)對(duì)高速公路發(fā)展的宏觀(guān)控制權(quán)，拓展融資渠道，積極吸收社會(huì)各類(lèi)優(yōu)良資金，鼓勵(lì)社會(huì)各界在市場(chǎng)機(jī)制的作用下積極參與，并獲得相應(yīng)收入和承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。這就需要相應(yīng)的法律法規(guī)加以保障，以明確參與各方的權(quán)責(zé)利，進(jìn)而可能會(huì)理順當(dāng)?shù)馗咚俟方ㄔO(shè)的管理體制，并形成更為可行的管理模式。

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責(zé)任編輯 于曉媛