毛麗冰

“治亂必用重典，《旅游法》就是可用的重典。”國務(wù)院副總理汪洋在5月16日國務(wù)院召開貫徹實(shí)施《中華人民共和國旅游法》電視電話會議中為貫徹《旅游法》加碼。自4月25日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》），各界人士對此予以高度關(guān)注，這部法的出臺何以引起多層面的重視？它的立法原則和宗旨是什么？《旅游法》的出臺將對旅游行業(yè)的發(fā)展起到怎樣的促進(jìn)作用？針對這些問題，《經(jīng)濟(jì)》記者走進(jìn)國家旅游局，對《旅游法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組成員、國家旅游局法制工作負(fù)責(zé)人、副局長杜一力進(jìn)行了專訪。

市場化機(jī)制下的立法

《經(jīng)濟(jì)》：旅游并不像食品安全等產(chǎn)業(yè)涉及國計(jì)民生最基本的問題，作為一個衣食住行之外的以娛樂休閑為主的產(chǎn)業(yè)，為何會專門出臺一部《旅游法》，而且引起國家從高層到民間的如此關(guān)注？

杜一力：國家和社會的高度重視是旅游業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會中的現(xiàn)實(shí)作用和實(shí)際地位所決定的。曾經(jīng)，旅游確實(shí)是衣食住行之外的“高消費(fèi)”、“特殊需求”，現(xiàn)在不是。如今旅游進(jìn)入大眾時代，是人民群眾在滿足物質(zhì)需求的基礎(chǔ)上對精神和文化享受的追求，是小康社會的標(biāo)志。2012年，我國參加國內(nèi)旅游的人數(shù)是29.57億人次，出境旅游8318萬人次，每年逾30億人次參與的旅游活動，自然受到國家和社會各界的重視。

《旅游法》應(yīng)運(yùn)而生，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然性要求，也是人們?nèi)罕娒篮蒙畹囊蟆＿@個歷史階段，制定和出臺《旅游法》，是立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)把人民群眾的需求作為工作出發(fā)點(diǎn)的必然體現(xiàn)。這么多年，在旅游業(yè)快速發(fā)展過程中既積累了充分的經(jīng)驗(yàn)，也出現(xiàn)了眾多的問題，多方面都迫切希望這個法的出臺。因?yàn)椤堵糜畏ā飞婕暗綇V大旅游者，也涉及到眾多部門，因此社會關(guān)注度比較高。

另外，《旅游法》在十一屆人大進(jìn)行了兩次審議，第十二屆人大成立后又進(jìn)行了調(diào)研、修改和審議，也是第十二屆人大通過的第一部法，立法機(jī)構(gòu)高度重視。同時我們新一屆政府正在進(jìn)行積極的行政體制改革和職能調(diào)整，依法行政是改革和調(diào)整的主旋律，因此各級政府、國家各個部門乃至國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)都高度重視。

《經(jīng)濟(jì)》：我國旅游業(yè)已經(jīng)是市場化程度很高的行業(yè)，《旅游法》是如何體現(xiàn)市場機(jī)制在旅游業(yè)發(fā)展中的作用？

杜一力：實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)。相比其他產(chǎn)業(yè)，旅游業(yè)的市場化程度更高，在制定《旅游法》的過程中，立法者充分認(rèn)識到了旅游業(yè)高度市場化的實(shí)踐特征，突出地把促進(jìn)市場機(jī)制完善作為立法的追求目標(biāo)，把維護(hù)市場的統(tǒng)一性作為調(diào)整相關(guān)方面關(guān)系的追求目標(biāo)，把建立明確細(xì)致的市場規(guī)則作為規(guī)范市場主體的追求目標(biāo)。從這個法可以看出，這個特點(diǎn)貫穿始終。

在《旅游法》中，對于各級政府設(shè)定的責(zé)任一是促進(jìn)，二是服務(wù)，三是監(jiān)管，四是保障。而這四大職責(zé)的實(shí)現(xiàn)的方式，最終不在于分權(quán)，而在于根據(jù)旅游活動的內(nèi)在一致性、完整性和整體需求進(jìn)行協(xié)調(diào)和綜合。說到底，政府的責(zé)任就是為旅游業(yè)的成長創(chuàng)造一個好環(huán)境，好的政策環(huán)境、市場環(huán)境和游覽環(huán)境。這是旅游業(yè)發(fā)展30年的一個基本經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，只有讓市場機(jī)制充分發(fā)揮作用，旅游業(yè)才能快速健康發(fā)展。

在《旅游法》中，對于市場主體的責(zé)任義務(wù)等規(guī)則是比較深入細(xì)致的。旅游是最有個性的消費(fèi)需求，深受各種市場因素影響，不論是出游規(guī)模、出游方式還是旅游服務(wù)質(zhì)量，都很難通過宏觀調(diào)控，也很難完全通過行政手段進(jìn)行管理。制定明確的、完善的、可操作的市場規(guī)則，讓我們的市場主體各方都形成遵守這些規(guī)則的習(xí)慣，是旅游市場長遠(yuǎn)健康發(fā)展的基本途徑。立法過程中我們深入地研究了旅游比較發(fā)達(dá)的德國、法國、西班牙、意大利、英國、希臘等國，以及旅游與我們一樣處于發(fā)展中的國家，得出的最重要的結(jié)論是，建立一個明確的旅游市場規(guī)則是《旅游法》應(yīng)該努力的主要方面。所以，出臺的《旅游法》中最值得關(guān)注的就是旅游合同的規(guī)則。合同規(guī)則就是市場規(guī)則，市場規(guī)則是靠市場雙方主體來執(zhí)行的。在明確的規(guī)則確立以后，需要把該屬于市場管的交還給市場。按照市場化機(jī)制，旅游產(chǎn)業(yè)才能更好成長。

堅(jiān)持綜合性原則

《經(jīng)濟(jì)》：旅游業(yè)是一個綜合性很強(qiáng)的行業(yè)，從管理上涉及各個行政部門，從內(nèi)容上涉及各個行業(yè)，《旅游法》是如何考慮和體現(xiàn)這個綜合性特點(diǎn)的？

杜一力：從鄧小平提出旅游業(yè)是個綜合性產(chǎn)業(yè)起，我們一直在實(shí)踐中體會和探索旅游業(yè)這個突出的特點(diǎn)。旅游的綜合性特點(diǎn)和前面說到的市場化特點(diǎn)有內(nèi)在關(guān)系。旅游市場按需求走，需求涉及各個方面，這就需要綜合。所以30年旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展思想中一直以“綜合性發(fā)展”為指導(dǎo)，在旅游實(shí)踐中多方面推行，也體現(xiàn)在國務(wù)院的各個文件里。2009年國務(wù)院41號文件再次明確，旅游業(yè)要與一二三產(chǎn)融合發(fā)展。所以，《旅游法》跟別的法不同的一個特點(diǎn)，就是綜合性。

綜合性的體現(xiàn)，首先在于此法涉及的主體是多方面，有旅游者、經(jīng)營者、還有政府各相關(guān)部門和各級政府。特別是對旅游者的責(zé)任義務(wù)給以突出的地位，這是一般的行政性的法規(guī)和經(jīng)濟(jì)性的法規(guī)都沒有的。

綜合性的體現(xiàn)，還在于此法涉及了多個法律部門，也是一個小綜合?，F(xiàn)在的《旅游法》，不是一個單純的行政管理法，也不是單純經(jīng)濟(jì)法，或者民事法，而是幾種法的融合。正如一個立法專家說的，《旅游法》幾乎是一部小法典。這其中的民事部分的內(nèi)容，從性質(zhì)上說就不是一般的經(jīng)濟(jì)法和行政法可以有的，也就是說今后在《旅游法》的執(zhí)行中，很多內(nèi)容的實(shí)施主體不是行政部門，而是市場主體自治。《旅游法》中還有促進(jìn)法的內(nèi)容，這也是一個突破或者例外?，F(xiàn)在的立法要求是立規(guī)則，不可以干什么。這屆人大已經(jīng)很少出促進(jìn)法，因?yàn)榇龠M(jìn)法的內(nèi)容更接近于政府文件提倡、倡導(dǎo)、支持的事情。但是，在制定《旅游法》的過程中，經(jīng)過深入研究發(fā)現(xiàn)，旅游目前正處于發(fā)展時期，既需要管理，又需要促進(jìn)，所以不拘一格將促進(jìn)旅游發(fā)展的內(nèi)容入法，強(qiáng)化了《旅游法》的引導(dǎo)性。

綜合性的體現(xiàn)，從行政的角度來看，《旅游法》是行政部門之間行政力量的整合。旅游業(yè)的市場性和綜合性體現(xiàn)在行政管理上，就是各個行政部門的力量整合?！堵糜畏ā凡扇〉姆绞绞窃诂F(xiàn)有的法律法規(guī)基礎(chǔ)上對各個行政管理部門的職能職責(zé)進(jìn)行銜接。比如文物要在旅游中利用，就首先要遵守文物法的要求，而進(jìn)入旅游市場的環(huán)節(jié)就要按《旅游法》的規(guī)定辦；又如旅游經(jīng)營者在經(jīng)營的時候應(yīng)先遵循相應(yīng)的法律法規(guī)，但是在為旅游者提供服務(wù)的時候，就要遵守《旅游法》。這種在各行政部門管理的基礎(chǔ)上綜而合之的思路方法銜接了相關(guān)法律法規(guī)，又突破了部門對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的約束。

在一個既定的體制框架內(nèi)，《旅游法》要實(shí)現(xiàn)綜合性就是立法的一個極大的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是立法這努力追求的突破點(diǎn)。這是這個法的一大特點(diǎn)。

并非偏袒旅游者

《經(jīng)濟(jì)》：從《旅游法》可以看出，國家有大力整治零負(fù)團(tuán)費(fèi)、強(qiáng)迫購物等問題的決心，這些方面都是從維護(hù)旅游者的角度出發(fā)?！堵糜畏ā肥欠駥β糜握哂幸欢ǖ膬A向性？

杜一力：旅游業(yè)內(nèi)有這樣的認(rèn)識，認(rèn)為《旅游法》更多地維護(hù)了旅游者的利益。我不同意。法的本質(zhì)就是平衡各方利益的，不應(yīng)該是傾向于哪一方?！堵糜畏ā妨⒎ǖ淖谥季褪潜Ｗo(hù)旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益，所以原則上不存在損害一方、偏袒一方的問題。

正因?yàn)榱⒎ㄖ家胶饫娓鞣健⒗骐p方，在實(shí)際中當(dāng)利益已經(jīng)失衡的情況下，就要有針對性地保護(hù)處于弱勢一方的權(quán)益。這就有一個問題，旅游者是弱勢一方嗎？在制定《旅游法》的過程中有過多次討論，結(jié)論是，旅游者不是弱者。旅游者無論是從旅游行為本身還是他的社會角色，都不是弱者，但是當(dāng)他在旅游活動中，在旅游活動的一些環(huán)節(jié)上，旅游者會處于弱勢地位——主要是離開了自己熟悉的環(huán)境，去到一個陌生的地方，就存在一個信息掌握不全面、支配自身的能力降低的情況，這時的旅游者處于相對弱勢地位。

而旅游經(jīng)營者從整體上而言也不算強(qiáng)者，因?yàn)樗麄兣c旅游者在地位上是平等的。但是在旅游者陌生的那個環(huán)節(jié)中，旅游經(jīng)營者就可能處于相對有利的地位；這個時候，旅游經(jīng)營者就有責(zé)任利用其有利地位，更多地幫助旅游者；這種情況下，對經(jīng)營者利用優(yōu)勢宰客，必須嚴(yán)加制止！《旅游法》就要解決這個問題，所以設(shè)立了很多具體的旅游經(jīng)營者對旅游者的責(zé)任和義務(wù)；設(shè)立了針對宰客行為的“九不得”。這個“偏向”，有利于促進(jìn)旅游市場的正常交易，旅游市場規(guī)范有序，旅游者和經(jīng)營者雙方受益。這就是法的公平所在。理性的旅游經(jīng)營者也是這樣看待這個“偏向”的。

實(shí)際上我認(rèn)為要解讀《旅游法》以人為本的特點(diǎn)、特色，不應(yīng)該作旅游者和經(jīng)營者之間偏向于誰的片面解讀?！堵糜畏ā穼β糜握叩募訌?qiáng)保護(hù)，主要體現(xiàn)在加大了政府對旅游者的責(zé)任：政府的安全保障責(zé)任、救援責(zé)任、免費(fèi)提供信息的責(zé)任等，這些責(zé)任在溫飽型的發(fā)展階段還談不上，現(xiàn)在已經(jīng)成為對各級政府的突出要求。

《經(jīng)濟(jì)》：在人大旅游新聞發(fā)布會上，您說行業(yè)的重新洗牌是必然的，看來《旅游法》的實(shí)施還是會對旅游企業(yè)產(chǎn)生比較大的沖擊。

杜一力：是的，企業(yè)必須調(diào)整自己的經(jīng)營策略，按照規(guī)范經(jīng)營的方式重塑自己；執(zhí)法部門要加強(qiáng)執(zhí)法力量和監(jiān)督，為法的實(shí)施開路；旅游者也要按合同提出的要求來明確自己的義務(wù)和責(zé)任，這3方面的努力才能成就一個健康的市場。

《經(jīng)濟(jì)》：2012年，中國旅游業(yè)總收入約達(dá)2.57萬億元，旅游業(yè)已然發(fā)展壯大起來，《旅游法》實(shí)施后，將對未來旅游業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生哪些影響？

杜一力：讓旅游產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，是我們的兩大戰(zhàn)略目標(biāo)。規(guī)范，市場就能壯大；健康，才能結(jié)出碩果?！堵糜畏ā纺軓恼穆毮堋⑹袌龅囊?guī)范、旅游者自身的權(quán)益保護(hù)等各個方面來對市場進(jìn)行要求?！堵糜畏ā啡绻趯?shí)施中能夠促進(jìn)市場的規(guī)范，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，促進(jìn)旅游者的成熟，對旅游業(yè)發(fā)展帶來的好處就是長遠(yuǎn)的和支撐性的，也就是對旅游業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是起著保障作用的。《旅游法》的出臺，使全國旅游行業(yè)對下一步中國旅游戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，心里更有譜。