高旭軍

內(nèi)容摘要：信訪制度作為一項(xiàng)具有中國(guó)特色的制度，在強(qiáng)化人民群眾監(jiān)督、化解矛盾、解決糾紛、凝聚人心方面曾起到重要作用。但目前，這一制度的存續(xù)和發(fā)展遇到了極大的挑戰(zhàn)，因此其改革也成為當(dāng)前我國(guó)政法工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。要從根本上解決我們社會(huì)中種種信訪難題，就應(yīng)該通過(guò)改革徹底消除上述設(shè)計(jì)缺陷。首先，信訪機(jī)構(gòu)的改革——重新定義信訪的功能，應(yīng)該完全取消信訪具有的解決爭(zhēng)議、維護(hù)權(quán)益的功能，同時(shí)強(qiáng)化信訪機(jī)構(gòu)了解民情和參政議政功能。其次，進(jìn)行司法制度改革。重樹(shù)法律的權(quán)威，恢復(fù)我國(guó)社會(huì)對(duì)司法機(jī)制的信心。最后，在過(guò)渡階段的措施，要進(jìn)行說(shuō)服誘導(dǎo)工作，勸說(shuō)信訪人通過(guò)司法程序解決其爭(zhēng)議。依法處理信訪人在信訪過(guò)程中的違法行為。

關(guān)鍵詞：信訪制度 司法救濟(jì) 設(shè)計(jì)缺陷

一、問(wèn)題的提出

信訪是在我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)過(guò)程中逐步發(fā)展和形成的一項(xiàng)具有中國(guó)特色的制度，為了規(guī)范信訪工作，國(guó)務(wù)院先后于1995年和2005年頒布了兩部《中華人民共和國(guó)信訪條例》（以下簡(jiǎn)稱“信訪條例”），2007年國(guó)務(wù)院又制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見(jiàn)》。信訪制度在強(qiáng)化人民群眾監(jiān)督、化解矛盾、解決糾紛、凝聚人心方面曾經(jīng)起到了重要作用。但目前，這一制度的生存和發(fā)展卻面臨著重大的危機(jī)，這主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，從公民層面而言，信訪既是我國(guó)法律明確賦予公民的一項(xiàng)權(quán)利，也是我國(guó)法律明文規(guī)定的一項(xiàng)權(quán)益救濟(jì)途徑；事實(shí)上，我國(guó)公民也比較信賴這一救濟(jì)途徑，每年巨大的信訪量就表明了這一點(diǎn)。甚至我國(guó)公民對(duì)信訪的偏愛(ài)程度已遠(yuǎn)勝于正常的司法救濟(jì)途徑，以至于出現(xiàn)了“信訪不信法、信上不信下、信鬧不信理”的怪象?！? 〕由此已嚴(yán)重影響了法律和司法機(jī)構(gòu)的威信。另一方面，從政府層面而言，政府部門似乎并不十分喜歡信訪這一方式。這具體表現(xiàn)在由政府部門設(shè)置的直接障礙和間接障礙兩個(gè)方面。就直接障礙而言，各級(jí)政府每年投入大量的人力和物力在北京、各省省會(huì)等主要城市對(duì)上訪群眾進(jìn)行“接訪”、“截訪”、“劫訪”，進(jìn)而對(duì)他們采取“處罰”、“關(guān)押”、“拘留”等強(qiáng)制措施；〔2 〕就間接障礙而言，各級(jí)政府部門均會(huì)定期編制并公布“信訪排名”，并將該排名作為衡量下級(jí)政府及其官員政績(jī)的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)，信訪量排名靠前者代表政績(jī)不佳?！? 〕無(wú)論是直接措施還是間接措施，它們均以不同的方式限制了我國(guó)公民行使其法定權(quán)益。政府部門擔(dān)心、限制公民行使法律賦予法定權(quán)益，這說(shuō)明現(xiàn)存的信訪制度在設(shè)計(jì)方面存在著重大缺陷。因此，信訪制度改革也成為當(dāng)前我國(guó)政法工作的一項(xiàng)重要任務(wù)?！? 〕本文旨在分析、探究我國(guó)信訪制度中存在著的具體的設(shè)計(jì)缺陷及其后果，在此基礎(chǔ)上，試圖提出有針對(duì)性的改革建議。

二、信訪制度的設(shè)計(jì)缺陷及其后果

我國(guó)信訪制度的設(shè)計(jì)缺陷可從宏觀和微觀兩個(gè)層面進(jìn)行分析：所謂的宏觀方面的設(shè)計(jì)缺陷是指信訪制度與我國(guó)司法救濟(jì)程序之間存在著的替代關(guān)系，微觀方面的設(shè)計(jì)缺陷是指信訪制度本身存在的問(wèn)題。這里所指的信訪制度不僅包括《信訪條例》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見(jiàn)》中明確規(guī)定的機(jī)制，而且包括在實(shí)踐中各級(jí)政府為了作好信訪工作而采取的各類具體措施，如“信訪排名”、“領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制”等。下文將分別從宏觀和微觀兩個(gè)層面分析我國(guó)信訪制度的設(shè)計(jì)缺陷及其后果。

1.宏觀方面的設(shè)計(jì)缺陷及其后果

社會(huì)中出現(xiàn)的“信訪不信法、信上不信下、信鬧不信理”等種種怪象與我國(guó)信訪制度的宏觀設(shè)計(jì)缺陷不無(wú)關(guān)系。

（1）宏觀設(shè)計(jì)缺陷

在宏觀方面，信訪制度的最大設(shè)計(jì)缺陷是讓信訪制度具有了糾紛解決功能。這一功能使它能夠與傳統(tǒng)司法救濟(jì)程序相競(jìng)合，其固有特征又使它在理論上具有了替代普通司法救濟(jì)程序的可能性，加之我國(guó)社會(huì)中存在著的非法律因素更使得上述可能性成為了現(xiàn)實(shí)。

第一，與普通司法救濟(jì)程序相比，信訪同樣具有爭(zhēng)議解決功能。

盡管《信訪條例》第14條和第15條明確區(qū)分了涉訴信訪事項(xiàng)和非涉訴信訪事項(xiàng)，并明確要求信訪人應(yīng)該依法通過(guò)司法途徑解決涉訴信訪事項(xiàng)。但是在現(xiàn)實(shí)中，許多信訪人無(wú)視上述規(guī)定，依然要求將其應(yīng)該進(jìn)入司法程序或者已經(jīng)進(jìn)入司法程序的訴求通過(guò)信訪途徑予以解決?！? 〕即使在所謂的非涉訴信訪中，其涉及的訴求在本質(zhì)上也屬于法律問(wèn)題。根據(jù)實(shí)證調(diào)查，在所謂的非涉訴信訪中，涉及的主要事項(xiàng)有職工在企業(yè)改制、勞動(dòng)及社會(huì)保障與農(nóng)民在農(nóng)村土地承包、征用等過(guò)程所受到的“不公待遇”問(wèn)題、居民在城鎮(zhèn)拆遷安置過(guò)程中補(bǔ)償問(wèn)題、反映干部貪污問(wèn)題、環(huán)境污染問(wèn)題等等。〔6 〕但是，所有這些問(wèn)題在本質(zhì)上均屬于法律爭(zhēng)議。例如，因?yàn)槠髽I(yè)改制使得企業(yè)職工提前下崗或退休，那么爭(zhēng)議的焦點(diǎn)就是相關(guān)職工安置或補(bǔ)償問(wèn)題；在農(nóng)村土地承包爭(zhēng)議中，爭(zhēng)議的本質(zhì)往往是承包合同的履行、修改和補(bǔ)償問(wèn)題；在農(nóng)村土地征用方面和城市房屋拆遷方面，爭(zhēng)議主要涉及安置費(fèi)和補(bǔ)償費(fèi)的數(shù)額、安置政策的落實(shí)等問(wèn)題；所有這些無(wú)一不是法律爭(zhēng)議，而且可以通過(guò)正常的司法途徑予以解決。即使信訪中反映的貪污、腐敗問(wèn)題，它們也屬于違反我國(guó)《刑法》規(guī)定的法律問(wèn)題。但是，我國(guó)學(xué)界 〔7 〕和信訪界卻認(rèn)為：這些均屬于信訪機(jī)構(gòu)的受案范圍。事實(shí)上，我國(guó)信訪機(jī)構(gòu)也確實(shí)受理了信訪人在上述領(lǐng)域提出的相關(guān)訴求。而且《信訪條例》第21條至第36條明確規(guī)定了信訪機(jī)構(gòu)受理信訪和處理信訪的程序，要求有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)必須及時(shí)作出相應(yīng)的決定，解決信訪人的問(wèn)題。

因此，無(wú)論是從制度設(shè)計(jì)角度，還是從我國(guó)的信訪實(shí)踐來(lái)看，信訪已經(jīng)成為我國(guó)正常司法救濟(jì)程序之外又一種爭(zhēng)議解決程序，其特征是通過(guò)行政方式來(lái)解決糾紛和實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利救濟(jì)。〔8 〕由于信訪具有這一功能，我國(guó)公民在認(rèn)為其權(quán)利受到損害時(shí)，就可以在信訪和普通司法救濟(jì)程序中進(jìn)行選擇。

第二，信訪的特征使它具有了普通司法救濟(jì)程序無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。

作為一種爭(zhēng)議解決途徑，信訪主要是通過(guò)信訪人向相關(guān)信訪機(jī)構(gòu)反映問(wèn)題，而后由信訪機(jī)構(gòu)聯(lián)合相關(guān)的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查，最終解決信訪人的訴求、維護(hù)其權(quán)益的制度。由于我國(guó)立法者的立法設(shè)計(jì)，使得信訪具有了普通的司法救濟(jì)程序所不具備的特征。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，信訪簡(jiǎn)便、易行。它既不涉及復(fù)雜難懂的法律條文，也無(wú)需經(jīng)過(guò)繁瑣的法庭程序，信訪人所需做的僅僅是在特定的地方向特定的機(jī)構(gòu)反映問(wèn)題，說(shuō)明其訴求。其次，信訪成本很低。普通司法救濟(jì)途徑的成本比較高，當(dāng)事人不僅需要支付數(shù)額不菲的律師費(fèi)，而且需要支付數(shù)額不小的訴訟費(fèi)，而信訪則根本沒(méi)有這方面的開(kāi)支。再次，信訪途徑可能會(huì)更加高效。司法救濟(jì)有著固定的程序，其過(guò)程十分漫長(zhǎng)，而且即使獲勝，執(zhí)行不僅同樣需要經(jīng)過(guò)繁瑣的程序和漫長(zhǎng)的過(guò)程，而且有時(shí)會(huì)十分困難，而信訪、尤其是越級(jí)上訪有時(shí)會(huì)立竿見(jiàn)影，信訪人的訴求會(huì)得到立即解決。最后，信訪結(jié)果有時(shí)更加會(huì)出人意料，因而也更令信訪人滿意。在普通司法救濟(jì)程序中，法院通常會(huì)根據(jù)法律規(guī)定作出相應(yīng)的判決，而且當(dāng)事人對(duì)于司法判決的內(nèi)容也沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的余地。而通過(guò)信訪途徑，尤其各級(jí)政府在“維穩(wěn)”這一高壓線的重壓下，為了有效阻止信訪人越級(jí)上訪，同時(shí)也為了防止自己因?yàn)橛腥嗽郊?jí)上訪而受到行政處罰，有時(shí)地方政府往往會(huì)作出非常大度的決定，給信訪人提供各種各樣的利益。

信訪的上述特征使它具備了普通司法程序無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。這樣，許多人在遇到問(wèn)題時(shí)選擇信訪而不是選擇普通司法救濟(jì)程序，也就不足為奇了。

第三，非法律因素對(duì)公民選擇的影響。

除了信訪固有的優(yōu)點(diǎn)以外，其他非法律因素也會(huì)促使我國(guó)公民選擇信訪。這方面的因素主要有兩個(gè)：其一，我國(guó)司法系統(tǒng)中的腐敗問(wèn)題。在其他公權(quán)領(lǐng)域中存在的找關(guān)系、找領(lǐng)導(dǎo)批條子等不正之風(fēng)同樣也早已滲透到司法領(lǐng)域。如果沒(méi)有關(guān)系、沒(méi)有條子就會(huì)碰到立案難、執(zhí)行難等等問(wèn)題。根據(jù)對(duì)632位進(jìn)京上訪的農(nóng)民進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查，其中的401位農(nóng)民已經(jīng)在上訪之前就上訪問(wèn)題到法院提起訴訟，占總數(shù)的63.4%，其中法院不予立案的有172位，占42.9%；認(rèn)為法院不依法辦事而且判決其敗訴的有220位，占54.9%；認(rèn)為法院判決勝訴了而沒(méi)有執(zhí)行的有9位，占2.2%?！? 〕這些數(shù)據(jù)或許并不絕對(duì)客觀，但也在一定程度上反映了我國(guó)司法領(lǐng)域存在著的腐敗現(xiàn)象及這些現(xiàn)象對(duì)公民選擇信訪的影響。其二，在我國(guó)社會(huì)中長(zhǎng)期存在著“清官情結(jié)”，絕大多數(shù)信訪人相信，上級(jí)官員尤其中央官員十分清廉、能夠主持公正，因此希望“把問(wèn)題反映到中央來(lái)”，以便“給地方政府施加壓力”，“以求問(wèn)題的解決”?！?0 〕這也是促使我國(guó)公民選擇信訪而不選擇司法救濟(jì)途徑的社會(huì)原因之一。

總之，我國(guó)的立法者讓信訪具有了與普通司法救濟(jì)程序相似的爭(zhēng)議解決功能，而且讓信訪具有了普通司法救濟(jì)程序所不具備的優(yōu)勢(shì)。加上非法律因素的影響，中國(guó)公民更會(huì)傾向于選擇通過(guò)信訪途徑解決問(wèn)題。

（2）宏觀設(shè)計(jì)缺陷的后果

可見(jiàn)，近年來(lái)，我國(guó)信訪數(shù)量居高不下的一個(gè)主要原因在于立法者讓信訪具有了比普通司法救濟(jì)途徑更具優(yōu)勢(shì)的爭(zhēng)議解決功能。這一設(shè)計(jì)缺陷的必然結(jié)果是：當(dāng)我國(guó)公民在其權(quán)益受到損害時(shí)，更多會(huì)偏向于選擇信訪這一途徑實(shí)現(xiàn)其訴求。

“信訪不信法、信上不信下、信鬧不信理”，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決” 〔11 〕是我國(guó)現(xiàn)行信訪制度下所必然產(chǎn)生的又一另類社會(huì)現(xiàn)象。我國(guó)眾多公民選擇信訪，拒絕采取司法救濟(jì)途徑，這本身就表現(xiàn)為“信訪不信法、信上不信下”；從我國(guó)的信訪實(shí)踐看，信訪人采取各種方式進(jìn)行“鬧”，“鬧”得越兇，我們的信訪機(jī)構(gòu)和政府部門就越重視其反映的問(wèn)題，其訴求也就更容易得到滿足。因此也是我們政府自身的處理信訪的態(tài)度導(dǎo)致了“信鬧不信理”、“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”種種怪相。

客觀分析，我國(guó)信訪還有其他種種功能，如了解民情，鼓勵(lì)廣大群眾積極參政議政等等。〔12 〕如果我國(guó)立法者在最初進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，僅僅讓信訪制度具有了解民情、參政議政功能，而且在實(shí)際運(yùn)作中也堅(jiān)持這兩點(diǎn)，那么，就不會(huì)有這么多公民堅(jiān)持不懈地試圖通過(guò)信訪解決其問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)其訴求，更不會(huì)出現(xiàn)“信訪不信法、信上不信下、信鬧不信理”等種種怪相。新中國(guó)成立初期，我國(guó)政府也十分重視信訪問(wèn)題。1950年初，中央辦公廳曾經(jīng)設(shè)立專門負(fù)責(zé)處理群眾寫給毛澤東等中央領(lǐng)導(dǎo)同志的信件的秘書(shū)室，但當(dāng)時(shí)信訪的主要功能是了解民情、加強(qiáng)與人民群眾的聯(lián)系、克服官僚主義，根本沒(méi)有解決信訪人訴求、維護(hù)當(dāng)事人權(quán)益的功能，因而也根本沒(méi)有出現(xiàn)當(dāng)今社會(huì)所存在的上訪、越級(jí)上訪或鬧訪等種種怪相?！?3 〕

2.微觀方面的設(shè)計(jì)缺陷及其后果

（1）微觀方面的設(shè)計(jì)缺陷

除了上述宏觀方面的設(shè)計(jì)缺陷以外，在微觀方面，我國(guó)的信訪制度也存在著設(shè)計(jì)缺陷。而這些設(shè)計(jì)缺陷有可能是導(dǎo)致我國(guó)政府和官員限制、甚至禁止公民進(jìn)行信訪尤其進(jìn)行越級(jí)上訪的重要原因。具體分析，我國(guó)信訪制度主要存在著以下幾方面的微觀設(shè)計(jì)缺陷。

第一，個(gè)體信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)設(shè)計(jì)錯(cuò)位和信訪機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)設(shè)計(jì)缺陷。

根據(jù)《信訪條例》第6條的規(guī)定，我國(guó)縣級(jí)以上人民政府均應(yīng)當(dāng)設(shè)立信訪工作機(jī)構(gòu)；縣級(jí)以上人民政府的工作部門及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)按照有利工作、方便信訪人的原則，確定負(fù)責(zé)信訪工作的機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱信訪機(jī)構(gòu)）或者人員，具體負(fù)責(zé)信訪工作。根據(jù)這一規(guī)定，我國(guó)從中央到地方各級(jí)黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。在實(shí)踐中，各級(jí)政府的信訪機(jī)構(gòu)是受理信訪事項(xiàng)、處理信訪事宜的最重要的部門。但是，正是在這方面，我國(guó)的信訪制度至少存在著兩方面的設(shè)計(jì)缺陷：

首先，我國(guó)信訪工作機(jī)構(gòu)責(zé)重權(quán)輕。盡管各級(jí)政府的信訪機(jī)構(gòu)是接待信訪人、受理并處理信訪事項(xiàng)的直接責(zé)任機(jī)構(gòu)，但是《信訪條例》并沒(méi)有賦予信訪機(jī)構(gòu)任何解決問(wèn)題所必須具備的有效資源和實(shí)際權(quán)力。根據(jù)《信訪條例》第21條的規(guī)定，信訪機(jī)構(gòu)的全部職權(quán)是：①受理權(quán)，受理信訪事項(xiàng)并予以登記；②轉(zhuǎn)發(fā)權(quán)，根據(jù)不同的情況分別將相關(guān)的信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)交給法院、檢察院、人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，或轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的本級(jí)或下級(jí)人民政府的相關(guān)行政機(jī)關(guān)，并抄送下一級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)；③建議權(quán)，情況重大、緊急的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出建議，報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府決定。由此看來(lái)，各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)的法律地位確實(shí)比較低下，基本上沒(méi)有任何解決實(shí)際問(wèn)題的職權(quán)。但信訪機(jī)構(gòu)需要解決的問(wèn)題卻十分重大：信訪事項(xiàng)不僅涉及掌握黨政司法權(quán)力的政府機(jī)構(gòu)及其官員的濫用職權(quán)或腐敗問(wèn)題，而且涉及職工在企業(yè)改制、勞動(dòng)及社會(huì)保障所受到的“不公待遇”等等問(wèn)題?！?4 〕我國(guó)立法者沒(méi)有授予信訪機(jī)構(gòu)任何實(shí)權(quán)，卻將信訪機(jī)構(gòu)當(dāng)成了解決信訪問(wèn)題、維護(hù)信訪人權(quán)益的責(zé)任主體，這就出現(xiàn)了權(quán)責(zé)錯(cuò)位的設(shè)計(jì)缺陷?！?5 〕由于這一設(shè)計(jì)缺陷，加上信訪機(jī)構(gòu)的工作人員人數(shù)有限，面對(duì)大量的信訪案件，信訪機(jī)構(gòu)自然只能將信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)發(fā)給相關(guān)的職能部門。

其次，信訪機(jī)構(gòu)龐雜分散，歸口不一，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。如上所述，我國(guó)從中央到地方，各級(jí)黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。但在各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)之間并沒(méi)有嚴(yán)格意義上的隸屬關(guān)系，即使是中央信訪機(jī)構(gòu)，它對(duì)地方信訪機(jī)構(gòu)及中央各部門設(shè)立的信訪機(jī)構(gòu)也僅僅擁有有限的協(xié)調(diào)權(quán)，其意見(jiàn)對(duì)它們也沒(méi)有強(qiáng)制性的約束力。因此，在整個(gè)信訪機(jī)構(gòu)系統(tǒng)中缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)制。其結(jié)果是：信訪人為同一個(gè)問(wèn)題可能同時(shí)找若干不同的機(jī)構(gòu)，卻得到了不同的答復(fù)；或者各機(jī)構(gòu)之間相互推諉，使信訪人救助無(wú)門，只能在不同的信訪機(jī)構(gòu)之間來(lái)回跑動(dòng)。據(jù)對(duì)632位進(jìn)京上訪農(nóng)民的調(diào)查，他們走訪的部門平均在6個(gè)以上，最多的達(dá)到18個(gè)。〔16 〕

由于信訪機(jī)構(gòu)沒(méi)有解決信訪事項(xiàng)的實(shí)際權(quán)力，而只有轉(zhuǎn)交其他機(jī)構(gòu)辦理的權(quán)限，而且其交辦意見(jiàn)對(duì)相對(duì)的政府部門沒(méi)有任何強(qiáng)制約束力，加上各不同信訪機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)，這樣顯然給信訪人留下了信訪機(jī)構(gòu)辦事不認(rèn)真的印象，信訪群眾將信訪機(jī)構(gòu)視為其直接對(duì)立面，這也毫不奇怪。〔17 〕

第二，法定信訪處理原則的設(shè)計(jì)缺陷。

信訪機(jī)構(gòu)受理信訪事項(xiàng)后，通常將信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)交給相關(guān)的政府部門處理。信訪機(jī)構(gòu)是根據(jù)《信訪條例》第4條和第21條第3項(xiàng)規(guī)定的信訪事項(xiàng)處理原則確定具體的轉(zhuǎn)交政府部門的。該兩條款規(guī)定的處理原則為“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”。所謂的“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”是指：信訪事項(xiàng)原則上由信訪事項(xiàng)發(fā)生地或信訪人所在地政府解決；在信訪事項(xiàng)發(fā)生地和信訪人所在地不一致時(shí)，由信訪人所在地政府解決。當(dāng)?shù)卣鉀Q不了的，也可以由其上一級(jí)政府解決，下級(jí)政府不能將矛盾直接推給上級(jí)政府，這有利于分清政府間的責(zé)任。而“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”則是指：在明確信訪事項(xiàng)歸哪一級(jí)政府負(fù)責(zé)后，主管此項(xiàng)工作的政府部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)具體辦理的責(zé)任，不能把矛盾推給其他政府部門?？梢?jiàn)，這一原則的基本精神是：信訪事項(xiàng)發(fā)生地和信訪人所在地政府自己必須設(shè)法妥善解決問(wèn)題，防止信訪人進(jìn)行上訪，尤其進(jìn)行越級(jí)上訪。這一處理原則的立法本意并無(wú)不妥，它可以在一定程度上督促各級(jí)政府部門依法妥善處理涉及民眾切身利益的事項(xiàng)，防止它們隨意作出損害民眾利益的行為或決定。但是，如果我們進(jìn)行仔細(xì)分析，就能發(fā)現(xiàn)這一“機(jī)制”存在著重大的設(shè)計(jì)缺陷，因?yàn)閾?jù)此，以下兩類政府部門有可能成為解決信訪人訴求的責(zé)任部門：其一，在信訪事項(xiàng)發(fā)生地和信訪人所在地重合時(shí)，它實(shí)際上讓信訪事項(xiàng)的一方當(dāng)事人——“行為”做出者成為爭(zhēng)議的解決者。其二，在信訪事項(xiàng)發(fā)生地和信訪人所在地不一致時(shí)，信訪人所在地政府卻成為負(fù)責(zé)信訪人上訪的主要責(zé)任單位。但無(wú)論哪種情形，均不利于合法、合理地解決紛爭(zhēng)，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

就第一種情形而言，這在本質(zhì)上是讓信訪事項(xiàng)引發(fā)者——擁有行政決定權(quán)的政府部門，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員。以某村委會(huì)提前終止山林承包合同而又不向承包者支付足夠的補(bǔ)償金為例，根據(jù)上述原則，無(wú)論承包人是否進(jìn)行越級(jí)上訪，但最終還是由提前終止承擔(dān)合同的村委會(huì)來(lái)解決承包人的訴求，因?yàn)槌邪贤某蜂N事項(xiàng)是在特定的村里發(fā)生，該村委會(huì)自然應(yīng)該是處理這一信訪事項(xiàng)的有權(quán)部門。在這種讓“政府部門既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”的解決體制下，其結(jié)果是可想而知的?；蛟S有少數(shù)勇于承認(rèn)并改正錯(cuò)誤決定的政府部門，但在大多數(shù)情況下，這種指望是不現(xiàn)實(shí)的。相反，許多官員會(huì)認(rèn)為：信訪人是在故意找事，損害其形象，影響其仕途，因此往往會(huì)對(duì)信訪人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)。這也是在我國(guó)信訪過(guò)程中出現(xiàn)一些“強(qiáng)制精神病”的原因。

就第二種情形而言，相關(guān)的政府部門根本沒(méi)有能力解決信訪人的訴求。因?yàn)橐l(fā)信訪人不滿的信訪事項(xiàng)是由于其他政府部門或單位的行為引發(fā)的，事項(xiàng)也發(fā)生在信訪人所在地政府無(wú)力管轄的其他地區(qū)。在這種情形下，信訪人顯然對(duì)其他政府部門或機(jī)構(gòu)有著強(qiáng)烈的“不滿”甚至“怨恨”。信訪人所在地政府既無(wú)權(quán)審查上述政府部門的決定，更無(wú)權(quán)要求要求它對(duì)信訪人進(jìn)行道歉，它怎么能夠阻止信訪人進(jìn)行上訪呢？著名的“唐慧上訪事件”就是其中的典型?！?8 〕最初，唐慧上訪的原因是對(duì)法院的判決不滿：其幼女遭多人強(qiáng)奸，法院僅僅判處其中的兩人死刑；故唐慧希望通過(guò)上訪要求加重處罰。后來(lái)，其上訪的原因是：對(duì)永州市勞教委對(duì)因其上訪而作出的勞教決定不服?！?9 〕但根據(jù)“屬地管理”原則，對(duì)唐慧上訪事件直接負(fù)責(zé)的是其所在地富家橋鎮(zhèn)政府，也即富家橋鎮(zhèn)政府必須設(shè)法解決唐慧的訴求，阻止其進(jìn)行上訪。鎮(zhèn)政府無(wú)權(quán)要求法院或市勞教委改變其決定，而且不能阻止其上訪，當(dāng)?shù)卣賳T又面臨著因唐慧越級(jí)上訪而受到行政處罰的危險(xiǎn)，所以，他們唯一能做的就是：不斷懇求唐慧不要上訪，并不時(shí)給唐慧送上各種各樣的好處和利益?！?0 〕

可見(jiàn)，上述兩種方式均不利于妥善解決信訪人的問(wèn)題。第一種情形的打擊報(bào)復(fù)，只會(huì)激起信訪人及其家族對(duì)當(dāng)?shù)卣凸賳T的不信任甚至憎恨；而后一情形下給信訪人提供的“利益”或許能暫時(shí)地穩(wěn)定信訪人的情緒，但它同時(shí)給我們的社會(huì)發(fā)出了一種不良的信號(hào)，即我們的政府是可以被“敲詐”的，通過(guò)信訪，人們能夠從政府獲得各種利益，這直接或間接地鼓勵(lì)了更多的人通過(guò)信訪途徑實(shí)現(xiàn)其利益訴求。據(jù)《南方周末》記者的調(diào)查，在永州當(dāng)?shù)?，至少?戶人家打算要向唐慧學(xué)習(xí)，準(zhǔn)備輪流進(jìn)行上訪。〔21 〕這顯然也是我們社會(huì)中出現(xiàn)“信訪不信法”、“信鬧不信法”種種怪象的一個(gè)重要原因。

無(wú)論哪種情形，對(duì)信訪人而言，有些地方政府都不能解決其問(wèn)題，因而其不值得信賴。這也是盡管《信訪條例》第16條明確規(guī)定不接受越級(jí)上訪，但越級(jí)上訪不僅屢禁不止，而且數(shù)量急劇增加的重要原因。

第三，信訪排名和信訪責(zé)任追究機(jī)制的設(shè)計(jì)缺陷。

《信訪條例》第7條規(guī)定：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全信訪工作責(zé)任制，對(duì)信訪工作中的失職、瀆職行為……追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任，并在一定范圍內(nèi)予以通報(bào)；各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將信訪工作績(jī)效納入公務(wù)員考核體系。為了落實(shí)這一規(guī)定，包括國(guó)家信訪局在內(nèi)的各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)定期編制并通報(bào)“信訪排名”，并且各級(jí)政府將排名先后作為考核黨政干部政績(jī)一項(xiàng)重要指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，各級(jí)政府又進(jìn)一步規(guī)定了責(zé)任追究制度：即各級(jí)黨委、政府“一把手”負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)主要責(zé)任，直管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)直接責(zé)任；對(duì)因工作不到位，責(zé)任不落實(shí)，領(lǐng)導(dǎo)不負(fù)責(zé)，發(fā)生較大規(guī)模的連續(xù)到省委、省政府集體上訪或到北京上訪，追究分管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，并視情節(jié)輕重進(jìn)行處理?！?2 〕客觀地說(shuō)，這種排名及責(zé)任追究機(jī)制確實(shí)能夠在一定程度上促使各級(jí)黨政更加重視信訪工作，也能在一定程度上推動(dòng)信訪問(wèn)題的解決。但是，在這一排名和責(zé)任追究機(jī)制中同樣存在著以下幾方面的重大設(shè)計(jì)缺陷：

首先，這種評(píng)價(jià)和責(zé)任追究機(jī)制存在合法性設(shè)計(jì)缺陷。這種機(jī)制是否符合我國(guó)法律規(guī)定是值得懷疑的。根據(jù)這一機(jī)制，上訪尤其是越級(jí)上訪的人次是衡量下級(jí)政府官員的政績(jī)依據(jù)，來(lái)自同一地方的越級(jí)上訪人次愈多，該地的信訪排名就愈靠前，與此相適應(yīng)，該地官員的政績(jī)就愈差，他們就會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。許多地方進(jìn)一步嚴(yán)格了這一責(zé)任制度：只要有人越級(jí)上訪，所涉的各級(jí)黨政負(fù)責(zé)人均須受到記過(guò)等處分。這種排名責(zé)任制本身的合法性是值得懷疑的。因?yàn)樾旁L是《信訪條例》賦予我國(guó)公民的法定權(quán)益，即使是《信訪條例》第16條并不鼓勵(lì)越級(jí)上訪，但該條并沒(méi)有明文禁止越級(jí)上訪，在我國(guó)也沒(méi)有任何其他法律條款明確規(guī)定越級(jí)上訪為非法行為。既然公民進(jìn)行越級(jí)上訪，也是行使其法定權(quán)益，那么，政府部門編制越級(jí)上訪排名，據(jù)此追究下級(jí)黨政負(fù)責(zé)人的責(zé)任，這種做法顯然沒(méi)有任何法律依據(jù)。

其次，存在著嚴(yán)重的目的性和方法性設(shè)計(jì)缺陷。上述排名及責(zé)任追究機(jī)制的根本目的或功能在于控制、減少越級(jí)上訪的人次。但這一功能設(shè)計(jì)是有問(wèn)題的，因?yàn)檫@一機(jī)制僅僅強(qiáng)調(diào)減少上訪的人次，卻沒(méi)有明確要求各級(jí)政府部門必須妥善解決信訪人的訴求。所以，它并不利于從根本上解決上訪問(wèn)題。此外，它也沒(méi)有明確規(guī)定實(shí)現(xiàn)這一目的的方法。按照常理分析，實(shí)現(xiàn)控制和減少越級(jí)上訪人數(shù)的方法大致有三類：其一，滿足上訪人的訴求，做出令上訪人滿意的決定，例如在上述提前終止土地承包合同事項(xiàng)中，如果村委會(huì)撤銷其作出的提前終止合同的決定，并相應(yīng)地賠償因撤銷行為而給承包人造成的損失，就屬于此類。其二，由相關(guān)政府部門臨時(shí)給信訪人以實(shí)惠，堵住信訪人的口，打消至少暫時(shí)地打消其進(jìn)行越級(jí)上訪的念頭。其三，限制上訪人的自由，剝奪他們?cè)郊?jí)上訪機(jī)會(huì)。比較而言，第一種方法對(duì)于解決信訪事項(xiàng)最有效，也最符合《信訪條例》的立法本意；但其實(shí)施卻比較復(fù)雜、困難，這主要是因?yàn)樾旁L人通常對(duì)特定政府部門的特定官員的特定決定有意見(jiàn)，就像上文提及的提前撤銷承包合同事件中，信訪人主要對(duì)作出撤銷決定的村干部有著怨氣，除非該村政府相應(yīng)的干部能夠作出決定：撤銷以前作出的提前終止合同的決定，賠償承包人相應(yīng)的損失，并進(jìn)行道歉。但在現(xiàn)有體制下，由于各種復(fù)雜的原因，相關(guān)政府部門做出此類決定的可能性不大。第二種和第三種方法雖然不能從根本上解決信訪事件，而且可能與國(guó)家法律規(guī)定相違背，卻更加簡(jiǎn)單、實(shí)用、有效。由于上述排名責(zé)任制僅僅強(qiáng)調(diào)控制、減少越級(jí)上訪人次這一結(jié)果，卻沒(méi)有明確限制政府部門應(yīng)該采用的方法。這實(shí)際上意味著政府部門可以采取上述任何一種方法。既然如此，政府部門自然采取簡(jiǎn)單、實(shí)用的第二種和第三種方法。實(shí)際上，各級(jí)政府部門也主要是采取這兩種方法應(yīng)對(duì)越級(jí)上訪行為的。相關(guān)政府部門在重要節(jié)假日關(guān)口，或者給潛在上訪者發(fā)放各種名目的安撫費(fèi)，或者限制其自由，進(jìn)行有違法律規(guī)定的“接訪”、“截訪”、“劫訪”等等行為，都是最好的證明。

再次，連帶責(zé)任制方面的設(shè)計(jì)缺陷。上述排名和責(zé)任追究機(jī)制在本質(zhì)上是一種變相的連帶責(zé)任制。因?yàn)樵谶@種機(jī)制下，只要有信訪人越級(jí)上訪尤其是群體越級(jí)上訪，若干不同級(jí)別相關(guān)的黨政負(fù)責(zé)人都會(huì)因此而受到不同程度的行政處分，即使有些政府部門的干部與信訪人沒(méi)有任何關(guān)聯(lián)，信訪人的“冤屈”也不是其造成的，也要受到相應(yīng)的行政處分。以因拆遷補(bǔ)償而引發(fā)的群體越級(jí)上訪事件為例，有可能被要求承擔(dān)責(zé)任的干部包括拆遷項(xiàng)目所在街道的黨政負(fù)責(zé)人、街道負(fù)責(zé)信訪事件的干部、該街道所屬區(qū)的黨政負(fù)責(zé)人、該區(qū)信訪機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、相應(yīng)的政府房屋拆遷管理部門負(fù)責(zé)人等等。在所有這些被追究責(zé)任的黨政干部中，除了街道黨政負(fù)責(zé)人與拆遷項(xiàng)目有著直接的關(guān)系，因而也對(duì)信訪事項(xiàng)負(fù)有直接的責(zé)任以外，其他大多數(shù)人都與此無(wú)關(guān)。

這種連帶責(zé)任是否符合法律規(guī)定，也是值得懷疑的。盡管《信訪條例》第6章以八個(gè)條款對(duì)相關(guān)人員的責(zé)任事宜作出比較具體的規(guī)定，但幾乎所有的追責(zé)均以當(dāng)事人的過(guò)錯(cuò)為前提。至少在《信訪條例》中找不到支持上述連帶責(zé)任的法律依據(jù)。這種連帶責(zé)任的合理性也同樣是值得懷疑的。因?yàn)樵趹?yīng)該被追究責(zé)任的官員中，相當(dāng)部分的官員不僅與信訪人或信訪事項(xiàng)沒(méi)有任何直接的關(guān)聯(lián)關(guān)系，而且他們也沒(méi)有解決信訪人訴求或冤屈的法定權(quán)力或資源。在這種情況下，卻要他們承擔(dān)一定的行政責(zé)任，這種做法難言其合理性。此外，這種“連帶責(zé)任”使得信訪人所屬區(qū)域內(nèi)的各級(jí)政府相關(guān)部門的黨政官員之間構(gòu)成了利益共同體。為了不讓信訪人影響他們的仕途，他們唯有聯(lián)合起來(lái)想方設(shè)法阻止信訪人進(jìn)行越級(jí)信訪。

（2）微觀設(shè)計(jì)缺陷的后果

根據(jù)以上分析，我國(guó)信訪制度在微觀方面的設(shè)計(jì)缺陷主要有：各級(jí)政府的信訪機(jī)構(gòu)有責(zé)無(wú)權(quán)且相互之間缺乏協(xié)調(diào)；《信訪條例》規(guī)定的信訪處理原則是讓引發(fā)信訪事項(xiàng)的政府部門作為解決信訪爭(zhēng)議的直接負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，這有違國(guó)際間通行的爭(zhēng)議解決程序，同時(shí)也有違“任何人不得作自己的法官”的法理原則；在信訪排名和信訪責(zé)任追究機(jī)制方面，不僅其合法性存在問(wèn)題，而且其只強(qiáng)調(diào)減少上訪人次這一目的，并不重視是否能夠真正解決上訪人的訴求，也不重視實(shí)現(xiàn)目的的手段。此外，該機(jī)制還在眾多沒(méi)有關(guān)聯(lián)的干部之間實(shí)行缺乏法律依據(jù)的、不盡合理的連帶責(zé)任等。我國(guó)目前信訪實(shí)踐出現(xiàn)的種種怪象與這些制度設(shè)計(jì)缺陷有著直接的因果關(guān)系。

各級(jí)政府的信訪機(jī)構(gòu)被認(rèn)為：不負(fù)責(zé)，只會(huì)相互推諉、“踢皮球”。這是信訪機(jī)構(gòu)有責(zé)無(wú)權(quán)的必然結(jié)果，《信訪條例》賦予信訪機(jī)構(gòu)的最大職權(quán)是轉(zhuǎn)交給相關(guān)的政府部門處理相應(yīng)的信訪事項(xiàng)的權(quán)利，因而其最擅長(zhǎng)的就是“踢皮球”。至于接到“皮球”的政府部門是否及時(shí)依法處理相關(guān)的信訪事項(xiàng)，信訪機(jī)構(gòu)對(duì)此沒(méi)有任何影響力。因此，在出現(xiàn)信訪尤其是群體越級(jí)上訪事件時(shí)，追究信訪機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的責(zé)任實(shí)在冤枉。

我國(guó)信訪事件處理原則，讓造成信訪人“冤屈”的政府部門成為解決信訪事項(xiàng)的直接責(zé)任人，有其合理性，但卻違反國(guó)際間解決爭(zhēng)議的習(xí)慣——即應(yīng)該讓與爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人沒(méi)有利害關(guān)系的獨(dú)立第三方來(lái)協(xié)調(diào)、解決雙方之間的爭(zhēng)議。這一缺陷應(yīng)該是促使我國(guó)近年來(lái)越級(jí)上訪數(shù)量居高不下的重要原因。

我國(guó)信訪事件處理原則也引發(fā)了另一層面的負(fù)面影響，即“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”也會(huì)束縛某些黨政領(lǐng)導(dǎo)的手腳。為了防止成為上述信訪原則中的“主管部門或主管負(fù)責(zé)人”，進(jìn)而防止引“上訪”這把火燒到自己的身上，相當(dāng)部分官員或政府部門均會(huì)尋找各種理由盡可能地推脫各種任務(wù)或責(zé)任。例如，他們可以體面拒絕啟動(dòng)一個(gè)本應(yīng)開(kāi)工的城區(qū)改建項(xiàng)目，或體面拒絕受理其轄區(qū)內(nèi)居民的訴求。我國(guó)法院就是采取這種態(tài)度的典型，許多法院在決定受理案件前均會(huì)進(jìn)行“維穩(wěn)評(píng)估”，如果評(píng)估得出結(jié)論：受理相關(guān)的案例并依法作出判決會(huì)引發(fā)群體事件，從而引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定，法院就會(huì)拒絕受理。這樣，法院就不會(huì)成為信訪人“攻擊”的目標(biāo)，而且也不會(huì)成為信訪事件的直接責(zé)任機(jī)構(gòu)。其問(wèn)題是，無(wú)論是政府部門拒絕過(guò)問(wèn)，還是法院拒絕立案，信訪人關(guān)切的問(wèn)題都沒(méi)有得到解決。在這種情況下，他們只能繼續(xù)進(jìn)行越級(jí)上訪，除此之外，沒(méi)有其他更好的選擇。

由于我國(guó)信訪排名和信訪責(zé)任追究機(jī)制只強(qiáng)調(diào)減少越級(jí)上訪數(shù)量的目的，不重視實(shí)現(xiàn)目的手段，那么，在我國(guó)信訪實(shí)踐中時(shí)常出現(xiàn)的“接訪”、“截訪”、“黑監(jiān)獄”、“被精神病”，“被強(qiáng)制關(guān)押”或“被強(qiáng)制勞教”，甚至遭遇毆打、強(qiáng)奸等種種非法現(xiàn)象，〔23 〕就并不令人覺(jué)得奇怪了。盡管這些做法并不符合《信訪條例》的規(guī)定，甚至有些還屬于嚴(yán)重的違法行為，但為了不影響自己的仕途，各級(jí)政府的信訪機(jī)構(gòu)便只能采取這些簡(jiǎn)單實(shí)用的非法手段。而且由于受“連帶責(zé)任”的危險(xiǎn)，這種做法會(huì)得到眾多其他官員的支持。除了上述限制信訪人人身自由的方法以外，我國(guó)信訪還常會(huì)采取另一種實(shí)用、暫時(shí)有效的方法，即為了打消信訪人越級(jí)上訪的念頭，無(wú)原則地給信訪人支付各種各樣的利益與好處，例如過(guò)節(jié)費(fèi)、請(qǐng)潛在信訪人及其家族成員出去旅游等等。無(wú)論何種方式，都不僅不利于從根本上解決問(wèn)題，反而會(huì)帶來(lái)更嚴(yán)重的負(fù)面影響。就限制信訪人的人身自由而言，這種方式只能激起信訪人對(duì)當(dāng)?shù)卣蟮牟恍湃?，更大的怨恨。因而相關(guān)的當(dāng)事人、其親屬更會(huì)想方設(shè)法進(jìn)行越級(jí)信訪。就無(wú)原則的給付利益而言，這會(huì)給社會(huì)留下消極的印象：誰(shuí)能鬧，政府就給誰(shuí)好處。因此，不僅相關(guān)的信訪當(dāng)事人有可能每年都會(huì)尋找時(shí)機(jī)進(jìn)行“鬧訪”，這也會(huì)鼓勵(lì)其他人尋機(jī)進(jìn)行信訪或越級(jí)信訪。這也是我國(guó)社會(huì)中為什么出現(xiàn)“信鬧不信法”的另一個(gè)原因。

三、改革現(xiàn)有信訪制度的建議

根據(jù)上文分析，在我國(guó)社會(huì)信訪實(shí)踐中之所以出現(xiàn)了種種奇怪現(xiàn)象，與我國(guó)信訪機(jī)制中存在的設(shè)計(jì)缺陷有著直接的因果關(guān)系。既然如此，要從根本上解決我們社會(huì)中種種信訪難題，就應(yīng)該通過(guò)改革徹底消除上述設(shè)計(jì)缺陷。具體分析，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)現(xiàn)有信訪制度進(jìn)行改革。

1.信訪機(jī)構(gòu)的改革——重新定義信訪的功能

為了徹底解決信訪數(shù)量（包括越級(jí)上訪數(shù)量）居高不下、“信訪不信法”、“信鬧不信理”等問(wèn)題，我國(guó)立法者應(yīng)該對(duì)信訪的功能進(jìn)行重新定位。具體而言，應(yīng)該完全取消信訪具有的解決爭(zhēng)議、維護(hù)權(quán)益的功能，同時(shí)強(qiáng)化信訪機(jī)構(gòu)了解民情和參政議政功能。這是一種屬于釜底抽薪的改革方案，它使得我國(guó)公民只能通過(guò)普通的司法救濟(jì)程序維護(hù)其權(quán)益，實(shí)現(xiàn)其訴求。不僅如此，這一方案還有另一大優(yōu)點(diǎn)，即我們并不需要因?yàn)楦母锒蜂N各級(jí)政府設(shè)立的信訪機(jī)構(gòu)，裁減信訪機(jī)構(gòu)的工作人員。相反，為了將信訪機(jī)構(gòu)改組成為一個(gè)合格的參政議政的咨詢機(jī)構(gòu)，它們還需要招收一大批有知識(shí)、有思想、能研究的專業(yè)人士，進(jìn)一步提高信訪機(jī)構(gòu)的研究能力、參政議政能力。

2.司法制度改革

取消信訪解決爭(zhēng)議、維護(hù)權(quán)益的功能，僅僅是進(jìn)行信訪制度改革的一部分內(nèi)容。而此部分改革能否成功，我們是否能夠重樹(shù)法律的權(quán)威，恢復(fù)我國(guó)社會(huì)對(duì)司法機(jī)制的信心，還取決于能否對(duì)現(xiàn)有司法制度進(jìn)行相應(yīng)的配套改革，尤其是能否采取以下幾方面的改革措施：

第一，擴(kuò)大法院的受案范圍，加強(qiáng)法院行政庭的建設(shè)。為了能夠讓信訪從解決爭(zhēng)議中徹底解脫出來(lái)，從理論上分析，法院應(yīng)該受理我國(guó)信訪人原本試圖通過(guò)信訪途徑解決的絕大多數(shù)爭(zhēng)議?？陀^上分析，這是有可能的。盡管我國(guó)部分學(xué)者認(rèn)為信訪事項(xiàng)包括涉法問(wèn)題和非涉法問(wèn)題，而所謂的非涉法問(wèn)題則包括企業(yè)改制、勞動(dòng)及社會(huì)保障問(wèn)題；“三農(nóng)”問(wèn)題；涉法涉訴問(wèn)題，包括城鎮(zhèn)拆遷安置問(wèn)題；反映干部作風(fēng)不正和違法亂紀(jì)問(wèn)題；基層機(jī)構(gòu)改革中的問(wèn)題；環(huán)境污染問(wèn)題?！?4 〕上述觀點(diǎn)的言下之意是：這些非涉法問(wèn)題不能通過(guò)司法途徑而只能通過(guò)信訪途徑解決。這種觀點(diǎn)是難以成立的。因?yàn)槿缟戏治?，所有這些問(wèn)題均屬于法律問(wèn)題。唯一的特殊之處在于，另一方當(dāng)事人可能是政府部門。但這并沒(méi)有改變這些爭(zhēng)議屬于法律糾紛的性質(zhì)。因?yàn)槲覈?guó)有《行政法》和《行政訴訟法》，據(jù)此，政府部門完全可以成為司法訴訟的一方當(dāng)事人。

如果我們決定進(jìn)行上述改革，那么，在未來(lái)行政訴訟方面的案件會(huì)有大幅度的增加?？紤]到這一點(diǎn)，在短期內(nèi)，應(yīng)該擴(kuò)大人民法院行政庭的編制，加強(qiáng)負(fù)責(zé)行政訴訟的法官隊(duì)伍建設(shè)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，我國(guó)可以考慮在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候設(shè)立獨(dú)立的行政法院。

第二，回歸法院適法斷案的本源，取消法院的維穩(wěn)功能。我國(guó)法院除了受理案件、解決糾紛、維護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益以外，還肩負(fù)著維穩(wěn)功能。為了落實(shí)這一功能，在各級(jí)法院受理案件時(shí)，通常會(huì)進(jìn)行所謂的維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估：〔25 〕經(jīng)評(píng)估后，如果法院認(rèn)為受理該案并依法判決后引發(fā)群體性事件的風(fēng)險(xiǎn)比較大，就會(huì)采取各種措施，拒絕正式受理當(dāng)事人提起的爭(zhēng)議。這種做法是不可取的。首先，這種做法是否能夠起到維穩(wěn)作用是值得懷疑的。在公民權(quán)益受到侵害時(shí)，司法應(yīng)該是維護(hù)公民合法權(quán)益的最后一道屏障。如果這一最后的屏障對(duì)公民關(guān)上了門，公民的心中的“冤屈”到哪里去傾訴！他們又能找誰(shuí)去維護(hù)其權(quán)益！公民只能走向街頭，進(jìn)行“鬧訪”。所以，現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們：這種維穩(wěn)措施不僅無(wú)效，而且會(huì)引發(fā)更大的不穩(wěn)定。其次，我們也不能以“維穩(wěn)”成效作為評(píng)判法院判決或工作好壞的依據(jù)?？陀^地分析，在法院作出判決后，敗訴的一方當(dāng)事人通常都會(huì)對(duì)法院的判決有看法，有些敗訴方可能會(huì)作出一些過(guò)激的“不穩(wěn)定”行為。但這不能作為衡量法院判決正確與否的依據(jù)。衡量法院判決好壞的唯一依據(jù)應(yīng)該是：法院在審理案件中是否做到了在法律面前人人平等，其判決是否有充分的法律依據(jù)?？陀^地分析，法院應(yīng)該具有一定的維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定的功能。但法院的這一功能并不是通過(guò)拒絕受理特定類型的案件實(shí)現(xiàn)的，而是通過(guò)嚴(yán)格依法審理、公平解決當(dāng)事人之間的糾紛實(shí)現(xiàn)的。西方國(guó)家的法院的審判實(shí)踐表明了這一點(diǎn)。

第三，保證法院依法審理、公正判決。由上可知，法院是否能夠真正起到維穩(wěn)作用，是否能夠重新樹(shù)立法律的權(quán)威，是否能夠恢復(fù)公民對(duì)法制的信心，關(guān)鍵是看法院的判決是否客觀、公正，是否符合法律的規(guī)定。要做到這一點(diǎn)，還應(yīng)該對(duì)我們國(guó)家的司法體制進(jìn)行如下改革：

首先，減少行政干預(yù)，強(qiáng)化法官的獨(dú)立審判權(quán)。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)還時(shí)常對(duì)法院的審理工作進(jìn)行各種各樣的干預(yù)，在一些地方，司法地方化、行政化傾向還不同程度地存在?！?6 〕這些干預(yù)顯然會(huì)嚴(yán)重影響到判決的公正性，進(jìn)而會(huì)嚴(yán)重?fù)p害法院的權(quán)威。地方政府之所以能對(duì)司法程序進(jìn)行干預(yù)，其根本原因是法院在人、財(cái)、物三方面均不獨(dú)立，均受制于當(dāng)?shù)卣??！?7 〕因此，一方面，要從根本上解決行政干預(yù)問(wèn)題，就應(yīng)該讓法院在人財(cái)物方面擺脫地方政府的制約，將法院現(xiàn)存的橫向管理體制改革為完全的垂直管理體制。另一方面，如果有些政府官員對(duì)司法程序施加了影響，并由此導(dǎo)致了有失公正的判決，那么，應(yīng)該同時(shí)追究影響施加者和判決做出者的法律責(zé)任。

其次，規(guī)范判決書(shū)的內(nèi)容、公開(kāi)判決。公開(kāi)是反腐的利劍。公開(kāi)同樣是防止司法腐敗、保證司法判決公正的有效武器。為此，我們應(yīng)該規(guī)范法院判決書(shū)的內(nèi)容和格式，同時(shí)公開(kāi)各級(jí)法院所作的所有判決。在判決書(shū)的內(nèi)容方面，法院對(duì)案情、爭(zhēng)議點(diǎn)和證據(jù)的論述比較充分、詳見(jiàn)，但對(duì)所適用的法律條文基本上沒(méi)有進(jìn)行分析解讀，這樣的判決難以讓當(dāng)事人理解和信服。所以，法院應(yīng)該在判決書(shū)中加上對(duì)相關(guān)法條的分析和解釋，增加說(shuō)理論證過(guò)程。在公開(kāi)方面，最高人民法院每年都會(huì)挑選一些案例，以出版方式對(duì)外公報(bào)，但這些比較優(yōu)秀的判決書(shū)，主要對(duì)各級(jí)法院審判起到一定指導(dǎo)意義，基本上沒(méi)有起到社會(huì)監(jiān)督作用。為了能夠通過(guò)公開(kāi)杜絕司法腐敗，應(yīng)該公開(kāi)各級(jí)法院的所有判決。具體而言，法院不僅應(yīng)該在其網(wǎng)頁(yè)上公開(kāi)其所作的所有判決，而且可由各省成立專門的編輯部，對(duì)各級(jí)法院的判決進(jìn)行匯編，定期公開(kāi)出版。如果能夠做到這一點(diǎn)，不僅法院的審理質(zhì)量會(huì)有很大的提高，而且法院枉法斷案的情形也會(huì)得到很大的改善。

最后，嚴(yán)格處理違法審理案件的法官。盡管我們已采取各種各樣的預(yù)防措施，法官腐敗也是難以避免的，最近媒體編制和公布的200個(gè)法官腐敗案例的報(bào)告就是最好的證明?！?8 〕對(duì)于此類法官，應(yīng)該嚴(yán)肅查處并追究其法律責(zé)任，發(fā)現(xiàn)一個(gè)查處一個(gè)。

3.過(guò)渡階段的措施

即使對(duì)信訪和司法制度進(jìn)行上述改革，基于長(zhǎng)期的傳統(tǒng)和習(xí)慣，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，許多公民依然會(huì)就其所受的“冤屈”進(jìn)行上訪，甚至越級(jí)上訪，我國(guó)各級(jí)政府部門應(yīng)該有足夠的心理準(zhǔn)備。一方面要進(jìn)行說(shuō)服誘導(dǎo)工作，勸說(shuō)信訪人通過(guò)司法程序解決其爭(zhēng)議。另一方面，還應(yīng)該采取以下兩方面的措施，維護(hù)正常的社會(huì)秩序：首先，為保證各政府部門的正常工作，應(yīng)該在各政府部門前劃定安全區(qū)。在這一安全區(qū)以外，“信訪人”在遵守《社會(huì)治安管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》及其他法律規(guī)定的條件下，有靜坐的自由，或表達(dá)其訴求的自由。不能剝奪法律賦予公民的這一權(quán)利。其次，依法處理信訪人在信訪過(guò)程中的違法行為。如果信訪人在信訪過(guò)程中，采取以下違反法律規(guī)定的行為，如侮辱、毆打工作人員，堵塞交通、擾亂單位或機(jī)構(gòu)的工作秩序，那么，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該立即對(duì)相關(guān)的當(dāng)事人采取相應(yīng)的措施，并依法追究他們的法律責(zé)任。

四、結(jié)束語(yǔ)

從宏觀的角度分析，信訪和司法都是我國(guó)政府用以解決社會(huì)矛盾的工具。從社會(huì)系統(tǒng)論的角度分析，因一項(xiàng)社會(huì)制度失靈而引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題，并不一定能夠通過(guò)建立一個(gè)新的制度來(lái)解決，不僅如此，新制度的建立和運(yùn)用必然會(huì)損壞原有制度的社會(huì)形象。我國(guó)過(guò)去十幾年中的經(jīng)驗(yàn)充分證明了這一點(diǎn)。解決問(wèn)題的關(guān)鍵應(yīng)該是首先查清原有制度失靈的原因，然后對(duì)原有制度采取有針對(duì)性的改革措施。因此，司法機(jī)制出現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)該通過(guò)徹底根治司法機(jī)制中的疾病來(lái)得以解決。如果是行政干預(yù)或法官腐敗影響了司法的公正性、損害了法律的權(quán)威，那么，就應(yīng)該設(shè)法消除行政干預(yù)和法官腐?。蝗绻欠ü偃藬?shù)緊缺延遲了審案的進(jìn)度、影響了判決的質(zhì)量，那么，就應(yīng)該擴(kuò)充法院的法官編制。如果措施不具有針對(duì)性，總難以見(jiàn)效。我國(guó)傳統(tǒng)中醫(yī)注重“辯證施治，對(duì)癥治療”，治療疾病是如此；解決社會(huì)問(wèn)題，也是如此。