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        論我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)之司法救濟(jì)可行性

        2017-05-22 22:00:01耿聰
        法制與社會(huì) 2017年13期
        關(guān)鍵詞:司法救濟(jì)可行性公務(wù)員

        摘 要 公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體系在一個(gè)國(guó)家公務(wù)員制度中舉足輕重,因此對(duì)公務(wù)員合法權(quán)益的保護(hù)具有極其重要的作用。本文首先通過(guò)一則案例引出保護(hù)我國(guó)公務(wù)員合法權(quán)益的迫切需要,接著介紹了我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體系的現(xiàn)狀,指出其中存在的瑕疵與缺陷,究其本源與基礎(chǔ)理論,借用比較法研究手段,參考法國(guó)公務(wù)員模式及其權(quán)利救濟(jì)制度,取其精華,去其糟粕,最終證明了在我國(guó)實(shí)行公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)之司法救濟(jì)是可行的。

        關(guān)鍵詞 公務(wù)員 司法救濟(jì) 可行性

        作者簡(jiǎn)介:耿聰,西南政法大學(xué)本科。

        中圖分類(lèi)號(hào):D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.070

        一、引言

        2016年6月15日,安徽黃山歙縣王村鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)洪升因工作期間駕私家車(chē)載客被人舉報(bào)。歙縣對(duì)洪升上班時(shí)間駕駛私家車(chē)進(jìn)行違規(guī)營(yíng)運(yùn)給與6個(gè)月行政警告處分,并對(duì)其主動(dòng)上交的違規(guī)收入進(jìn)行了收繳。針對(duì)洪升在未取得出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)資格的情況下從事出租汽車(chē)客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題,歙縣交通運(yùn)管部門(mén)也對(duì)其作出了罰款5000元的行政處罰 。洪升因此事成了網(wǎng)絡(luò)紅人,作為領(lǐng)導(dǎo)干部,在上班時(shí)間開(kāi)網(wǎng)約車(chē),本該根據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》(以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》)第53條第14項(xiàng)規(guī)定給予黨紀(jì)處分,但是洪升工資不高,又因病舉債,為生活所迫才萌生了開(kāi)滴滴賺點(diǎn)錢(qián)還債的想法。并且他主要利用休息日和下班時(shí)間拉客,用的是私家車(chē),也并沒(méi)有影響正常履職。于是引發(fā)了一場(chǎng)關(guān)于該處罰的是否妥當(dāng)?shù)臓?zhēng)論。

        法理不外乎人情,人們對(duì)公職人員賺外快一向都是磨刀霍霍,這次卻選擇了體諒洪升,無(wú)外乎是用心去判斷。洪升事件實(shí)屬特殊且私以為處理結(jié)果過(guò)于嚴(yán)厲,可是當(dāng)筆者為其尋找救濟(jì)路徑時(shí),發(fā)現(xiàn)他只能提起申訴或者控告,別無(wú)他法,顯然不妥。學(xué)界已有諸多論述公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的文獻(xiàn)資料,大致分為兩大主流。一些學(xué)者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)該對(duì)公務(wù)員內(nèi)部行政救濟(jì)制度進(jìn)行完善;還有一些學(xué)者認(rèn)為,國(guó)家在解決公職人員救濟(jì)問(wèn)題的過(guò)程中,需要在構(gòu)建內(nèi)部救濟(jì)制度的基礎(chǔ)上,對(duì)公務(wù)員外部行政救濟(jì)制度進(jìn)行完善,實(shí)行雙軌救濟(jì)。兩種觀點(diǎn)各有千秋,完善行政內(nèi)部權(quán)力救濟(jì)制度僅能從內(nèi)部一種途徑對(duì)公務(wù)員合法權(quán)益進(jìn)行救濟(jì),無(wú)法保障救濟(jì)涵射的廣度。建議實(shí)行雙軌制大多借鑒的是英美法系國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn),移植到我國(guó),難以確定是否會(huì)發(fā)生“橘生淮北則為枳”的情形。因此,筆者總結(jié)了前人的研究成果,借鑒同為大陸法系的法國(guó)國(guó)家公務(wù)員制度,力在探求給公務(wù)員披上保護(hù)合法權(quán)益的“外套”的可行性。

        二、我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度現(xiàn)狀及其弊端

        從我國(guó)《公務(wù)員法》的有關(guān)規(guī)定來(lái)看,公務(wù)員主要指的是依法履行公職、享有國(guó)家行政編制的工作人員。他們的工資福利由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)。根據(jù)產(chǎn)生方式不同,我國(guó)公務(wù)員可以分為選任制、委任制、考任制和聘任制四類(lèi)。我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體系對(duì)公務(wù)員的申訴控告的權(quán)利進(jìn)行了明確,聘任制公務(wù)員享有申請(qǐng)仲裁和司法救濟(jì)的權(quán)利。顯然,除聘任制公務(wù)員以外我國(guó)公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)路徑只有行政內(nèi)部救濟(jì),被明確地排除出了司法救濟(jì)范圍之外,其不足主要有以下幾點(diǎn):

        第一,法律規(guī)范繁雜無(wú)序。我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的行政法典,對(duì)公務(wù)員救濟(jì)體系亦缺乏一個(gè)全面、具體的規(guī)定,且各相關(guān)制度位階不同,無(wú)疑增加了適用難度。

        第二,救濟(jì)主體具有隸屬性。由于救濟(jì)機(jī)關(guān)為作出決定的同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)或其上級(jí)機(jī)關(guān),皆不具有獨(dú)立性和權(quán)威性, 救濟(jì)手段易僅為表面文章。再者由救濟(jì)機(jī)關(guān)評(píng)判自己所做決定的合法與合理性,違背了“自己不能成為自己的法官”的自然正義原則。這樣的救濟(jì),難以保證徹底與公正。

        第三,程序不透明。因?yàn)榫窒抻谛姓葷?jì),缺乏公開(kāi)透明和公眾參與,無(wú)法接受外部監(jiān)督,極易滋生徇私腐敗,更加難以實(shí)現(xiàn)對(duì)公務(wù)員合法權(quán)利的有效保障。

        第四,裁決結(jié)果缺乏執(zhí)行力?!豆珓?wù)員法》規(guī)定“公務(wù)員申訴的受理機(jī)關(guān)審查認(rèn)定人事處理有錯(cuò)誤的,原處理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以糾正”,但是沒(méi)有其處理期限做出明確規(guī)定,并且法律也沒(méi)有賦予審查結(jié)果以強(qiáng)制執(zhí)行效力。因此,即使公務(wù)員得到了一個(gè)有利的結(jié)論,也未必能夠得到有效的救濟(jì)。

        三、影響我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體系的理論基礎(chǔ)

        (一)特別權(quán)利關(guān)系理論

        特別權(quán)利關(guān)系是我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體系的主體理論依據(jù),這一理論起源于德國(guó)君主立憲制時(shí)期,后來(lái)在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和日本等地盛行。所謂特別權(quán)力關(guān)系是以國(guó)家、政府或公共團(tuán)體等行政主體的一種關(guān)系形式。在特別的法律原因下,有關(guān)部門(mén)主要以公法上的特別目的為限,對(duì)相對(duì)人的概括的命令、強(qiáng)制的權(quán)力進(jìn)行發(fā)揮,在這一關(guān)系模式下,相對(duì)人有著服從的義務(wù) 。從理論層面來(lái)看,對(duì)國(guó)家、政府在某些領(lǐng)域中發(fā)揮行政權(quán)的優(yōu)越地位進(jìn)行保護(hù),是特別權(quán)力關(guān)系理論的核心要素,在當(dāng)事人在特別權(quán)力關(guān)系中的地位表現(xiàn)出嚴(yán)重不平等的特點(diǎn)的情況下,特別權(quán)利主體可以依托內(nèi)部規(guī)則的方式對(duì)相對(duì)方的基本權(quán)利進(jìn)行限制,也可以對(duì)其苛以繁重的義務(wù)。從這種限制機(jī)制的影響來(lái)看,相對(duì)人有忍受的義務(wù),且不能尋求司法上的救濟(jì)。由于此種理論對(duì)人權(quán)保障、行政法治以及司法最終權(quán)等法治原理的適用進(jìn)行了排除,因而學(xué)術(shù)界也對(duì)這一理論進(jìn)行了全面批判,從社會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看,特別權(quán)力理論的影響力已經(jīng)日漸衰微,在公務(wù)員、學(xué)生、監(jiān)獄服刑人員及軍人的基本權(quán)益受到侵害的情況下,對(duì)其提供司法救濟(jì)已成世界性的法治潮流。

        (二)傳統(tǒng)儒家學(xué)說(shuō)的封建宗法思想

        我國(guó)自古延續(xù)而來(lái)的宗法制、等級(jí)制對(duì)現(xiàn)代的行政體制建構(gòu)產(chǎn)生了深刻的影響,并且潛移默化地影響了公務(wù)員對(duì)待自身權(quán)利的態(tài)度。我國(guó)傳統(tǒng)上權(quán)利救濟(jì)文化的缺失以及厭訟的觀念反映到公務(wù)員和政府這一公權(quán)力系統(tǒng)時(shí)則表現(xiàn)得更為明顯突出。公務(wù)員作為特殊的群體,其具有雙重身份。但是他們對(duì)此的認(rèn)知并不明晰,尤其是對(duì)自己在行政系統(tǒng)中所處的角色究竟享受何種保護(hù)、如何救濟(jì)并不清楚,由此也就產(chǎn)生了公務(wù)員這一本身相對(duì)于行政機(jī)關(guān)就處于弱勢(shì)地位的群體形成了權(quán)利意識(shí)淡薄的觀念。公務(wù)員對(duì)自己行政事務(wù)執(zhí)行者身份的肯定往往導(dǎo)致其對(duì)作為受害者權(quán)利救濟(jì)要求的弱化。對(duì)于行政機(jī)關(guān)的侵權(quán)行為大部分公務(wù)員選擇的是容忍與接受,并且最終選擇服從。

        四、法國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體系

        根據(jù)法國(guó)法律的有關(guān)規(guī)定,公務(wù)員對(duì)行政處分不服的,有行政救濟(jì)和司法救濟(jì)兩種方式進(jìn)行自我救濟(jì)。

        (一)行政救濟(jì)

        善意救濟(jì)、層級(jí)救濟(jì)和申訴救濟(jì)組成法國(guó)的行政救濟(jì)體系。善意救濟(jì)和層級(jí)救濟(jì)是公務(wù)員依據(jù)行政組織原則,向有行政處分權(quán)的原行政機(jī)關(guān)提出申訴或者向其上級(jí)行政機(jī)關(guān)申訴的救濟(jì)申請(qǐng)措施。行政機(jī)關(guān)在對(duì)相關(guān)申訴進(jìn)行審查后,可以作出維持、撤銷(xiāo)或者修改原行政處分的決定。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政處分與紀(jì)律委員會(huì)的建議不同,且公務(wù)員所受到的處分非申誡和警告的情況下,公務(wù)員如果對(duì)處分不服,可以在接到處分通知的一個(gè)月以內(nèi),向國(guó)家公務(wù)員或地方公務(wù)員最高委員會(huì)提起申訴。在進(jìn)行調(diào)查核實(shí)后,公務(wù)員最高委員會(huì)可以向行政機(jī)關(guān)提出維持、撤銷(xiāo)或修改行政處分的建議。

        (二)司法救濟(jì)

        根據(jù)法國(guó)公務(wù)員法規(guī)定,公務(wù)員對(duì)行政機(jī)關(guān)的處分不服,可以向行政法院申請(qǐng)撤銷(xiāo)之訴和損害賠償之訴。只要是侵犯公務(wù)員的合法權(quán)利和利益,不論是具體還是抽象的行政行為,都可作為訴訟對(duì)象。公務(wù)員服務(wù)地區(qū)的地方行政法庭對(duì)撤銷(xiāo)之訴有管轄權(quán)。法庭從事實(shí)和法律兩個(gè)方面進(jìn)行審查,內(nèi)容包括事實(shí)認(rèn)定、行政機(jī)關(guān)的處分權(quán)限以及是否存在權(quán)力濫用等內(nèi)容。行政法院的審查屬于復(fù)核審查,只審查法律適用。法庭判決的溯及力的強(qiáng)化,是法國(guó)司法救濟(jì)體系所表現(xiàn)出來(lái)的主要特點(diǎn),違法的行政處分被撤銷(xiāo)后,公務(wù)員的職位和薪資恢復(fù)到處分前的狀態(tài)。其間公務(wù)員的各種權(quán)利與利益,亦均應(yīng)享受。損害賠償之訴是指公務(wù)員在行政機(jī)關(guān)的違法行政處分行為所造成的物質(zhì)與精神損害的影響下,向行政法院提起的賠償訴訟。公法上的賠償規(guī)則是損害賠償適用的主要特點(diǎn),錯(cuò)相抵原則和損益相抵原則是這一原則的具體表現(xiàn)。這一點(diǎn)也是法國(guó)與其他西方國(guó)家確立行政主體的賠償責(zé)任的差異性的表現(xiàn)。

        (三)二者的關(guān)系

        法國(guó)法律明確規(guī)定了行政救濟(jì)與司法救濟(jì)間的關(guān)系。通常情況下,行政救濟(jì)不是司法救濟(jì)的必經(jīng)前提,但如公務(wù)員提起損害賠償之訴,向法院起訴必須是行政救濟(jì)無(wú)果后的選擇。并且申請(qǐng)行政救濟(jì)會(huì)產(chǎn)生訴訟時(shí)效中止的后果,在行政救濟(jì)決定作出以后另行起算??偟膩?lái)說(shuō),行政救濟(jì)與司法救濟(jì)互為補(bǔ)充,構(gòu)成了法國(guó)公務(wù)員行政處分救濟(jì)體系的有機(jī)整體。

        五、我國(guó)公務(wù)員司法救濟(jì)的可行性

        首先,雖然目前很多國(guó)家都在對(duì)特別權(quán)力關(guān)系理論進(jìn)行應(yīng)用,但是不同的國(guó)家在應(yīng)用這一理論的過(guò)程中,已經(jīng)對(duì)其進(jìn)行了大規(guī)模的修正,吸收了法律保留原則和司法最終原則,呈現(xiàn)出新的面貌。同時(shí),歸功于現(xiàn)代人權(quán)理念更是推動(dòng)了法治進(jìn)程以及一些學(xué)者倡導(dǎo)的權(quán)利有效保障原則,如今內(nèi)部行政行為接受司法審查已然突破了理論障礙。權(quán)力有效保障原則對(duì)人民除了享有實(shí)體法規(guī)定的各項(xiàng)實(shí)體權(quán)利進(jìn)行了保障,也對(duì)國(guó)家提供具有實(shí)效性的程序權(quán)利進(jìn)行了保障,申請(qǐng)法院救濟(jì)的程序權(quán)利可以被看作是其中的一個(gè)重要的組成部分。從這一問(wèn)題的法理基礎(chǔ)來(lái)看,法諺“有權(quán)利就有救濟(jì)”可以被看作是其法理基礎(chǔ)的主要組成部分。此外,權(quán)利有效保障原則還有具體的憲法基礎(chǔ)。并且,一些學(xué)者在對(duì)憲政分析進(jìn)行研究以后,認(rèn)為無(wú)限性是人民主權(quán)原則印象下,行政訴訟的受案范圍所表現(xiàn)出來(lái)的主要特點(diǎn);全面性是權(quán)力制衡原則對(duì)行政訴訟受案的范圍的主要要求;基本權(quán)利原則要求對(duì)行政救濟(jì)問(wèn)題所帶來(lái)的影響來(lái)看,無(wú)漏洞性成為了行政救濟(jì)所要遵循的主要原則。其次,學(xué)校與學(xué)生之間的糾紛亦屬于特別權(quán)力關(guān)系,如今在我國(guó)司法實(shí)踐中,已然突破了傳統(tǒng)障礙,被納入了行政訴訟的受案范圍,這讓我們?cè)趯?shí)踐層面上看到了公務(wù)員權(quán)益受到不法侵害時(shí)進(jìn)行司法審查的可行性。因此,倘若我國(guó)現(xiàn)在對(duì)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體系加以修改完善,增設(shè)司法救濟(jì)路徑,不僅具備充分的理論基礎(chǔ),而且也擁有迫切的現(xiàn)實(shí)需要。

        我國(guó)現(xiàn)有的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度看似對(duì)公務(wù)員合法權(quán)益提供了保障,實(shí)則“紙上談兵”。因?yàn)楣珓?wù)員的申訴或控告不僅可申請(qǐng)范圍狹窄而且沒(méi)有關(guān)于結(jié)果執(zhí)行過(guò)程中的保障性規(guī)定,無(wú)法確保公務(wù)員權(quán)利得到切實(shí)地保障。引入司法救濟(jì)能更好的維護(hù)公務(wù)員合法權(quán)益,當(dāng)公務(wù)員認(rèn)為處理不當(dāng)或者權(quán)益受損時(shí),不再只有行政救濟(jì)這一根救命稻草。多了司法救濟(jì)這條路徑,公務(wù)員維護(hù)其合法權(quán)益更加便捷,同時(shí)訴訟結(jié)果具有強(qiáng)制執(zhí)行力也是多了一層保護(hù)傘。當(dāng)然,引入公務(wù)員權(quán)利司法救濟(jì)會(huì)帶來(lái)一些制度上、程序上等諸多問(wèn)題,但是我們不能因噎廢食,為了更好的貫徹落實(shí)依法治國(guó)、保障人權(quán)的法治理念,我們理應(yīng)穩(wěn)中求進(jìn)、一步一步克服困難,構(gòu)建更加完善的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度。

        注釋?zhuān)?/p>

        http://news.guilinlife.com/n/2016-07/08/384133.shtml.

        翁岳生.論特別權(quán)力關(guān)系之新趨勢(shì).行政法與現(xiàn)代法制國(guó)家.臺(tái)灣大學(xué)法學(xué)叢書(shū).19 90.131.

        法國(guó)國(guó)家和地方公務(wù)員一般地位法第 9 條、公務(wù)員總法第 15 條.

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