寧凌玥

20世紀(jì)90年代以來，伴隨著城鎮(zhèn)化的快速推進和大規(guī)模的城市發(fā)展，土地財政收入逐漸成為地方政府的主要收入，形成了靠賣地籌資并將資金投入大規(guī)模城市經(jīng)營，形成的財政缺口進一步靠賣地來彌補的地方財政惡性循環(huán)，并引發(fā)了一系列城市問題。土地財政作為一種不可持續(xù)發(fā)展的模式已廣為詬病。

土地財政一直受到學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注。對于其產(chǎn)生的原因，主要有三個方面：一是財稅制度不合理。二是土地管理制度不完善。三是政府行為失范。筆者認為，土地財政作為一個復(fù)雜的問題，絕不是某個單一因素引起的，但各方面因素卻應(yīng)有主次之分。土地財政的主體是地方政府，應(yīng)從地方政府的行為模式入手分析問題的內(nèi)因，并以外因通過內(nèi)因起作用來解釋其他因素的作用機理。

一、土地財政現(xiàn)狀及問題

（一）土地財政的現(xiàn)狀

在地方財政收入中，土地出讓金收入所占比重近幾年一直呈上升趨勢，2010年全國水平達40%，遠遠高于世界同期平均水平的20%。2011年財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，全國國有土地使用權(quán)出讓收入3.3萬億元，同比增長22%，占地方財政收入總額36.60%，創(chuàng)下歷史新高。而財政部近日公布的數(shù)據(jù)顯示，2012年前三季度國有土地使用權(quán)出讓收入為17936億元，同比下降23.1%，一些地方政府開始出現(xiàn)財政危機。由此可見，土地收入已經(jīng)成為地方財政的支柱，地方政府財政對土地的依賴性過大。

（二）土地財政引發(fā)的問題

首先，引發(fā)了地方財政的惡性循環(huán)。地方政府借助“市場化”的土地出讓方式推高房價地價，進而帶動房地產(chǎn)行業(yè)的迅猛發(fā)展。房地產(chǎn)行業(yè)的繁榮引發(fā)資本大量流向該行業(yè)，同時房價的居高不下對其他消費品產(chǎn)生擠出效應(yīng)，造成經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡。其次，土地財政還引發(fā)了一系列城市發(fā)展問題。在以政府為主導(dǎo)、土地為保障的城市建設(shè)中，城市土地利用率極低，盲目橫向擴張，造成了嚴(yán)重的資源浪費。而且城市的規(guī)劃擴張中，大量的拆遷引發(fā)不和諧因素，侵害了當(dāng)?shù)匕傩盏睦妗?/p>

二、土地財政原因分析：基于地方政府“經(jīng)濟人”行為模式

（一）地方政府的“經(jīng)濟人”行為模式

1.地方政府“經(jīng)濟人”行為假定。根據(jù)布坎南的理論，地方政府作為中央政府的派出機構(gòu)和代理人，首先應(yīng)具有“政府人”的特質(zhì)，該特質(zhì)要求地方政府完全代表該地區(qū)人民和社會的總利益，除此之外沒有自己獨立的利益目標(biāo)。其次，地方政府作為一個由具有“經(jīng)濟人”特質(zhì)的官員組成的機構(gòu)，也具有理性“經(jīng)濟人”的特質(zhì)。

2.地方政府在“經(jīng)濟人”行為模式下多重利益權(quán)衡。地方政府利益可以分解為三個層面的利益：地方利益、地方政府部門利益、地方政府官員利益。首先，地方政府承擔(dān)著社會管理責(zé)任，必須考慮和維護地方利益，這是地方政府的宏觀利益。其次，地方政府作為中央政府的派出機構(gòu)，必須考慮和維護地方政府部門的利益，這是地方政府的中觀利益。再次，地方政府是由政府官員組成的，官員的“經(jīng)濟人”特征決定了其必須考慮和維護地方政府官員的利益，這是地方政府的微觀利益。

3.土地財政中地方政府 “經(jīng)濟人”行為的具體表現(xiàn)。土地財政問題，就是地方政府利益分解的偏誤。地方政府過多地注重政府部門利益和政府官員個人利益，忽視地方利益，在政府雙重角色的權(quán)衡中更多地偏向于一種“經(jīng)濟人”的角色。具體到土地財政當(dāng)中：一是地方政府利用土地最大限度地賺取收入，忽視了對土地利用的后續(xù)管理。二是地方政府熱衷于將財政收入投入到對城市的經(jīng)營中，進一步推高房價地價，賺取土地增值所帶來的溢價收入和相關(guān)稅費收入。

（二）土地財政中地方政府“經(jīng)濟人”行為模式的產(chǎn)生原因

1.激勵機制不合理——官員政績考核制度。我國政府官員的考核制度并非一種完善的激勵機制。在領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核指標(biāo)設(shè)置及權(quán)重劃分上，往往片面強調(diào)用經(jīng)濟增長指標(biāo)考核干部，不能反映社會全面發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展以及公民的實際利益。例如，只看重GDP、財政收入之類數(shù)量指標(biāo)，輕視反映經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Α⒔?jīng)濟運行成本等指標(biāo)，導(dǎo)致片面追求經(jīng)濟總量的高速增長，而忽視經(jīng)濟質(zhì)量的優(yōu)化。

2.缺乏有效的約束機制——預(yù)算約束制度和行政問責(zé)制。第一，缺乏嚴(yán)格的預(yù)算管理制度。土地財政作為一個財政問題，本應(yīng)受到預(yù)算的嚴(yán)格約束。土地財政的失控發(fā)展則表明預(yù)算約束嚴(yán)重不足，這是由于我國地方政府預(yù)算監(jiān)督機制的法定性破壞嚴(yán)重。一方面，各級政府預(yù)算不具有法律效力及約束力；另一方面，執(zhí)法主體、法律責(zé)任的不明確，不可操作性致使部分執(zhí)法機關(guān)和監(jiān)督部門不嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法，且無法追究他們違反預(yù)算約束違法行為的法律責(zé)任。

第二，缺乏有效的行政問責(zé)制度。我國行政機關(guān)實行首長負責(zé)制，權(quán)責(zé)對等意味著首長具有一等的決策權(quán)，這就容易造成尋租行為和決策失誤。在土地管理中，政府決策失誤或失敗現(xiàn)象隨處可見，但少有官員為此而被問責(zé)。究其原因，主要是目前的行政問責(zé)制存在不足：一是行政問責(zé)主體局限。行政問責(zé)的主體目前只局限于政府部門內(nèi)部上級對下級的問責(zé)，這在上、下級存在連帶責(zé)任關(guān)系時是無效的。而土地財政基本上是地方各級政府都存在的問題，其引起的后果在各級政府中也都相似，上級政府基本不會就此類錯誤追究下級政府責(zé)任。二是行政問責(zé)范圍局限。目前行政問責(zé)僅局限于那些已經(jīng)造成不良影響或重大影響的失職事件，而對于那些尚未產(chǎn)生不良影響但可能存在失職情形的行為還沒有納入問責(zé)范圍。而土地財政問題中的決策失誤、短期工程，其危害性在近期一般不能表現(xiàn)出來。三是行政問責(zé)程序局限。行政問責(zé)啟動程序上，目前還局限于黨政機關(guān)，很少由人大、法院或公眾等其他主體來啟動。

三、政策建議

（一）構(gòu)建地方政府綜合型績效考核系統(tǒng)

西方國家在績效考核方面起步較早，已做出了一些成功的嘗試。當(dāng)前我國的政府績效評估的發(fā)展雖還處于雛形階段，但通過借鑒國外經(jīng)驗已有了成功的案例。比如香港和山東煙臺的服務(wù)承諾制，都收到了良好的效果。筆者基于比較適合于我國推行的服務(wù)承諾制，提出以下制度建設(shè)的參考意見：

1.完善立法。中央應(yīng)完善績效考核方面的立法，對政府行為的約束機制提供強大的法律保障。同時中央各相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)本部門實際，在法制要求的基礎(chǔ)之上進行科學(xué)合理的制度設(shè)計，明確公民在社會公共服務(wù)的各個方面享受的權(quán)利與服務(wù)，拓展績效考核的深度。

2. 加大服務(wù)承諾的公開化。首先，地方政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，以“服務(wù)公眾，發(fā)展經(jīng)濟”為出發(fā)點，提出政府各部門的服務(wù)承諾，并向社會公開。其次，應(yīng)該將服務(wù)承諾的標(biāo)準(zhǔn)、投訴程序、違約責(zé)任向社會公開，便于公眾監(jiān)督，使承諾真正落到實處。再次，在各個部門的承諾到期日，部門應(yīng)當(dāng)做出相應(yīng)的總結(jié)并將其公開，便于公眾了解上一工作年度服務(wù)承諾的兌現(xiàn)情況。

3. 完善內(nèi)部監(jiān)督機制和社會監(jiān)督機制。通過完善內(nèi)部監(jiān)督機制和社會監(jiān)督機制可以使承諾的兌現(xiàn)考核明晰。例如香港屋宇署為加強對服務(wù)承諾的監(jiān)督，將客戶服務(wù)經(jīng)理的姓名寫在辦公地點的總接待處，并公布監(jiān)察機構(gòu)名單，承諾每年將服務(wù)情況的檢查結(jié)果與已定標(biāo)準(zhǔn)互相對比， 接受監(jiān)督。參照這些經(jīng)驗，政府部門可以采用內(nèi)部對比考核以及外部公眾實時監(jiān)督反饋的形式建立考核機制，確保服務(wù)承諾的有效兌現(xiàn)。

（二）完善土地相關(guān)收支的預(yù)算管理制度

1.確保土地收支預(yù)算管理的剛性。與土地相關(guān)的各項收支要嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，不得隨意變動或超收、超支。另外，可考慮建立土地出讓基金制度。

2.確保土地出讓專項基金的獨立性、安全性及科學(xué)性。對于土地出讓專項基金，應(yīng)嚴(yán)格按照《國辦10號文》的規(guī)定，地方國土資源部門應(yīng)與財政部門、人民銀行建立信息共享機制和定期對賬制度，確保土地出讓專項基金的獨立性和安全性。土地專項基金的使用要科學(xué)化，明確各項用途的支出比例，確?；菁懊裆捻椖抠Y金到位。

（三）完善地方政府的問責(zé)制度

通過借鑒國外經(jīng)驗，筆者認為我國在構(gòu)建完善的問責(zé)制度時可從以下三個方面著手：

1. 完善問責(zé)制度的法律保障。我國行政問責(zé)制度還比較松散，缺乏完整的確保行政責(zé)任的法律體系，也沒有制定專門的行政問責(zé)制方面的法律法規(guī)。同時，憲法規(guī)定的政治問責(zé)制度，由于缺乏明確細致的程序性規(guī)定而難以發(fā)揮效力。所以，要構(gòu)建系統(tǒng)的問責(zé)制度，必須在法律層面對其進行規(guī)范和保障，將政府官員在決策和日常政務(wù)當(dāng)中失職的情形詳細列舉出來，對問責(zé)的啟動和實施程序固定下來，便于實施。

2.擴展問責(zé)制度的調(diào)整范圍。我國的政府官員問責(zé)制主要處理政府主要官員違反黨風(fēng)黨紀(jì)或影響較大的行為，調(diào)整范圍過小。政府官員作為人民利益的代表，不應(yīng)只用接近于法律底線的準(zhǔn)繩約束其行為。所以，應(yīng)加大問責(zé)制度調(diào)整的范圍，將政府日常管理和投資決策的效果也納入問責(zé)范圍，對于決策失誤、行為示范應(yīng)追究相關(guān)官員的責(zé)任。具體到土地財政問題，就是將政府對于土地出讓基金預(yù)算的違反，以及城市建設(shè)項目投資當(dāng)中的項目決策失誤、低效浪費的面子工程都納入問責(zé)制度調(diào)整范圍。

3.擴大問責(zé)制度的主體范圍。我國問責(zé)制度的問責(zé)主體主要是上級領(lǐng)導(dǎo)，是一種內(nèi)部問責(zé)，缺乏來自社會其他組織以及公民的問責(zé)途徑，責(zé)任的判定不是自下而上的反饋結(jié)果，而是由上級主觀認定，很難實現(xiàn)客觀公正。所以，要實現(xiàn)對地方政府官員全面、客觀的問責(zé)機制，必須擴大其問責(zé)主體。

（作者單位：西南財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院）