涂青林

在立法觀念層面，地方特色原則作為地方立法三大原則之一及其重要性，已成為立法界的共識；但在立法操作層面，因缺乏對其含義、性質(zhì)和功能的準(zhǔn)確把握，難于有效實現(xiàn)。為此，本文在厘清該原則的概念、內(nèi)涵及其功能和梳理當(dāng)前操作難點的基礎(chǔ)上，提出了初步的對策。

一、地方特色原則的釋義

當(dāng)前，立法界對地方立法的地方特色原則，理解不一，甚至出現(xiàn)兩個方面的認(rèn)識誤區(qū)：一是對該原則的概念及其內(nèi)涵、功能認(rèn)知不清，如將其內(nèi)涵等同于法規(guī)調(diào)整范圍的特定地域性和規(guī)范內(nèi)容的當(dāng)?shù)鬲氂行裕瑢?dǎo)致其指導(dǎo)功能的乏力和立法效果的不佳；二是將該原則同另外兩大地方立法原則之間的關(guān)系和內(nèi)涵相混淆，把三者理解為平行、先后關(guān)系，導(dǎo)致立法指導(dǎo)思想的混亂。對此，有必要進(jìn)一步厘清，以有益于立法實踐的指導(dǎo)。

（一）地方特色原則的概念、性質(zhì)和功能

1.從內(nèi)涵評析到概念界定

內(nèi)涵是一個概念所反映的事物本質(zhì)屬性的總和，對其進(jìn)行理性辨析，是界定概念的重要途徑。當(dāng)前，立法界對地方特色原則內(nèi)涵的理解，主要形成了兩類觀點：

一是地域說。認(rèn)為地方立法的特色，體現(xiàn)在法規(guī)調(diào)整范圍的特定地域性和規(guī)范內(nèi)容的當(dāng)?shù)鬲氂行浴＿@實際上是一種狹義理解，將地方特色局限于地方立法三種類型之一、對地方事務(wù)的自主性立法，盡管抓住了地方立法特色的部分特征，但其內(nèi)涵界定失之片面。

二是反映說。該說內(nèi)部存在分歧，“地方特色是對‘本地實際的反映，表現(xiàn)為地方立法在縱向上回應(yīng)現(xiàn)實社會和構(gòu)建社會秩序的分歧，在橫向上表現(xiàn)為個性論（本地的特殊性）和共性論的分歧”[1]。但同時，也形成了一般性的共識，即從馬克思主義關(guān)于上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、共性與個性、矛盾的普遍性和特殊性關(guān)系的基本原理出發(fā)，認(rèn)為地方特色原則就是要求地方立法反映本地的特殊性，應(yīng)具有較強(qiáng)的針對性，能夠解決本地的實際問題。該說觸及到了地方特色原則內(nèi)涵的部分本質(zhì)屬性，但不夠全面。

在吸收“地域說”和“反映說”關(guān)于地方特色原則內(nèi)涵的合理成分基礎(chǔ)上，本文持“風(fēng)格說”，認(rèn)為規(guī)律性（地方立法應(yīng)遵循事物發(fā)展規(guī)律）、時代性（反映時代精神）、自主性（能動立法）、創(chuàng)新性（創(chuàng)制的法律制度能解決實際問題）和統(tǒng)一性（立法的內(nèi)容與形式相統(tǒng)一）是該原則的內(nèi)涵。由此，導(dǎo)出該原則的概念：

地方特色原則是實施地方立法必須遵循的基本準(zhǔn)則，是指在遵循當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會、法律和立法自身三大發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，以國家立法的基本原則為指導(dǎo)，地方立法者把握時代精神，發(fā)揮立法的自主性和創(chuàng)新性，制定能解決當(dāng)?shù)貙嶋H問題、內(nèi)容與形式相統(tǒng)一和具有獨特立法風(fēng)格的地方性法規(guī)。

2.地方特色原則的性質(zhì)和功能

第一，地方特色原則具有雙重屬性，是地方立法本質(zhì)屬性在該原則的反映。相對于立法法規(guī)定的國家立法基本原則，地方特色原則是一種“次”級原則和學(xué)理性（非法定）立法原則；但相對于地方立法的具體原則，又是一種“基準(zhǔn)性”原則。王兆國副委員長提出，地方特色是地方立法的基礎(chǔ)和衡量一部地方性法規(guī)質(zhì)量高低的重要標(biāo)準(zhǔn)[2]。

第二，地方特色原則具有“承上啟下”的銜接、指導(dǎo)和評價功能。體現(xiàn)為既要以國家立法基本原則為準(zhǔn)繩，又要為地方立法的具體原則提供立法價值的導(dǎo)引性和立法內(nèi)容的基準(zhǔn)性等功能；具體體現(xiàn)為對立法主體的立法理念、立法行為和立法的結(jié)果進(jìn)行指導(dǎo)、評價和校準(zhǔn)。

（二）地方特色原則同其他兩大原則之間的關(guān)系辨析

立法界目前對地方特色原則同其他兩大原則之間關(guān)系的一般觀點，是平行、先后關(guān)系，通俗說法為“不抵觸是前提，有特色是基礎(chǔ)，可操作是關(guān)鍵”。但不抵觸原則顯然是法制統(tǒng)一這一國家基本立法原則的體現(xiàn)和承載，是地方立法其他原則的前提，具有“上位”性。

可操作性原則具有兩層含義：一是從法的實施（法律適用和守法）角度，法規(guī)的內(nèi)容規(guī)定應(yīng)具體、明確，便于執(zhí)行。二是相對國家法律中的有關(guān)原則性規(guī)定，地方立法應(yīng)側(cè)重建構(gòu)能產(chǎn)生法律效益（立法的成本適當(dāng)并與收益成正比）的法律規(guī)則和具體法律制度，能夠解決當(dāng)?shù)貙嶋H問題。但“中性”的可操作性原則，以其為指導(dǎo)不一定能產(chǎn)生良法，應(yīng)經(jīng)由地方特色原則的內(nèi)涵，對其予以價值補(bǔ)充，故該原則具有“下位”性。

因此，地方特色原則同其他兩大地方立法原則之間的關(guān)系，應(yīng)是垂直、位階（非水平）關(guān)系。

二、地方特色原則的實現(xiàn)難點

（一）實施性立法方面

以地方立法的形式，保障國家法律在地方的貫徹實施，是維護(hù)國家法制統(tǒng)一的需要。一方面，各地面對自身經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，需要通過立法調(diào)整的社會關(guān)系更加復(fù)雜，制定實施性法規(guī)的需求也越來越強(qiáng)。另一方面，隨著中國特色法律體系的形成，國家法律對各個社會領(lǐng)域的覆蓋面越來越廣，地方立法空間受約束度不斷增加。以行政強(qiáng)制法為例，該法規(guī)定了5類行政強(qiáng)制措施，但地方性法規(guī)僅能設(shè)定查封場所、設(shè)施或者財物和扣押財物等其中兩項，且前提條件是“尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的”。

既不能照抄照搬上位法，也不能超越立法權(quán)限，且如何恰當(dāng)選擇與立法內(nèi)容相匹配的立法體例，是實施性地方立法的難點。因此，對上位法是進(jìn)行創(chuàng)新性的二次創(chuàng)造，還是重復(fù)性的二次立法，則是決定實施性地方立法成敗的“分水嶺”。

（二）創(chuàng)制性立法方面

盡管當(dāng)前地方立法空間呈總體縮小趨勢，但相對于實施性立法，創(chuàng)制性立法的空間尚有余地。然而，在沒有上位法指南的情形下，如何把握立法定位和開拓立法資源，則是創(chuàng)制性地方立法的難點。

三、地方特色原則的實現(xiàn)對策

立法和法律解釋，兩者在主體、權(quán)限、程序和效力等方面存在明顯區(qū)別，但同時，在理念、目標(biāo)、方法和技術(shù)等方面，又存在可以相互借鑒、吸收乃至轉(zhuǎn)化之處。地方立法的特征、地位和作用，決定了其借鑒、吸收法律解釋的養(yǎng)分，尤其是對司法解釋方法等的“逆向”運(yùn)用，不僅可行，而且必要。

（一）實施性地方立法

1.把握立法主體的角色定位，實現(xiàn)地方立法坐標(biāo)系的創(chuàng)造

解釋法律（即法律詮釋）和法律解釋，兩者在以法律為釋義對象、均為理性的邏輯行為等方面存在著聯(lián)系，但亦具有明顯的區(qū)別，兩者的行為性質(zhì)、主體、方法、目的和效力均不同[3]。在實施性地方立法中，如何恰當(dāng)?shù)貙χ盐蘸瓦\(yùn)用，十分重要。

立法策略上，地方立法者可以是法律詮釋者（包括司法解釋者）角色。相對地方而言，國家立法者基于“普適性”立法視角，立足國情制定法律。地方立法者則要面對時空的差異和自身理解的前結(jié)構(gòu)（先有、先見、先知）的存在，從當(dāng)?shù)貙嵡槌霭l(fā)，立足于地方立法所要解決的實際問題，著眼于“特殊性”立法視角，實現(xiàn)地方立法視角和法律文本（上位法）的“視界融合”。同時，明確實施性地方立法的任務(wù)——基于自身所要解決的問題和立法體例選擇，決定何處要對上位法進(jìn)行銜接和細(xì)化，何處要補(bǔ)充。

立法操作上，地方立法者可以是法律解釋者角色。對上位法進(jìn)行銜接、細(xì)化和補(bǔ)充方面，可主要運(yùn)用演繹法和涵攝技術(shù)，在規(guī)范（上位法規(guī)定的法律規(guī)范）與事實（地方立法所要解決的實際問題）之間“目光來回流轉(zhuǎn)”，在兩者不完全適應(yīng)時，對上位法進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充。在上述規(guī)范與事實不適應(yīng)、需要對上位法進(jìn)行法律的填補(bǔ)和續(xù)造時，則可主要運(yùn)用歸納法和類比等技術(shù)（其機(jī)理將在下文關(guān)于地方立法的創(chuàng)制方面進(jìn)行論述）。見圖1。

圖1：演繹法運(yùn)用于實施性地方立法

地方立法者基于上述角色的轉(zhuǎn)換和定位，可充分吸收縱橫“兩向”立法資源，實現(xiàn)實施性地方立法坐標(biāo)的創(chuàng)造：縱向的一端是上位法的立法宗旨、基本原則和主要制度等，另一端是地方的實際情況、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律和立法權(quán)限，形成立法的縱軸；橫向上，應(yīng)借鑒國外和兄弟省市的立法實踐經(jīng)驗，形成立法的橫軸。由此，相交和聚焦于地方立法所要解決的實際問題，構(gòu)建立法坐標(biāo)系，實現(xiàn)立法的準(zhǔn)確定位。

2.運(yùn)用“三維構(gòu)造”方法，實現(xiàn)立法內(nèi)容的創(chuàng)造

“地方立法并不因從屬性而喪失自主性，自主性正是體現(xiàn)地方特色的方面——從屬性與自主性相統(tǒng)一這一特征，表現(xiàn)在地方立法的各主要方面，把握這一特征，有助于在地方立法中防止兩種片面性，既不要照抄照搬上位法，也不要把超越立法權(quán)限擅自突破當(dāng)作地方特色。”[4]而細(xì)化和補(bǔ)充，正是實現(xiàn)地方立法自主性的重要方法。

其一，銜接。對上位法的立法精神、基本原則和主要法律制度等，結(jié)合地方實際情況，在立法中予以援引，保持與上位法的一致和“神似”，構(gòu)建實施性法規(guī)的基本框架。

其二，細(xì)化。所謂細(xì)化，就是地方立法對上位法的原則性規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H予以具體化，以增強(qiáng)法規(guī)的可操作性，使上位法接通“地氣”，通過地方立法這一載體增強(qiáng)了執(zhí)行的生命力。細(xì)化的對象，是上位法規(guī)定的、與當(dāng)?shù)貙嶋H緊密相關(guān)的主要法律規(guī)范；細(xì)化的動因，則是上位法相關(guān)法律規(guī)范與地方立法所要解決的社會問題基本適應(yīng)但不完全適應(yīng)，即規(guī)范與事實不完全對稱。

其三，補(bǔ)充。狹義的補(bǔ)充即是補(bǔ)足。本文認(rèn)為，廣義的補(bǔ)充還包括法律補(bǔ)充，可分為法律的填補(bǔ)和續(xù)造兩種情形，即拉倫茨所言法律漏洞的填補(bǔ)（法律內(nèi)的法的續(xù)造）和超越法律的法的續(xù)造。具體如下：

補(bǔ)足。區(qū)別于細(xì)化是在上位法僅有原則性規(guī)定但不夠具體的前提下實施，補(bǔ)足則是對應(yīng)于地方立法所要解決的實際問題，上位法的某些法律規(guī)范尤其是法律規(guī)則出現(xiàn)“不完全”狀態(tài)，主要表現(xiàn)為行為模式和后果設(shè)置、實體性規(guī)定和程序性規(guī)定缺乏對應(yīng)的一方，以及時效、期限制度欠缺等情形。如國家工傷保險條例在立法目的中規(guī)定要“促進(jìn)職業(yè)康復(fù)”，但考慮該項工作在各省推動的情況不一、財力不同，未作制度設(shè)計，《廣東省工傷保險條例》（2011年修訂）則對此作了補(bǔ)充性的工傷康復(fù)制度設(shè)計，包括工傷康復(fù)申請、鑒定主體及其程序、康復(fù)期間的待遇支付標(biāo)準(zhǔn)和途徑等，保障了工傷職工的康復(fù)權(quán)利。又如《廣東省勞動保障監(jiān)察條例》（2012年修訂），規(guī)定了查處欠薪行為的通知、公告等程序制度，補(bǔ)足了查處欠薪行為的程序制度；其中，對用人單位發(fā)生欠薪，經(jīng)兩次通知、公告后仍不配合調(diào)查、處理的，則按照《廣東省工資支付條例》以逃匿方式拖欠工資的有關(guān)規(guī)定處理，增強(qiáng)了法規(guī)的可操作性和威懾力。再如《廣東省實施〈中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法〉辦法》（2012年修訂），明確了消費(fèi)者委員會進(jìn)行調(diào)解的時限，即其受理消費(fèi)者的投訴后，應(yīng)當(dāng)自受理之日起一個月內(nèi)調(diào)解完畢，解決了“久調(diào)不決”問題。

填補(bǔ)。填補(bǔ)，是指對應(yīng)地方立法所要解決的某一個具體問題，上位法未作相關(guān)法律規(guī)則或者具體制度等“裁判性”規(guī)則的規(guī)定，但其立法精神、立法意圖已有蘊(yùn)涵時，地方立法可增加新質(zhì)性規(guī)定。如上位法規(guī)定了工傷職工經(jīng)治療“傷情穩(wěn)定”后，應(yīng)進(jìn)行工傷等級鑒定，但各地對“傷情穩(wěn)定”理解不一，致使工傷職工、用人單位和醫(yī)院三方糾紛不斷。根據(jù)廣東省醫(yī)學(xué)界的經(jīng)驗和行政政策的實踐，《廣東省工傷保險條例》對此創(chuàng)造性補(bǔ)充了科學(xué)、量化的“醫(yī)療終結(jié)期”制度，實現(xiàn)了對上述三方的定紛止?fàn)帯?/p>

續(xù)造。續(xù)造，是指對應(yīng)地方立法所要解決的一些方面的問題或者特定領(lǐng)域的社會關(guān)系，上位法未作相關(guān)法律制度設(shè)計，地方立法可對其進(jìn)行二次創(chuàng)造，這也大大豐富了上位法的內(nèi)涵。續(xù)造的幅度和深度，固然應(yīng)依據(jù)上位法的立法精神進(jìn)行，而非違背上位法精神隨意實施，但同時也應(yīng)根據(jù)地方立法解決實際問題的需要來定，而不必拘泥于上位法的規(guī)定。如國家道路交通安全法于2003年頒布實施后，上海市針對該法第七十六條規(guī)定的對道路交通事故賠償這一社會反映強(qiáng)烈的問題，制定了共10條的《上海市機(jī)動車道路交通事故損害賠償責(zé)任若干規(guī)定》，這實質(zhì)上是對上位法規(guī)定的民事責(zé)任承擔(dān)方式進(jìn)行了法律的續(xù)造，一種介于實施性立法和創(chuàng)制性立法之間的“準(zhǔn)”創(chuàng)制性地方立法。

圖2：地方立法對上位法的二次創(chuàng)造示意圖

3.堅持形式與內(nèi)容相匹配原則，實現(xiàn)立法體例的創(chuàng)造

地方立法對上位法的內(nèi)容可以合理吸收，但體例不能。立法體例的選擇，是當(dāng)前各地制定實施性法規(guī)的一個難點問題。

部分地方制定實施性法規(guī)時，未能充分把握上位法的整體精神實質(zhì)和架構(gòu)，缺乏創(chuàng)新意識和動力，對立法體例基本采用條例這一形式；對上位法的規(guī)定亦步亦趨，采用“復(fù)制”模式，出現(xiàn)“小法抄大法”、“大而全”、“小而全”等不當(dāng)現(xiàn)象，對地方立法的形象和權(quán)威造成了一定的負(fù)面影響。對此，近幾年，部分省市在立法實踐中做了一些有益的探索，采取“管用幾條制定幾條”的做法，認(rèn)為“就法規(guī)體例而言，‘有幾條立幾條，管用幾條制定幾條將取代結(jié)構(gòu)完整的常規(guī)形式”。

內(nèi)容決定形式，如地方立法只是對上位法部分條款甚至個別條款進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，則可采用“管用幾條制定幾條”的立法體例；但如果結(jié)合地方實際細(xì)化和補(bǔ)充的內(nèi)容較多，則可以采用實施辦法、決定和條例等體例，即遵循立法體例要與地方立法對上位法內(nèi)容的“二次創(chuàng)造”幅度相匹配原則。如廣東省人大常委會于2007年制定了《廣東省人大常委會立法技術(shù)與工作程序規(guī)范（試行）》，規(guī)定在地方性法規(guī)的體例上可以選擇條例、規(guī)定、實施細(xì)則、辦法等多種形式；采用何種體例，應(yīng)根據(jù)立法內(nèi)容來定。對上位法制定在后、本省已制定條例的，或者“二次創(chuàng)造”幅度較大的，則仍然采用條例這一體例，如《廣東省工傷保險條例》；對上位法制定在前，本省的立法進(jìn)行了一定或者局部的細(xì)化和補(bǔ)充，則采用實施辦法這一體例。

圖3：實施性地方立法的體例與內(nèi)容之匹配表

（二）創(chuàng)制性地方立法

創(chuàng)制性地方立法的要義，在于既要體現(xiàn)創(chuàng)新性，又要最大限度降低立法的試錯成本。

1.樹立地方立法能動主義的理念

在我國，司法能動主義主要體現(xiàn)在法律適用過程中，司法者對法律規(guī)則的解釋；司法解釋既是立法的補(bǔ)充和發(fā)展，也是司法者的創(chuàng)造性產(chǎn)物。與之不同，地方立法能動主義是地方立法者在立法過程中發(fā)揮地方立法自主性和創(chuàng)新性的體現(xiàn)，其制定的地方性法規(guī)是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，其實質(zhì)是發(fā)揮地方立法作為上層建筑重要組成部分的正向反作用和相對獨立性，而非立法盲動主義和立法消極主義。地方立法能動主義的理念，主要表現(xiàn)為以下兩個方面：

一是地方立法的引領(lǐng)和推動觀。即發(fā)揮地方立法作為上層建筑重要組成部分對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的能動作用。不僅要發(fā)揮立法的規(guī)范、確認(rèn)等順應(yīng)作用，以立法的形式把經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中穩(wěn)定、成熟的經(jīng)驗予以固化，也要發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)、推動作用，“立法工作應(yīng)當(dāng)通過調(diào)整社會關(guān)系、規(guī)范人們行為、設(shè)定價值目標(biāo)去引領(lǐng)實踐、推動改革、促進(jìn)發(fā)展”[5]。

二是地方立法的先行和創(chuàng)造觀。即發(fā)揮地方立法對完善中國特色社會主義法律體系的能動作用。除實施性立法應(yīng)對上位法進(jìn)行“二次創(chuàng)造”外，還應(yīng)以創(chuàng)制性地方立法的形式，對國家法律法規(guī)沒有作出規(guī)定、而當(dāng)?shù)丶毙杞鉀Q的問題及時予以規(guī)范，充分發(fā)揮地方立法拾遺補(bǔ)缺、擔(dān)當(dāng)“試驗田”的作用。

2.把握立法定位

與實施性立法不同，創(chuàng)制性立法沒有上位法作為立法依據(jù)，甚至也沒有兄弟省市等立法經(jīng)驗作借鑒。因此，在實施先行性和自主性立法這兩類創(chuàng)制性立法時，應(yīng)以問題為中心并借助邏輯工具對其予以把握，遵循提出問題、分析問題和解決問題的梯次步驟，建立立法參照系和實現(xiàn)立法定位。

其一，提出問題。找準(zhǔn)立法所要解決的問題。樹立以問題為中心的立法意識，選擇經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展亟須且符合地方立法權(quán)限的項目，尤其是找準(zhǔn)制約地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和體制機(jī)制問題進(jìn)行立法，使立法成為公平分配社會利益、調(diào)整社會關(guān)系和處理社會矛盾的公器。

其二，分析問題。找準(zhǔn)立法所要調(diào)整的社會關(guān)系。立法所要解決的問題，應(yīng)能轉(zhuǎn)化為法律上的調(diào)整對象，并能以責(zé)權(quán)利這一法律特有的范疇予以規(guī)定。

同時，在外部條件上，其他社會規(guī)范不具備解決該問題的能力或顯著的不經(jīng)濟(jì)，且解決該問題的立法時機(jī)已經(jīng)成熟。

其三，解決問題。找準(zhǔn)立法所要創(chuàng)設(shè)的主要法律規(guī)范和法律制度，相當(dāng)于司法者建構(gòu)“大前提”。這需要運(yùn)用歸納法等邏輯方法予以實現(xiàn)，具體見圖4。

圖4：歸納法運(yùn)用于創(chuàng)制性地方立法

法律規(guī)則是一種重要的法律規(guī)范，一般由法行為模式和法律后果兩部分構(gòu)成。法律事實（小前提）經(jīng)由社會事實和問題轉(zhuǎn)化后，對其的建構(gòu)，以及同法律后果（結(jié)論）匹配的過程，還需借助兩種方法（類比和法律補(bǔ)充）和開拓兩類法律資源（法律的正式淵源和法律的非正式淵源，具體將在下文中予以論述）；經(jīng)此匹配，形成法律規(guī)則（大前提）。

兩種方法[6]：

（1）類比。有類似的法律規(guī)范參照。

（2）法律補(bǔ)充。無類似的法律規(guī)范參照?？蓮牧?xí)慣法、公共政策和道德信念等非正式法源中尋找建構(gòu)法律規(guī)范的立法資源。

3.開拓立法資源

（1）發(fā)掘法律淵源。創(chuàng)制性地方立法，缺乏上位法的指南，應(yīng)更加注重對法律淵源尤其是公共政策等法律的非正式淵源的利用和吸收。主要體現(xiàn)為：

一是汲取正確的立法指導(dǎo)思想。如為踐行中央關(guān)于科學(xué)發(fā)展觀的要求，廣東十一屆省委提出了“科學(xué)發(fā)展，先行先試”的指導(dǎo)思想，這也成為廣東省十一屆人大常委會的立法指導(dǎo)思想，并據(jù)此編制了該屆的立法規(guī)劃。

二是明確科學(xué)的選題立項方向。如廣東十一屆省委提出了以“加快轉(zhuǎn)型升級，建設(shè)幸福廣東”為主線的中心工作。為此，從2000年至2011年7月，廣東省共制定推動轉(zhuǎn)型升級促發(fā)展方面的地方性法規(guī)32項，修改24項次，內(nèi)容主要涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場規(guī)范、科技進(jìn)步、自主創(chuàng)新等方面。如在全國率先制定《廣東省自主創(chuàng)新促進(jìn)條例》（2011年），消除制約科技進(jìn)步和創(chuàng)新的體制機(jī)制障礙，建立完善研究開發(fā)與成果創(chuàng)造、創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化、創(chuàng)新型人才建設(shè)與服務(wù)等方面的激勵機(jī)制。

三是獲取獨特的立法內(nèi)容。先行性立法方面，注重汲取公共政策中蘊(yùn)含的豐富的立法資源。一定階段的中心工作，往往是基于當(dāng)?shù)貙嵡閷χ卮蠊ぷ鹘?jīng)驗的總結(jié)、人民意志的凝結(jié)和黨委重大政策方針的體現(xiàn)，往往以公共政策的形式體現(xiàn)，為地方立法工作提供了獨特的立法內(nèi)容。如廣東省人大常委會認(rèn)真研究省委關(guān)于扶貧“雙到”（規(guī)劃到戶，責(zé)任到人）政策，制定《廣東省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》（2011年），強(qiáng)化政府責(zé)任，規(guī)范扶貧開發(fā)措施，明確“雙到”的法定地位和扶貧資金來源，并建立了脫貧激勵機(jī)制和監(jiān)督管理制度。

自主性立法方面，注重加強(qiáng)保護(hù)地方獨特的人文和自然資源。緊密結(jié)合地方獨有事務(wù)，深入挖掘歷史文化、區(qū)位資源等特色的保護(hù)和利用內(nèi)容。如廣東省針對在城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)中，一些嶺南特色的自然風(fēng)貌被“建設(shè)性破壞”和部分優(yōu)秀歷史建筑被“拆真建假”等問題，該省在制定《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（2012年）時，設(shè)專章對其歷史文化、自然風(fēng)貌和歷史建筑等作了控制性的保護(hù)規(guī)定。

（2）拓展立法路徑。一是轉(zhuǎn)化。將中央和地方黨委有關(guān)科學(xué)發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級和民生保障的政策措施，尤其是其中較為成熟的基本原則、戰(zhàn)略目標(biāo)和主要制度，以及經(jīng)過實踐證明行之有效的公共行政經(jīng)驗，轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)。如《廣東省建設(shè)文化強(qiáng)省規(guī)劃綱要（2011～2020）》規(guī)定要“確保文化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)足額投入，社區(qū)公共文化設(shè)施建設(shè)要落實從城市住房開發(fā)投資中提取1%的規(guī)定……”。廣東省制定的《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》（2011年），對該項政策措施作了轉(zhuǎn)化，在第二十六條第一款規(guī)定為“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加大對基層公共文化設(shè)施建設(shè)的扶持力度，將社區(qū)文化中心建設(shè)納入城市規(guī)劃；應(yīng)當(dāng)從城市住房開發(fā)投資中提取一定比例的經(jīng)費(fèi)，用于社區(qū)公共文化設(shè)施建設(shè)”。

二是先行。通過立法解決遇到的特殊問題，引領(lǐng)廣東省經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。同時，通過立法破解制約科學(xué)發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級和民生保障的體制機(jī)制障礙，解決深層次問題，敢于“在矛盾的焦點上砍一刀”。如地方對如何保護(hù)實習(xí)學(xué)生、見習(xí)畢業(yè)生一直是實踐中的難題。對此，廣東省制定《廣東省高等學(xué)校學(xué)生實習(xí)與畢業(yè)生就業(yè)見習(xí)條例》（2010年），重點建立了實習(xí)見習(xí)管理制度，對實習(xí)報酬、實習(xí)補(bǔ)助和見習(xí)補(bǔ)貼，以及意外傷害保險購買等問題都作了具體規(guī)定，較好地解決了實習(xí)見習(xí)領(lǐng)域法律法規(guī)缺失、監(jiān)管部門缺位、學(xué)生和畢業(yè)生權(quán)益難保護(hù)等問題。

三是保障。如廣東省為貫徹實施國家《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008～2020年）》，該省制定《廣東省實施珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要保障條例》（2011年），建立了組織協(xié)調(diào)、爭議處理、信息共享、法制協(xié)調(diào)、評估考核五大實施保障機(jī)制，并重點促進(jìn)區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)和基本公共服務(wù)等五個一體化發(fā)展。

結(jié) 語

地方立法能否體現(xiàn)特色，關(guān)乎其立法質(zhì)量之優(yōu)劣，立法風(fēng)格之有無，乃至立法生命之存亡，可謂“無特色，無生命”。地方立法的生命在于特色，立法特色的靈魂在于自主創(chuàng)新。

注釋：

[1] 謝天放主持：《地方立法特色研究》課題，載《政府法制研究》2006年第5期，上海市行政法制研究所編輯。

[2] 王兆國：《加強(qiáng)地方立法工作 提高地方立法質(zhì)量——王兆國副委員長在內(nèi)蒙古召開的第十次全國地方立法研討會上的講話》，載《中國人大》2004年第16期。

[3] 謝暉：《解釋法律和法律解釋》，載《法學(xué)研究》2000年第5期。

[4] 阮榮祥等主編：《序一》（喬曉陽撰寫），《地方立法的理論與實踐》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年11月第2版。

[5] 王兆國：《積極推進(jìn)新形勢下立法工作——王兆國副委員長在第十八次全國地方立法研討會上的講話》，載《中國人大》2012年第17期。

[6] 鄭永流：《法律判斷大小前提的建構(gòu)及其方法》，載《法學(xué)研究》2006年第4期。

（作者系廣東省人大常委會法工委社會法規(guī)處副處長）