席文啟

黨的十八大報(bào)告中，有一段話專門講到人民代表大會(huì)制度問題。這段話是這么說的：“支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度。要善于使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志，支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)‘一府兩院的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識(shí)分子代表比例，降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例。在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度。健全國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會(huì)、專委會(huì)組成人員知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增加依法履職能力?！睉?yīng)該說，這段話對(duì)在新的歷史條件下進(jìn)一步堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，加強(qiáng)人民代表大會(huì)的組織建設(shè)，做好人民代表大會(huì)工作，提出了新的更高的要求。對(duì)于黨的十八大報(bào)告中關(guān)于人大問題的精神，既需要我們?nèi)h努力學(xué)習(xí)貫徹，也需要我們?nèi)舜蟠砗蛷氖氯舜蠊ぷ鞯耐菊J(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹。這里僅從個(gè)人的角度，談點(diǎn)學(xué)習(xí)體會(huì)。

一、人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度

這里涉及的首先是如何認(rèn)識(shí)我們的人民代表大會(huì)制度的問題。黨的十八大報(bào)告重申“人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本制度”。我們作為人大代表和人大工作者，首先需要對(duì)這個(gè)制度本身有比較準(zhǔn)確而清晰的認(rèn)識(shí)。

我國(guó)的人民代表大會(huì)制度從1954年正式建立算起已經(jīng)接近60年了。人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度顯示了其眾多的優(yōu)越性和強(qiáng)大的生命力，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度已經(jīng)成為黨和國(guó)家的基本方針。下面就如何認(rèn)識(shí)我們國(guó)家的人民代表大會(huì)制度、為什么說它是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度，講幾個(gè)問題。

（一）人民代表大會(huì)制度的含義

憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，而人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)。由此，人民代表大會(huì)是人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度。這是人民代表大會(huì)制度的根本含義。

這一點(diǎn)也就決定了，人民代表大會(huì)制度是體現(xiàn)我們國(guó)家國(guó)體和政體的政權(quán)組織形式。在我們國(guó)家，國(guó)體就是人民當(dāng)家作主，政體就是人民通過人民代表大會(huì)制度實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主。

這一點(diǎn)也就決定了，人民代表大會(huì)制度指的是以人民代表大會(huì)這個(gè)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)為核心組織起來的包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家審判機(jī)關(guān)和國(guó)家檢察機(jī)關(guān)等在內(nèi)整個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)制度的總和。它是我們整個(gè)國(guó)家制度的總稱，而不是指的關(guān)于人民代表大會(huì)自身的制度。由于我國(guó)的整個(gè)國(guó)家制度既是以人民代表大會(huì)為核心組織起來的，又是以人民代表大會(huì)為核心來運(yùn)轉(zhuǎn)的，所以這個(gè)制度定名為人民代表大會(huì)制度。

（二）人民代表大會(huì)制度的內(nèi)容

人民代表大會(huì)制度的內(nèi)容涉及國(guó)家體系當(dāng)中最根本的三個(gè)方面的關(guān)系。

1.全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都依法由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。這是講人民代表大會(huì)和人民之間的關(guān)系。

2.國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)等都由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生并授予相應(yīng)權(quán)力，對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，受人民代表大會(huì)監(jiān)督。這是講作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)（政府、法院、檢察院）的關(guān)系。

3.全國(guó)人民代表大會(huì)和縣以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)依法選舉產(chǎn)生常務(wù)委員會(huì)作為代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，在代表大會(huì)閉會(huì)期間行使法律賦予的職權(quán)。常務(wù)委員會(huì)對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，受人民代表大會(huì)監(jiān)督。這是講人民代表大會(huì)和它的常設(shè)機(jī)構(gòu)的關(guān)系。

（三）人民代表大會(huì)制度的特點(diǎn)

我覺得，人民代表大會(huì)制度有四個(gè)最基本的特點(diǎn)。

1.人民代表大會(huì)實(shí)行共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的一院制。在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨是唯一憲法法定的執(zhí)政黨，又是以保證人民當(dāng)家作主為唯一宗旨的政黨，而人民代表大會(huì)既是人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)，也是共產(chǎn)黨民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的操作平臺(tái)。在這里，沒有必要實(shí)行輪流執(zhí)政的兩黨制或多黨制。同時(shí)，在我國(guó)，一切權(quán)力屬于人民，人民行使自己權(quán)力的機(jī)關(guān)就是一個(gè)經(jīng)由人民依法選舉產(chǎn)生的人民代表大會(huì)，人民代表大會(huì)不與任何機(jī)構(gòu)分享來自于人民委托的權(quán)力。在這里，所有公民是一律平等的，沒有凌駕于人民之上的貴族，不需要貴族院或元老院；國(guó)家也不實(shí)行聯(lián)邦制或邦聯(lián)制，只是對(duì)少數(shù)民族聚居地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治制度，沒有必要再設(shè)立各州院或民族院。它的好處是有利于國(guó)家的統(tǒng)一和辦事的效率。

2.人民代表大會(huì)制度實(shí)行民主集中制，既按照民主集中制組織，也按照民主集中制運(yùn)行。人民代表大會(huì)是按照民主集中制組織起來的，由選民或者選舉單位依法選舉代表，代表候選人過半數(shù)始得當(dāng)選，這是按照民主集中制來組織人民代表大會(huì)；同時(shí)，代表大會(huì)還必須按照民主集中制來運(yùn)轉(zhuǎn)，即，人民代表大會(huì)的所有決議、決定必須按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，由代表投票來決定。在這里，民主表現(xiàn)為會(huì)議決定、多數(shù)決定；集中表現(xiàn)為少數(shù)服從多數(shù)，多數(shù)人贊成的意見就是最后的集中。

3.人民代表大會(huì)制度兼顧民主和效率兩個(gè)方面。作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民代表大會(huì)之間沒有隸屬關(guān)系，便于發(fā)揮各級(jí)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和人民群眾的積極性；作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)的地方各級(jí)人民政府，實(shí)行對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的雙重負(fù)責(zé)制，便于保持國(guó)家政令統(tǒng)一和提高行政效率。前者體現(xiàn)的是在本級(jí)行政區(qū)域內(nèi)人民當(dāng)家作主；后者體現(xiàn)的是國(guó)家的政令統(tǒng)一和高效率。顯然，這樣的規(guī)定，在民主和效率兩個(gè)方面都有所兼顧，有利于調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)方面的積極性，既能實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、便捷高效，又能充分發(fā)揮地方人民當(dāng)家作主積極性。

4.人民代表大會(huì)制度實(shí)行一統(tǒng)三分的統(tǒng)分結(jié)合制。我們的人民代表大會(huì)制度，特別是1979年在地方確立人大常委會(huì)制度以后的我國(guó)人民代表大會(huì)制度，既不同于西方三權(quán)分立的代議制的形式，因?yàn)樵谖覀儑?guó)家一切權(quán)力屬于人民，屬于人民代表大會(huì)，人民代表大會(huì)不與任何其他機(jī)關(guān)分享人民委托給它的權(quán)力；也不同于馬克思設(shè)想的議行合一的代議制形式，因?yàn)樵谖覀儑?guó)家，雖然一切權(quán)力屬于代表人民的人民代表大會(huì)，但經(jīng)由人民代表大會(huì)分別把行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)授予政府、法院和檢察院，并統(tǒng)一由人民代表大會(huì)行使立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事選舉和任免權(quán)以及對(duì)這些機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。我們的人民代表大會(huì)制度既克服了三權(quán)分立模式互相扯皮、效率低下的弊端，也借鑒了它職權(quán)清晰、便于監(jiān)督的優(yōu)點(diǎn)；既克服了議行合一模式職責(zé)不清、不利監(jiān)督的弊端，又吸收了它便捷高效的優(yōu)點(diǎn)?？梢哉f，我們的人民代表大會(huì)制度是對(duì)代議制歷史上先后出現(xiàn)的兩種模式進(jìn)行揚(yáng)棄的產(chǎn)物。首先，它有統(tǒng)或合的一面，它把所有權(quán)力統(tǒng)統(tǒng)集中于人民代表大會(huì)，人民代表大會(huì)不與任何其他機(jī)構(gòu)分享人民賦予的權(quán)力；同時(shí)，它又有分的一面，人民代表大會(huì)把立法權(quán)、決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)留給了自己，把具體的行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)經(jīng)由法定程序分別授予了政府、法院和檢察院。由此，我們可以說，我們的人民代表大會(huì)既不是三權(quán)分立的，也不是議行合一的，而是有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結(jié)合、一統(tǒng)三分的一種新模式，是代議制發(fā)展歷史上繼三權(quán)分立和議行合一之后的一個(gè)新的更高的階段。

（四）人民代表大會(huì)制度是我們國(guó)家的根本政治制度

之所以這樣說，是因?yàn)檫@個(gè)制度具有這樣一些作用或功能：

一是這一制度以它特有的政權(quán)組織形式體現(xiàn)了我們國(guó)家的國(guó)體和政體。我們國(guó)家是人民共和國(guó)，是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，這是我們的國(guó)體；我們國(guó)家是民主共和制，這是政體。而人民代表大會(huì)制度以它的上述內(nèi)涵很好地反映或體現(xiàn)了這個(gè)國(guó)體和政體。也正是因?yàn)檫@樣，人民代表大會(huì)制度構(gòu)成了國(guó)家體系中公共權(quán)力合法性的來源。

二是這一制度決定了國(guó)家政治關(guān)系的主要層面和國(guó)家的其他制度。諸如人民代表大會(huì)與人民的關(guān)系、與政黨的關(guān)系、與政府機(jī)關(guān)的關(guān)系、與審判機(jī)關(guān)的關(guān)系、與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系，中央與地方的關(guān)系，民族與民族之間的關(guān)系等等；諸如國(guó)家行政制度、國(guó)家司法制度、國(guó)家檢察制度、國(guó)家監(jiān)督制度等等。

三是這一制度也決定了國(guó)家公民社會(huì)生活的主要方面。人民代表大會(huì)是誕生于公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)基礎(chǔ)之上的。同時(shí)，人民代表大會(huì)又對(duì)公民擁有的言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威、通信和宗教信仰自由等人權(quán)依法予以保障。

二、黨要支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力

（一）黨的工作的核心是支持和領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主

“黨的工作的核心是支持和領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主?！边@是鄧小平在二十世紀(jì)80年代說過的一句話。這是一個(gè)非常重要的思想。我們黨在戰(zhàn)爭(zhēng)年代，拋頭顱、灑熱血，所為何來？要的不就是爭(zhēng)這個(gè)讓人民當(dāng)家作主嗎？現(xiàn)在，我們作為執(zhí)政黨，首先要做的也就是讓人民當(dāng)家作主這件事情。所以，共產(chǎn)黨執(zhí)政，千頭萬緒，歸根結(jié)底，核心的問題、頭等的大事，就是要支持和領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主。正因?yàn)槿绱耍覀凕h在奪取政權(quán)之后，很快就建立了人民當(dāng)家作主的政治制度，即人民代表大會(huì)制度。簡(jiǎn)單說，人民代表大會(huì)制度，就是在制度上保證人民能夠當(dāng)家作主的制度，而人民代表大會(huì)就是人民行使當(dāng)家作主權(quán)力的機(jī)關(guān)。黨的十八大報(bào)告講“黨要支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力”，那正是秉承鄧小平上述思想而來的，強(qiáng)調(diào)的是這是執(zhí)政黨的根本任務(wù)、核心工作。如果執(zhí)政黨忘記了這件事，那就是忘記了共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的根本任務(wù)、忘記了共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的核心工作。

（二）黨要充分運(yùn)用人民代表大會(huì)制度這個(gè)執(zhí)政的制度載體和操作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)民主執(zhí)政、依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政

黨之所以堅(jiān)持“支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力”這個(gè)理念，是因?yàn)楫?dāng)初建立人民代表大會(huì)制度的初衷，就是為了我們黨在這樣一個(gè)歷史悠久、幅員遼闊、人口眾多的國(guó)家里進(jìn)行執(zhí)政而搭建的制度載體和操作平臺(tái)。

我們知道，中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，最核心的內(nèi)容就是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的“三者有機(jī)統(tǒng)一”；而這個(gè)“三者有機(jī)統(tǒng)一”，也正是人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)特征，這一點(diǎn)前面我們?cè)谥v人民代表大會(huì)制度的特點(diǎn)時(shí)已經(jīng)說過。現(xiàn)在，我們要進(jìn)一步說，這個(gè)“三者有機(jī)統(tǒng)一”，也是我們黨實(shí)現(xiàn)民主執(zhí)政、依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政的核心內(nèi)容；因?yàn)檎f到底，民主執(zhí)政、依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政問題，就是一個(gè)如何實(shí)現(xiàn)“三者有機(jī)統(tǒng)一”的問題；而人民代表大會(huì)制度就是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)“三者有機(jī)統(tǒng)一”的制度載體和操作平臺(tái)。因此，這里我們從“三者有機(jī)統(tǒng)一”的角度對(duì)這個(gè)問題做些分析。

1.人民代表大會(huì)制度是構(gòu)建“三者有機(jī)統(tǒng)一”的制度載體

我們說人民代表大會(huì)制度是“三者有機(jī)統(tǒng)一”的制度載體，是因?yàn)槿嗣翊泶髸?huì)制度從法律層面建構(gòu)了“三統(tǒng)一”的制度體系。

第一，人民代表大會(huì)是人民當(dāng)家作主的制度平臺(tái)，黨要支持和保證人民當(dāng)家作主，實(shí)現(xiàn)民主執(zhí)政，就不能離開這個(gè)制度載體。憲法規(guī)定：中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。可以說，沒有人民代表大會(huì)這樣一個(gè)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人民就無法行使自己當(dāng)家作主的權(quán)力，人民當(dāng)家作主就是一句空話，人民的天下也就成了子虛烏有。

第二，人民代表大會(huì)制度是依法治國(guó)的制度平臺(tái)，黨要領(lǐng)導(dǎo)人民依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政，也不能離開這個(gè)制度載體。在人民代表大會(huì)制度中，人民代表大會(huì)不僅是人民當(dāng)家作主的制度載體，同樣也是依法治國(guó)的制度載體。在這里，人民代表大會(huì)是最高層次的立法機(jī)關(guān)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依照人民的意志立法。在這里，人民代表大會(huì)監(jiān)督其他機(jī)關(guān)法規(guī)等規(guī)范性文件的制定，對(duì)其進(jìn)行備案審查。在這里，人民代表大會(huì)監(jiān)督法律的實(shí)施，這是法律賦予人民代表大會(huì)的制度權(quán)力。在這里，各級(jí)人民代表大會(huì)都把保證法律在本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)施作為自己的首要職責(zé)。

第三，人民代表大會(huì)制度是黨領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的制度載體。人民代表大會(huì)制度是黨領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的制度，這是由憲法和法律規(guī)定的國(guó)家制度。人民代表大會(huì)制度本身是共產(chǎn)黨一黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家根本政治制度，與這個(gè)制度相配套的，還有共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度。黨的新時(shí)期的執(zhí)政理念，是民主執(zhí)政、依法執(zhí)政和科學(xué)執(zhí)政，而科學(xué)執(zhí)政是以民主執(zhí)政、依法執(zhí)政為前提的。所謂科學(xué)執(zhí)政，在我看來，也就是遵循民主和法治的規(guī)律執(zhí)政；舍棄了民主和法治，也就不會(huì)有什么科學(xué)執(zhí)政；科學(xué)執(zhí)政的規(guī)律全在于民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的規(guī)律之中。黨要實(shí)施民主執(zhí)政，當(dāng)然離不開人民代表大會(huì)制度這個(gè)人民當(dāng)家作主的制度載體；黨要實(shí)施依法執(zhí)政，當(dāng)然也離不開人民代表大會(huì)制度這個(gè)依法治國(guó)的制度載體。自然，黨要實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政，也就離不開作為民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的載體人民代表大會(huì)制度。這樣，人民代表大會(huì)制度就自然地把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者有機(jī)地統(tǒng)一起來了，也把民主執(zhí)政、依法執(zhí)政和科學(xué)執(zhí)政這三者有機(jī)地統(tǒng)一起來了。

2.人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)“三者有機(jī)統(tǒng)一”的操作平臺(tái)

人民代表大會(huì)制度不僅是實(shí)現(xiàn)“三統(tǒng)一”的制度載體，也是落實(shí)“三統(tǒng)一”的操作平臺(tái)。

從堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的角度說，黨對(duì)人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，是由一系列有法可依的機(jī)制安排和有效措施來保證的。在人民代表大會(huì)舉行會(huì)議期間，設(shè)立臨時(shí)黨組，組織黨員代表貫徹黨的主張，保證黨的意圖的落實(shí)。在人民代表大會(huì)的常委會(huì)設(shè)立黨組，負(fù)責(zé)就人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的重大事項(xiàng)和重要工作，請(qǐng)示黨的指示，貫徹黨的意圖。依照法律規(guī)定，黨的主張或意見是可以而且應(yīng)當(dāng)通過黨向人民代表大會(huì)及其常委會(huì)提出建議案這一法律途徑進(jìn)行的。由于在人民代表大會(huì)的代表和人大常委會(huì)組成人員中黨員約占三分之二左右，只要黨員都按照黨的主張作為，就能夠有效地保證黨的主張和意圖得到貫徹落實(shí)。

從人民當(dāng)家作主的角度說，在人民代表大會(huì)制度中，人民行使當(dāng)家作主的權(quán)力是巨大而充分的。概言之，有立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事選舉任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)等，舉凡國(guó)家管理的重大事項(xiàng)，人民具有的意志愿望訴求，都可以經(jīng)由人民代表大會(huì)得到參與、表達(dá)并作出相應(yīng)決定，由國(guó)家機(jī)關(guān)予以執(zhí)行。而且人民代表大會(huì)制度是人民當(dāng)家作主的合理而有效的操作形式。我們的國(guó)家是人民的國(guó)家，我們的政權(quán)是人民的政權(quán)，一切權(quán)力屬于人民，這是不言而喻的事情。但是，在一個(gè)十幾億人口的國(guó)家里，人民如何公平、合理而又便捷、高效地行使自己的權(quán)力，這是一個(gè)看似容易，實(shí)則不好解決的問題。代議制是當(dāng)今各國(guó)普遍采取的政權(quán)組織形式；但也并不是有了代議制就把問題都解決了。問題是代議制的具體形式怎么與國(guó)體、國(guó)情相適應(yīng)。在這一點(diǎn)上，我們的人民代表大會(huì)制度是有獨(dú)到之處的。一是我們實(shí)行的是有分有合、統(tǒng)分結(jié)合、一統(tǒng)三分的代議制的新形態(tài)，而不是西方有過的三權(quán)分立也不是蘇維埃曾經(jīng)實(shí)行過的議行合一，是既借鑒它們的優(yōu)點(diǎn)又克服它們的缺點(diǎn)、具有既便于民主又兼?zhèn)涓咝蓚€(gè)方面的優(yōu)勢(shì)的一種形態(tài)。二是我們實(shí)行的是黨派推薦和選民聯(lián)名推薦相結(jié)合的代表候選人制，而不是只顧及到一個(gè)方面。這樣，既兼顧了代表的結(jié)構(gòu)比例，使代表總體具有各個(gè)黨派、各個(gè)民族、各個(gè)階層、各個(gè)行業(yè)的廣泛的代表性，又兼顧了代表有自薦民舉的空間，使優(yōu)秀人才能夠在選舉中脫穎而出，從而防止只照顧代表結(jié)構(gòu)忽視代表能力或者相反的傾向。三是我們實(shí)行的是民主與集中相結(jié)合的民主集中制，而不是單一的民主制或單一的集中制。一方面，人民代表大會(huì)及其常委會(huì)充分發(fā)揚(yáng)民主，代表和委員在會(huì)議上的發(fā)言享有免責(zé)權(quán)，受到法律保護(hù)。另一方面，在民主的基礎(chǔ)上實(shí)行集中，即按照票決中的多數(shù)意見作出決定。在這里，民主是充分的，票決也是及時(shí)的，民主與集中得到了統(tǒng)一。四是我們實(shí)行的是地方?jīng)Q定與垂直領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)合制，而不是單純的地方?jīng)Q定或單純的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。在我們的各級(jí)人民代表大會(huì)之間沒有上下級(jí)垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這樣做的意義之一是可以更充分地調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)厝嗣癞?dāng)家作主的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，使他們切實(shí)認(rèn)識(shí)到自己就是這塊土地的主人。但是在政府系統(tǒng)則實(shí)行上下級(jí)之間的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，政府既對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，又對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，這就保證了國(guó)家政令的統(tǒng)一和行政的高效。正是這些特點(diǎn)使得我們的人民代表大會(huì)制度創(chuàng)造了合理而有效的人民當(dāng)家作主的操作平臺(tái)。

從依法治國(guó)的角度說，在人民代表大會(huì)體系中，人民行使當(dāng)家作主權(quán)力的一切作為都是依法進(jìn)行的，即各項(xiàng)議程、包括會(huì)議上產(chǎn)生的議案和建議均依照法定程序提出、依照法定程序決定，也依照法定程序?qū)嵤?、依照法定程序監(jiān)督。在這里，人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)得到了真正的有機(jī)統(tǒng)一。我們可以把人民代表大會(huì)制度在改革開放以來30多年推進(jìn)法治進(jìn)步的成果略作描述以為佐證。首先是立法。我們經(jīng)過30多年的努力，已經(jīng)從基本無法可依的狀況建立起中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，形成了以憲法為統(tǒng)帥、以法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例在內(nèi)的由諸多法律部門構(gòu)成的統(tǒng)一整體。截至2011年2月，現(xiàn)行有效法律239件，行政法規(guī)700多件，地方性法規(guī)8600多件，自治條例和單行條例700多件。這是一個(gè)非常偉大的成績(jī)，標(biāo)志了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成[2]。其次是普法。1985年，國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)提出《關(guān)于加強(qiáng)法制宣傳教育，在公民中普及法律常識(shí)的決議（草案）》的議案。六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過了關(guān)于向公民普及基本法律常識(shí)的決議。一場(chǎng)轟轟烈烈的全國(guó)范圍的對(duì)全體公民進(jìn)行大規(guī)模普法的宣傳教育活動(dòng)由此展開，史稱“一五”普法。其實(shí)，早在1985年之前，全國(guó)已有27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市黨委和人大常委會(huì)作出了向公民普法的決議。而在這之后，地方各級(jí)人大常委會(huì)又都把普法作為自己義不容辭的大事，不遺余力地推進(jìn)，紛紛作出普法決議，進(jìn)行普法檢查，務(wù)求取得實(shí)效。現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)行到“六五”普法時(shí)期了。這個(gè)教育活動(dòng)可謂影響巨大。 最后再看執(zhí)法檢查。30多年里，全國(guó)人大常委會(huì)和地方人大常委會(huì)不僅立法、普法，而且還大量進(jìn)行了各個(gè)層級(jí)的執(zhí)法檢查，檢查“一府兩院”對(duì)法律法規(guī)的執(zhí)行情況，肯定成績(jī)，提出問題，督促整改。執(zhí)法檢查是地方人大常委會(huì)的一項(xiàng)重大創(chuàng)舉，全國(guó)人大予以肯定并且積極仿效。最終作為各級(jí)人大常委會(huì)的一種主要監(jiān)督方式被寫入了監(jiān)督法。這項(xiàng)創(chuàng)舉使得立法、普法和法律實(shí)施構(gòu)成三位一體的依法治國(guó)方式，在全國(guó)各地立體推進(jìn)，大大地促進(jìn)了中國(guó)的法治建設(shè)。

現(xiàn)在的問題是各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)依據(jù)黨的十八大精神，充分認(rèn)識(shí)到人民代表大會(huì)制度就是我們各級(jí)黨委實(shí)現(xiàn)民主執(zhí)政、依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政的制度載體和操作平臺(tái)，從而認(rèn)真研究如何有效地運(yùn)用好這個(gè)制度載體和操作平臺(tái)，提高黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的科學(xué)化水平，順利走上民主政治和法治國(guó)家的社會(huì)主義現(xiàn)代化道路。這一點(diǎn)至今仍然是我們的一個(gè)重要課題。

（三）黨領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主主要是支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用

在黨的十八大報(bào)告中，在黨領(lǐng)導(dǎo)和保證人民當(dāng)家作主的概念下，主要論述了三個(gè)方面的問題。這三個(gè)方面的問題，并不是對(duì)人大及其常委會(huì)的工作進(jìn)行全面論述，而只是針對(duì)當(dāng)前工作所做的強(qiáng)調(diào)性論述。對(duì)此，我們分別做些說明。

1.加強(qiáng)立法工作的組織協(xié)調(diào)。目前，我國(guó)法律體系已經(jīng)形成，如何立法面臨一個(gè)新的階段。除了我們?nèi)匀挥蟹敝氐牧⒎ㄈ蝿?wù)（比如人權(quán)立法尚未開端、民法體系也很不健全等），同時(shí)還有繁重的修法的任務(wù)之外，這個(gè)階段的立法的主要特征是改變過去政府立法、部門立法、管理立法的狀況，轉(zhuǎn)向人大立法、統(tǒng)籌立法、約束立法的新階段。就是說，人大要發(fā)揮在立法中的主導(dǎo)作用，要建立統(tǒng)籌兼顧的立法機(jī)制，要在約束政府行為、保障公民權(quán)益方面加大力度。這個(gè)方面需要進(jìn)行組織協(xié)調(diào)的地方很多。

北京市人大常委會(huì)近年來在這方面有些經(jīng)驗(yàn)可以參考。主要是調(diào)整建立了新的立法格局，即在立法中發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用的前提下，發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用，發(fā)揮政府的基礎(chǔ)作用，發(fā)揮部門的協(xié)調(diào)作用，發(fā)揮專家學(xué)者的支撐作用，發(fā)揮代表和市民的主體作用。這里有許多需要在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，由人大常委會(huì)參與進(jìn)行組織協(xié)調(diào)的工作。北京市人大常委會(huì)這幾年在立法方面的基本做法：一是發(fā)揮人大常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用，二是確立以“針對(duì)問題立法，立法解決問題”為核心的立法方針，三是通過改進(jìn)和完善立法的方式方法，促進(jìn)民主立法和科學(xué)立法的緊密結(jié)合。應(yīng)該說，這幾年北京市人大常委會(huì)在組織協(xié)調(diào)立法工作方面走出了自己的一條路子。北京市人大常委會(huì)的這一經(jīng)驗(yàn)也得到了2012年召開的第八次全國(guó)地方立法座談會(huì)的充分肯定。

2.加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督。人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督主要是法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督。在當(dāng)前情況下，對(duì)政府的監(jiān)督主要體現(xiàn)在法律監(jiān)督和工作監(jiān)督上。而法律監(jiān)督主要是規(guī)范性文件的備案審查和執(zhí)法檢查，工作監(jiān)督主要是聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告。法律監(jiān)督中的規(guī)范性文件的備案審查，目前各地都在探索，還沒有十分成熟的經(jīng)驗(yàn)，北京市人大常委會(huì)也只是搞了個(gè)文件，具體經(jīng)驗(yàn)還談不上。執(zhí)法檢查是地方人大首先做起的，全國(guó)人大予以認(rèn)可并且仿效推廣，各地都在做。我不說具體事例，這里的核心問題是政府是否能夠自覺地、嚴(yán)格地依法行政，執(zhí)法部門是否存在把法律法規(guī)放在政府自身的想法或利益之上來考慮、來對(duì)待等問題。當(dāng)然，即使在依法行政的前提下，也有文明執(zhí)法還是野蠻執(zhí)法、全范圍執(zhí)法還是有選擇執(zhí)法的問題，需要人大常委會(huì)在執(zhí)法檢查過程中認(rèn)真對(duì)待。

對(duì)法院和檢察院的監(jiān)督主要是以聽取專項(xiàng)工作報(bào)告的方式進(jìn)行的。因?yàn)楸O(jiān)督法出臺(tái)后，個(gè)案監(jiān)督都停下來了，而類案監(jiān)督又難于落實(shí)，所以也都在新的探索之中。北京市人大常委會(huì)2008年做出了一個(gè)《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督工作的決議》，其意圖在于用這個(gè)決議激活司法體系內(nèi)部本來具有的依照法律進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督的機(jī)制，使其加大力度運(yùn)轉(zhuǎn)起來，發(fā)揮司法監(jiān)督的作用。應(yīng)該說，這是一個(gè)事半功倍的事情，抓到了關(guān)節(jié)上，不但在北京市發(fā)揮了很好的作用，而且震動(dòng)了國(guó)家最高檢和最高法，發(fā)了文件，樹了典型，影響到全國(guó)。2012年底統(tǒng)計(jì)，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市人大都作了類似決議或決定。而北京市人大常委會(huì)一連抓了5年，年年聽取法院、檢察院相關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告，收到了很大成效。

3.加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。在歷史上，議會(huì)之所以產(chǎn)生出來，就是為了看住國(guó)王或曰政府的錢袋子的。所以，管住財(cái)政、管住預(yù)算，是任何一個(gè)國(guó)家議會(huì)的首要職責(zé)或者叫根本職能；沒有承擔(dān)好這個(gè)角色，也就等于沒有把議會(huì)的事情干好。英國(guó)是議會(huì)的發(fā)源地，而英國(guó)議會(huì)之所以產(chǎn)生出來，就是當(dāng)時(shí)的貴族與王室在財(cái)政和稅收問題上進(jìn)行較量的結(jié)果。其結(jié)果就是王室不經(jīng)過貴族會(huì)議的同意，不能在正常范圍外另行征稅。這樣，就從根子上給議會(huì)制度奠定了一個(gè)基礎(chǔ)，議會(huì)是管理和監(jiān)督財(cái)政稅收的機(jī)關(guān)，而且這是議會(huì)的一個(gè)最主要的職能[3]。

但是，在我們?nèi)嗣翊泶髸?huì)制度體系中，似乎沒有把預(yù)算問題提到這么高的地位上來認(rèn)識(shí)，因此在實(shí)踐中也就沒有用很大的精力來做好預(yù)算的決定和監(jiān)督工作。當(dāng)然，我們國(guó)家在預(yù)算監(jiān)督方面也陸續(xù)出現(xiàn)了一些很好的經(jīng)驗(yàn)。比如，浙江省溫嶺市關(guān)于參與式預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)，上海市閔行區(qū)關(guān)于預(yù)算公開的經(jīng)驗(yàn)，陜西省安康市關(guān)于預(yù)算監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)等等，這些經(jīng)驗(yàn)都值得總結(jié)和學(xué)習(xí)。但這方面的問題還是不少的。除了表現(xiàn)在認(rèn)識(shí)上的不到位和工作上的不到位之外，還有一個(gè)重要表現(xiàn)，即預(yù)算審查和監(jiān)督在全口徑上的不到位；即只是把一部分預(yù)算的內(nèi)容交給了人民代表大會(huì)及其常委會(huì)審查和監(jiān)督，而沒有全口徑地列入。按照全口徑應(yīng)該列入預(yù)算的科目，在目前的一般預(yù)算科目之外，還應(yīng)該包括國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金（政府的某些專項(xiàng)性收入和專項(xiàng)性支出）、社會(huì)保障資金等三大類預(yù)算項(xiàng)目（廣義來說，還應(yīng)該包括國(guó)家債務(wù)預(yù)算）。

可喜的是，黨的十八大報(bào)告嚴(yán)肅地把全口徑預(yù)算監(jiān)督的問題提出來了。這無疑是對(duì)人大工作的一個(gè)有力支撐，它將促使人大預(yù)算監(jiān)督工作跨上一個(gè)新的臺(tái)階。正是在黨的十八大報(bào)告的權(quán)威力量推動(dòng)下，在2013年的第十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，社會(huì)保險(xiǎn)基金首次納入財(cái)政預(yù)算報(bào)告。這是一個(gè)涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等五大保險(xiǎn)的全國(guó)人民的“養(yǎng)命錢”，是一個(gè)預(yù)算收入為3.28萬億、預(yù)算支出為2.79萬億的巨額款項(xiàng)。而在2013年全國(guó)“兩會(huì)”之前，廣西、重慶、安徽等地方政府給本級(jí)人民代表大會(huì)提供的財(cái)政預(yù)算中，社會(huì)保險(xiǎn)資金已經(jīng)“亮相”。據(jù)剛剛舉行的北京市審計(jì)工作會(huì)議透露，2013年也將把審計(jì)范圍擴(kuò)大到國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金和社會(huì)保障資金。

當(dāng)然，就黨的十八大報(bào)告提出這個(gè)問題的意義來說，它已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了工作層面，對(duì)整個(gè)人大制度的加強(qiáng)和完善都具有重大的促進(jìn)意義，因?yàn)樗谡賳救舜笾贫龋ㄎ覀兊娜嗣翊泶髸?huì)制度也是議會(huì)制度的一種，是中國(guó)特色社會(huì)主義的議會(huì)制度）回歸議會(huì)職能的本來面目，把人民代表大會(huì)應(yīng)該管而過去沒有管、應(yīng)該管好而過去沒有管好的事情管起來、管好它。我覺得，這是黨的十八大報(bào)告提出全口徑預(yù)算監(jiān)督的更為重大的意義所在。

三、優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，健全代表機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度，發(fā)揮代表主體作用

人大代表是人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)，也是人民代表大會(huì)制度的主體。所以，代表問題歷來受到黨和國(guó)家的重視，這在黨的十八大報(bào)告中有充分的體現(xiàn)。我們按照黨的十八大報(bào)告所提到的內(nèi)容，就代表問題介紹以下四點(diǎn)。

（一）優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)

因?yàn)槿舜蟠硎侨嗣翊泶髸?huì)制度的基礎(chǔ)和主體，首先的問題就是進(jìn)一步優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)問題。應(yīng)當(dāng)說，在代表法作了新一輪修改的基礎(chǔ)上，在黨的十八大報(bào)告的推動(dòng)下，新一屆全國(guó)人大代表和地方各級(jí)人大代表的結(jié)構(gòu)比例都比過去有了很大的優(yōu)化。我們以新一屆全國(guó)人大代表的結(jié)構(gòu)比例為例做些介紹。

按照新修改的代表法，全國(guó)人大及其常委會(huì)作出決定，對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市的全國(guó)人大代表名額進(jìn)行了重新分配，更好地體現(xiàn)了人人平等、地區(qū)平等和民族平等。所謂人人平等，就是實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)人口的同票同權(quán)，每位代表所代表的人口比例是相同的，而不再存在過去城鄉(xiāng)人口之間4：1甚至8：1的現(xiàn)象。這樣，在代表總數(shù)（本屆是2987名）大體不變的情況下，原來城市人口比例較高的地方，代表名額下降了，比如，三個(gè)直轄市以及東北三省、江蘇、山東、湖北等；原來城市人口比例較低的地方，代表名額上升了，比如，福建、甘肅、河南、貴州、海南、浙江、河北等。這是體現(xiàn)“一人一票，同票同值”精神的人人平等。至于地區(qū)平等，歷來是用每個(gè)省級(jí)地方給出一個(gè)固定的基數(shù)（現(xiàn)行為8名）的辦法予以保證的。民族平等是用每個(gè)民族至少要有1名代表的規(guī)定來保證的。這三個(gè)平等的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)，當(dāng)然是從憲法的高度、從總體的角度，對(duì)代表結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化[4]。

同時(shí)，在優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)方面，還突出地體現(xiàn)在第十二屆全國(guó)人大代表的“兩升一降”上。在“兩升”中，首先是來自一線的工人、農(nóng)民代表（也包括農(nóng)民工代表）401名，占到代表總數(shù)的13.42%，比上一屆提高了5.18%；其次是專業(yè)技術(shù)人員代表610名，占到了代表總數(shù)的20.42%，比上一屆提高了1.2%?！耙唤怠敝傅氖屈h政領(lǐng)導(dǎo)干部的代表下降了，這一屆為1042名，所占比例由上一屆的41.81%下降到34.88%，降低了6.93%。這個(gè)“兩升一降”，一方面更加充分地體現(xiàn)了人大代表廣泛的代表性和代表的基層性、基礎(chǔ)性，便于充分地反映最廣大人民群眾的利益和要求；一方面更加充分地體現(xiàn)了人民代表大會(huì)的本質(zhì)，便于充分地行使人民代表大會(huì)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的嚴(yán)格監(jiān)督。這無疑是對(duì)代表結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化，也無疑更有利于人民代表大會(huì)功能的發(fā)揮和職能的行使。

在優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)方面，還有一個(gè)比較特殊的問題需要介紹，即農(nóng)民工代表問題。農(nóng)民工這個(gè)群體的代表是從第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)進(jìn)入全國(guó)人大代表這個(gè)行列的，那時(shí)只有3位代表；5年之后這個(gè)群體的代表數(shù)量增加到31人。應(yīng)當(dāng)說，這是一個(gè)很大的了不起的優(yōu)化和進(jìn)步。但是，這31名代表代表著多少農(nóng)民工呢？據(jù)一位記者撰寫的文章的說法，是2.6億。如果按比例直接計(jì)算，顯然其代表數(shù)量還是偏少的；當(dāng)然，我們現(xiàn)在不是按界別而按地區(qū)選舉代表的。今后，農(nóng)民工怎樣進(jìn)入選舉體制，目前還是一個(gè)沒有完全解決、而且也比較復(fù)雜的問題，有待進(jìn)一步研究和探索[5]。

就是說，在進(jìn)一步優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)方面，我們還有不少事情要做。

（二）健全代表機(jī)構(gòu)

在黨的十八大報(bào)告中講到“設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)”這個(gè)具體問題，許多人沒看明白。的確，現(xiàn)在地方各級(jí)人民代表大會(huì)的常委會(huì)機(jī)關(guān)中，都是設(shè)立了代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的，即都設(shè)有“代表聯(lián)絡(luò)室”或者叫“代表聯(lián)絡(luò)工作委員會(huì)”等其他名稱，而且其級(jí)別待遇都是比較規(guī)范的：省一級(jí)人大常委會(huì)的代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)是正廳局級(jí)，地市一級(jí)人大常委會(huì)的代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)是正處級(jí)，而且對(duì)負(fù)有兼管自己選出的上一級(jí)代表服務(wù)工作的職能。這樣，似乎就沒有再設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的問題了，也的確是這樣。我理解，這句話主要是針對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)說的。因?yàn)槿珖?guó)人大常委會(huì)的代表聯(lián)絡(luò)局，在目前還是全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，還沒有升格為與辦公廳或各個(gè)專門委員會(huì)平級(jí)的正式機(jī)關(guān)。所以，我認(rèn)為，這句話，主要是針對(duì)全國(guó)人大的情況說的。

當(dāng)然，這句話對(duì)全國(guó)各級(jí)人大常委會(huì)加強(qiáng)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的規(guī)范性設(shè)置、規(guī)范性工作都還是具有指導(dǎo)意義的。我們各級(jí)人大常委會(huì)也應(yīng)該據(jù)此加強(qiáng)我們的代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的規(guī)范化、制度化建設(shè)，特別是更加充分地發(fā)揮其為代表履職服務(wù)的功能，在做好代表工作上做文章、下工夫。

（三）完善代表聯(lián)系群眾制度

我國(guó)的人大代表制度實(shí)行的是兼職制，即人大代表的絕大多數(shù)是兼職的，是除了代表這個(gè)公共職務(wù)以外，還有自己的本來職業(yè)或身份的，或者是工人、農(nóng)民、科技人員，或者是干部、教師、醫(yī)生等等。它不像國(guó)外的議會(huì)議員，一旦當(dāng)選議員，就成為專職的，全力以赴地做好這一件事情。這樣，議員們的確有一個(gè)聯(lián)系自己選區(qū)的選民，反映他們的訴求，聽取他們的意見的問題。按理說，我們的兼職代表本身就生活、工作在群眾之中，似乎不存在一個(gè)專門聯(lián)系群眾的問題。如果這么看，那還只是看到了表面現(xiàn)象，沒有看到問題的本質(zhì)。其實(shí)，在我們這里，仍然有一個(gè)代表要不要聯(lián)系選民（群眾）的問題，仍然有一個(gè)聯(lián)系選民（群眾）緊密不緊密的問題。因?yàn)?，代表?dāng)選以后，即使是生活在群眾中間的代表，對(duì)自己已經(jīng)熟悉的群眾，也仍然有一個(gè)是否注意傾聽群眾的呼聲，是否能夠反映群眾的訴求，是否愿意為群眾辦事情的問題，即是否真正能夠代表群眾的問題。而對(duì)于自己并不熟悉的那一部分群眾，就更是如此。人家不認(rèn)識(shí)你的面孔，不知道你的聯(lián)系方式，有意見找不到你，有要求聯(lián)系不到你；而你自己再強(qiáng)調(diào)忙、不自覺、不主動(dòng)地深入群眾，傾聽呼聲，那你實(shí)際上是與選民（群眾）互相隔膜的，是無法代表群眾的，更談不上幫助群眾了。況且，我們間接選舉的代表，就離群眾更遠(yuǎn)；即使是直接選舉的代表，選民也往往是相信了組織的推薦而對(duì)你投了贊成票，其實(shí)并不熟悉你。所以，在我們這里，雖然代表多為兼職，但仍然有應(yīng)該十分能夠緊密聯(lián)系群眾的問題，而且也常常是一個(gè)很重大的問題。

應(yīng)該說，在這些年的代表履職實(shí)踐中，各地在建立和實(shí)施代表聯(lián)系群眾制度方面都創(chuàng)造了非常好的經(jīng)驗(yàn)，值得總結(jié)推廣。比如，我所熟悉的北京市大興區(qū)人大創(chuàng)造的四級(jí)代表聯(lián)系群眾網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)驗(yàn)就是其中很有分量的一個(gè)。大興區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表工作經(jīng)驗(yàn)很有典型性。2005年8月，大興區(qū)人大常委會(huì)開始嘗試建立四級(jí)代表聯(lián)系選民網(wǎng)絡(luò)。具體做法，一是在選區(qū)設(shè)立代表聯(lián)系選民網(wǎng)絡(luò)工作接待站，負(fù)責(zé)安排代表每月輪流值班接待選民，了解選民批評(píng)意見建議，經(jīng)核實(shí)整理填寫“代表建議批評(píng)和意見專用紙”，交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大網(wǎng)絡(luò)分站。二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大（包括人大街工委）設(shè)立代表聯(lián)系選民網(wǎng)絡(luò)工作分站，負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)接匯總代表建議批評(píng)意見。三是在區(qū)人大常委會(huì)設(shè)立代表聯(lián)系選民網(wǎng)絡(luò)工作總站，負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)的組織協(xié)調(diào)指導(dǎo)督辦等工作。四是在區(qū)政府設(shè)立代表聯(lián)系選民網(wǎng)絡(luò)建議辦理工作室，負(fù)責(zé)對(duì)選民和代表的建議批評(píng)意見進(jìn)行分類、轉(zhuǎn)交、催辦并將辦理結(jié)果反饋區(qū)人大網(wǎng)絡(luò)工作總站。這個(gè)方式可以簡(jiǎn)稱為“三站一室式”代表工作模式。目前全區(qū)已經(jīng)設(shè)立111個(gè)選區(qū)接待站，14個(gè)鎮(zhèn)3個(gè)街都有分站；區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)代表都參與了接待工作，建議批評(píng)意見辦理結(jié)果向選民回復(fù)率達(dá)到100%。從代表工作的角度說，這個(gè)經(jīng)驗(yàn)的特點(diǎn)是把代表聯(lián)系選民網(wǎng)絡(luò)化了，把區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)代表工作一體化了，把代表與選民的法定關(guān)系（選民選舉代表，代表聯(lián)系選民、反映選民意見并接受選民監(jiān)督）制度化了。其收效是顯而易見的。

（四）充分發(fā)揮代表主體作用

這里，我想先從代表職務(wù)和代表履職說起，然后再說發(fā)揮代表主體作用問題。因?yàn)槲艺J(rèn)為，這個(gè)問題無論對(duì)于人民代表大會(huì)制度，還是對(duì)于人大代表個(gè)人都是一個(gè)非常重要的問題。

1.代表是一種職務(wù)。代表或委員按照法律是一種職務(wù)，而不是什么榮譽(yù)、待遇之類。代表或委員，是一種什么職務(wù)呢？法律（代表法）規(guī)定：全國(guó)人大代表是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，地方各級(jí)人大代表是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員。也就是說，人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員。代表作為人民代表大會(huì)這一國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，這顯然是一種公共職務(wù)，而且是行使國(guó)家公共權(quán)力的神圣職務(wù)。但是，就絕大多數(shù)代表來說，人大代表這個(gè)職務(wù)并不是唯一的職務(wù)，他還有別的職務(wù)或身份，就是說你還有非代表職務(wù)。按照現(xiàn)行的人民代表大會(huì)制度，我們實(shí)行的是代表兼職制度，即人大代表絕大多數(shù)都是兼職的，即除了代表這個(gè)人大的職務(wù)以外，都還有自己的另一份工作，比如工人、農(nóng)民、干部、教師、醫(yī)生、企業(yè)家等等，這就是你的非代表職務(wù)。就是說，自從你當(dāng)代表開始，你就有了兩種職務(wù)，即代表職務(wù)和非代表職務(wù)。

2.代表必須履行自己的職務(wù)。作為代表，除了做好其他身份或職務(wù)的工作以外，還必須依法履行自己作為代表的這個(gè)職務(wù)。因?yàn)槿绻悴宦男羞@個(gè)代表職務(wù)，你作為代表就不稱職，就辜負(fù)了選民或選舉單位對(duì)你的信任和托付，就放棄了人民賦予你的代表權(quán)利，人民也就白白地選你當(dāng)了一回代表。如果總是這樣，那選區(qū)選民或原選舉單位就有意見了，就有可能啟動(dòng)罷免程序，把你的代表職務(wù)罷免掉。同時(shí)，作為代表，不但應(yīng)該履行職務(wù)，而且還應(yīng)該很好地履行自己的代表職務(wù)，爭(zhēng)取當(dāng)一個(gè)優(yōu)秀的代表，不能只是滿足于敷衍了事、搪塞責(zé)任，當(dāng)一天和尚撞一天鐘。

3.代表必須優(yōu)先履行代表職務(wù)。既然每個(gè)代表都有兩種職務(wù)，在履行代表職務(wù)的時(shí)候，就有可能與你的非代表職務(wù)發(fā)生時(shí)間上的沖突。那么，在履行代表職務(wù)與你的其他工作發(fā)生沖突的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)怎樣處理呢？簡(jiǎn)言之，有一個(gè)處理這種沖突的基本原則，那就是履行代表職務(wù)優(yōu)先原則。有了這個(gè)原則，你就有了發(fā)生時(shí)間沖突的時(shí)候如何辦理的依據(jù)。那就是一般情況下，非代表職務(wù)要為代表職務(wù)讓位、讓路。從法理上說，你的代表職務(wù)是受人民委托的國(guó)家公共職務(wù)，相比較而言，你的非代表職務(wù)就是個(gè)人職務(wù)（雖然你的其他工作也是為人民服務(wù)的公家的工作），個(gè)人職務(wù)應(yīng)當(dāng)服從公共職務(wù)。從實(shí)踐上說，如果大家都優(yōu)先考慮自己的那一個(gè)非代表職務(wù)，而后考慮代表職務(wù)，那人民代表大會(huì)就連會(huì)也開不成了。所以，必須優(yōu)先執(zhí)行代表職務(wù)。這一點(diǎn)，在北京市即將修訂的代表法實(shí)施辦法中，將會(huì)有明確的規(guī)定。其實(shí)，作為普通代表，按照要求的履職時(shí)間，會(huì)上和會(huì)下加起來，也就20天左右。在這有限的時(shí)間里，你無論如何都應(yīng)該而且也能夠把代表職務(wù)放在優(yōu)先的位置上履行好。問題就在于有沒有這個(gè)代表意識(shí)和履職意識(shí)。我在北京市東城區(qū)當(dāng)人大常委會(huì)主任的時(shí)候，曾經(jīng)提出一個(gè)命題，那就是當(dāng)需要你履行代表職務(wù)的時(shí)候（比如人民代表大會(huì)開會(huì)期間要出席會(huì)議，比如閉會(huì)期間要組織代表學(xué)習(xí)、視察、調(diào)研、列席有關(guān)會(huì)議等），代表職務(wù)就應(yīng)該是你的第一職務(wù)。這里講的第一職務(wù)，其意思也是要把這個(gè)職務(wù)放在優(yōu)先履行的位置上。

4.代表是人民代表大會(huì)制度的主體，必須充分發(fā)揮代表主體的作用。在人民代表大會(huì)制度這個(gè)體系中，代表是主體。這是因?yàn)?，我們?guó)家是人民共和國(guó)，人民是國(guó)家的主體。在我們國(guó)家的名稱“中華人民共和國(guó)”七個(gè)大字中，已經(jīng)包含了國(guó)體和政體，國(guó)體就是人民，就是人民是國(guó)家的主體；而政體就是共和，就是人民當(dāng)家作主。而人民怎樣當(dāng)家作主呢？就是人民選舉自己的代表，組成人民代表大會(huì)，并通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，人民代表大會(huì)就是人民自己當(dāng)家作主的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。這樣，在人民代表大會(huì)這個(gè)體系中，人大代表就是名副其實(shí)的主體。而人民代表大會(huì)又是全部國(guó)家機(jī)關(guān)的核心機(jī)關(guān)，就這一點(diǎn)甚至可以說，人大代表也是整個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的主體。從這里，我們可以看到，人大代表在人民代表大會(huì)中、在人民代表大會(huì)制度中的主體地位。

我們還可以進(jìn)一步分析。首先，從人民代表大會(huì)的組織來看。作為各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)都是由代表組成的，代表是人民代表大會(huì)的第一要素。因此，人民代表大會(huì)的邏輯起點(diǎn)和時(shí)間起點(diǎn)都得首先從代表開始。要建立人民代表大會(huì)首先就是選舉代表，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議是1954年9月正式召開的，而全國(guó)性的代表普選工作在1953年就啟動(dòng)了，因?yàn)橐獙訉舆x舉才能產(chǎn)生全國(guó)人大代表。而現(xiàn)在我們每5年一次的換屆，也都是從重新選新一屆代表開始的。所以，人大代表既是人民代表大會(huì)的基礎(chǔ)，也是人民代表大會(huì)的主體。其次，從人民代表大會(huì)的運(yùn)行來看。憲法規(guī)定了人民代表大會(huì)的權(quán)力和職責(zé)，而所有這些權(quán)力和職責(zé)的實(shí)現(xiàn)都是需要而且必須經(jīng)由代表履行職責(zé)進(jìn)行的，無論是審議和批準(zhǔn)國(guó)家機(jī)關(guān)的各項(xiàng)報(bào)告，還是各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的選舉，都必須得到法律規(guī)定的代表贊成票數(shù)，才能通過或生效?？梢哉f，代表履職關(guān)系到人民代表大會(huì)的權(quán)力行使，關(guān)系到人民代表大會(huì)的正常運(yùn)行，也都表明了人大代表在代表大會(huì)體系中的主體地位。

從這里我們還可以看到，為什么要強(qiáng)調(diào)代表履職，為什么要強(qiáng)調(diào)發(fā)揮代表的主體作用。因?yàn)?，如果代表都不履行自己的職?zé)，都不發(fā)揮自己作為主體的作用，人民代表大會(huì)制度設(shè)計(jì)得再好，也是不能履行自己代表人民當(dāng)家作主的職能的，也是無法有效運(yùn)轉(zhuǎn)的。而且，人民代表大會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的好壞，人大常委會(huì)工作狀態(tài)的好壞，在一定意義和一定程度上，也與人大代表履職的狀態(tài)密切相關(guān)。當(dāng)然，這里也有人大常委會(huì)組成人員履職好壞的問題，也有常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同志能力水平問題，但是，基礎(chǔ)性的東西還是廣大代表履職狀態(tài)如何。因?yàn)樗疂q才能船高。而且代表還有監(jiān)督常委會(huì)履職的權(quán)力，你不好好干，代表可以批評(píng)你，甚至可以罷免你。所以，代表履職問題，涉及的不僅僅是你這個(gè)代表個(gè)人如何如何，也關(guān)系整個(gè)人民代表大會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，關(guān)系到人民當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn)程度，關(guān)系到人民代表大會(huì)制度的興衰成敗[6]。所以，作為人大代表，一定要充分認(rèn)識(shí)自己的主體地位，一定要充分發(fā)揮自己的主體作用，集中到一點(diǎn)，那就是人人都要很好地提高代表履職意識(shí)，認(rèn)真履行代表職責(zé)。

四、健全國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度，在加強(qiáng)人大制度建設(shè)方面邁出實(shí)質(zhì)性步伐

黨的十八大報(bào)告提出：要“健全國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會(huì)、專委會(huì)組成人員知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強(qiáng)依法履職能力”。這是在距十三大報(bào)告事隔25年之后，在黨的代表大會(huì)報(bào)告中再一次將委員專職化問題提到重要議程，這是在健全國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度、加強(qiáng)人大制度建設(shè)方面邁出的一個(gè)實(shí)質(zhì)性步伐。

（一）優(yōu)化常委會(huì)、專委會(huì)組成人員的知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)

這里有幾個(gè)方面的問題。一是在年齡結(jié)構(gòu)方面，總的原則應(yīng)該是適當(dāng)降低任職年齡，增加年富力強(qiáng)的人員，從整體上保證能夠連任兩屆的組成人員由現(xiàn)在的不到三分之一增加到一半左右。就是說，在優(yōu)化年齡結(jié)構(gòu)方面，人大常委會(huì)和專門委員會(huì)組成人員也有一個(gè)適度走向年輕化問題。二是在學(xué)歷知識(shí)結(jié)構(gòu)方面，總的原則應(yīng)該是逐步提高學(xué)歷層次和文化水平，克服原來不重視學(xué)歷知識(shí)結(jié)構(gòu)的傾向。應(yīng)當(dāng)說，這些年我們?nèi)〉玫淖畲筮M(jìn)步也就在這里，具有大專以上學(xué)歷已經(jīng)逐步成為兩委組成人員的門檻條件。這既與我們干部的整體學(xué)歷層次和文化水平的大大提升有關(guān)，也與整個(gè)社會(huì)人群的學(xué)歷層次和文化水平的大大提升相關(guān)。三是在專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)方面，總的原則應(yīng)該是逐步增加專業(yè)人員的比例。這里說的專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)，應(yīng)該既包括科班出身學(xué)有所長(zhǎng)的人員，也應(yīng)該包括多年從事專業(yè)工作經(jīng)驗(yàn)豐富的人員。就是說在常委會(huì)組成人員中除了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和一般群眾代表之外，應(yīng)該增加各個(gè)方面的專業(yè)人士，使各個(gè)領(lǐng)域里的專家成為常委會(huì)的重要組成部分。比如，在這里應(yīng)該既有懂得財(cái)政經(jīng)濟(jì)的專家，也應(yīng)有懂得司法方面的專家，還應(yīng)有懂得文化衛(wèi)生方面的專家。至于專門委員會(huì)的組成人員，要增加專業(yè)人士，那就更是不必多說的事情，因?yàn)閷ｉT委員會(huì)就是從事某個(gè)領(lǐng)域?qū)ｉT事務(wù)工作的，如果離開了專業(yè)人士，大家都是門外漢，那就不成其為專門委員會(huì)了，也就沒有辦法進(jìn)行專業(yè)工作了。比如說，搞預(yù)算監(jiān)督的不懂得預(yù)算，搞文物保護(hù)的不懂得文物，搞民族宗教的不懂得民族宗教，那是說不過去的。當(dāng)然，有同志說，不懂可以學(xué)。這樣講是對(duì)的，但你要很快進(jìn)入角色，也不容易；況且對(duì)年齡接近退休的同志，也有學(xué)得差不多了就該退了的問題。還是選擇有一定專業(yè)基礎(chǔ)的同志比較好，這樣學(xué)習(xí)起來也會(huì)快一些。應(yīng)當(dāng)說，現(xiàn)在在專業(yè)人士進(jìn)入“兩委”這個(gè)問題上，我們重視得還很不夠，需要加大力度和加快速度。最后，還有一個(gè)問題，在優(yōu)化“兩委”結(jié)構(gòu)方面需要引起重視的，那就是進(jìn)入人大常委會(huì)和專委會(huì)的干部與其他黨政干部之間的交流問題。因?yàn)椋獌?yōu)化知識(shí)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)，勢(shì)必要有相當(dāng)一批年輕干部進(jìn)入“兩委”工作，要使他們能夠進(jìn)得來，關(guān)鍵還在于能夠出得去。這就要暢通黨的系統(tǒng)和國(guó)家系統(tǒng)干部相互交流的機(jī)制和渠道，還要在干部提拔重用等方面做到一視同仁，真正形成干部交流使用提拔的一池活水。在這方面我們需要做的事情還很多。隨便說一句，我這里講的專委會(huì)也應(yīng)該涵蓋在體制上不設(shè)專委會(huì)而只設(shè)各個(gè)工作委員會(huì)的區(qū)、縣人大的工作機(jī)構(gòu)；這類從事專門工作的各個(gè)工作委員會(huì)也有一個(gè)優(yōu)化年齡知識(shí)結(jié)構(gòu)的問題。

（二）提高專職委員比例的實(shí)踐與探索

1.專職委員的含義及其設(shè)立依據(jù)。對(duì)于什么是專職委員，有廣義和狹義兩種理解。廣義理解認(rèn)為，只要是專門從事人大工作的人大常委會(huì)或?qū)ｉT委員會(huì)組成人員，即除了人大系統(tǒng)外無其他任職的，都可以叫專職委員；外延上既包括只有常委會(huì)委員職務(wù)的人，也包括在人大常委會(huì)機(jī)關(guān)任行政職務(wù)的委員（俗稱駐會(huì)委員）等。狹義理解則僅指除了常委會(huì)委員外，無任何其他職務(wù)的人員。設(shè)立專職委員有什么依據(jù)呢？從理論上說，人民代表大會(huì)制度作為國(guó)家根本政治制度，各級(jí)人民代表大會(huì)乃是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其權(quán)力行使具有經(jīng)常性、廣泛性、根本性、嚴(yán)肅性等特點(diǎn)，其權(quán)力行使的主體也應(yīng)當(dāng)具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性。但是，鑒于代表的兼職性和廣泛性，將所有的代表都專職化不一定行得通，這就使代表大會(huì)行使權(quán)力的經(jīng)常性受到限制；而提高作為人民代表大會(huì)常設(shè)機(jī)關(guān)的各級(jí)人大常委會(huì)專職委員的比例，則成為彌補(bǔ)代表兼職性缺陷的一個(gè)根本舉措。這一方面可以減少人大任務(wù)的繁重性和人大運(yùn)行的簡(jiǎn)便性所形成的不適應(yīng)的矛盾，即使委員可以集中精力于人大常委會(huì)的履職，也能夠提高常委會(huì)整體的履職能力。文獻(xiàn)上說，早在1987年黨的十三大報(bào)告就提出，“要加強(qiáng)全國(guó)人大特別是它的常委會(huì)的組織建設(shè)，在逐步實(shí)現(xiàn)委員比較年輕化的同時(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)委員的專職化。”在這一點(diǎn)上十八大報(bào)告是與十三大報(bào)告相銜接的。從法律上說，憲法和地方組織法規(guī)定“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)組成人員不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)”。彭真同志曾解釋為“實(shí)際上將使相當(dāng)數(shù)量的委員專職化”。第七、第八屆全國(guó)人大常委會(huì)的工作報(bào)告和工作要點(diǎn)也提出：要實(shí)現(xiàn)常委會(huì)的專職化，這是加強(qiáng)常委會(huì)組織建設(shè)的一個(gè)重要方面。由此我們可以說，提高常委會(huì)專職委員的比例，既有充分的法理依據(jù)和文件依據(jù)，也是完全符合憲法和地方組織法的精神的。

2.專職委員實(shí)踐中的成效、問題和對(duì)策。（1）設(shè)立專職委員的實(shí)踐。黨的十三大報(bào)告提出逐步實(shí)現(xiàn)委員專職化的思想后，全國(guó)和地方人大常委會(huì)進(jìn)行了探索。全國(guó)人大常委會(huì)為改進(jìn)組成人員的結(jié)構(gòu)，在2003年十屆全國(guó)人大一次會(huì)議上選舉了19名年輕的專職委員，2008年十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議專職委員人數(shù)得到進(jìn)一步增加。1998年，上海市第十一屆人大常委會(huì)選舉原華東政法學(xué)院孫潮教授為特別專職委員；2000年增為2名；2003年新一屆人大常委會(huì)中已經(jīng)有5名特別專職委員。2000年6月，廣州市第十一屆人大常委會(huì)選舉產(chǎn)生了1名專職委員。接著烏魯木齊、大連、鄭州、濟(jì)源等市人大常委會(huì)也都紛紛進(jìn)行設(shè)立專職委員的試點(diǎn)工作。對(duì)于設(shè)立專職委員問題，北京市和區(qū)縣人大常委會(huì)也都進(jìn)行了積極探索，比較典型的是海淀區(qū)人大常委會(huì)的實(shí)踐。海淀區(qū)人大常委會(huì)在市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和區(qū)委的支持下，在2002年11月的第十二屆五次人代會(huì)上補(bǔ)選了兩名人大常委會(huì)委員作為專職委員。2004年1月?lián)Q屆后，海淀區(qū)第十三屆人大常委會(huì)設(shè)了5名專職委員，第十四屆又增加到7名，第十五屆為5名。

（2）設(shè)立專職委員的成效和問題。這里，我們想介紹一下北京市海淀區(qū)人大常委會(huì)通過四屆十年的專職委員實(shí)踐，積累的經(jīng)驗(yàn)和遇到問題。

從設(shè)立專職委員的成效看，主要有以下幾點(diǎn)：一是從整體上改善了常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)，增加了專職人員的比例。這就使得常委會(huì)組成人員能夠?qū)Ｂ殢氖氯舜蟪Ｎ瘯?huì)工作的人員的比例得到了提高，從而常委會(huì)的整體工作精力的投入得到了加強(qiáng)，其調(diào)研、視察、執(zhí)法檢查、審議等各項(xiàng)工作的質(zhì)量都得到了相應(yīng)的提升。二是從個(gè)體上增加了部分專一從事人大常委會(huì)工作的全職人員，使得這一部分人員擺脫了原來以兼職身份從事人大常委會(huì)工作，時(shí)間和精力分散，疲于應(yīng)付的局面，能夠?qū)Ｐ闹轮镜貜氖氯舜蟪Ｎ瘯?huì)的工作，當(dāng)然也就大大提高了他本人的工作效率和工作質(zhì)量。三是人大常委會(huì)得到了一批相關(guān)領(lǐng)域行家里手的補(bǔ)充，使得常委會(huì)對(duì)相應(yīng)領(lǐng)域的情況更加熟悉，存在哪些問題以及如何解決這些問題，都比較地清楚了，無論是對(duì)常委會(huì)行使決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)都是十分有利的。這幾條應(yīng)該是設(shè)立專職委員的主要成效。

設(shè)立專職委員的探索已經(jīng)多年，雖然作用明顯，成效突出，但也存在著一些問題。擇其要者：一是認(rèn)識(shí)層面。許多同志沒有從根本政治制度的高度來認(rèn)識(shí)人大制度、人大機(jī)關(guān)和人大工作，認(rèn)為人大常委會(huì)主要是安排老干部的；其工作主要是履行程序，就是個(gè)“橡皮圖章”；而且工作量不大，不需要專職化的隊(duì)伍來做，這就形成了“專業(yè)的工作業(yè)余干”的局面。二是工作層面。專職委員與其他委員相比有特殊性，他們一般不參加專門委員會(huì)或工作委員會(huì)的工作，而是直接在主任會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)下開展相對(duì)獨(dú)立的工作；但由于沒有自己?jiǎn)为?dú)的支撐體系，工作起來困難較多。同時(shí)，專職委員與主任會(huì)議的關(guān)系，與常委會(huì)整體的關(guān)系，與各專門委員會(huì)或工作委員會(huì)的關(guān)系等方面，都存在一些需要理順的問題。又由于專職委員不是一個(gè)獨(dú)立的履職層次，其工作成果的效力和轉(zhuǎn)化途徑等，也需要研究解決。三是干部交流方面?，F(xiàn)在，一旦當(dāng)了專職委員很難提拔或交流任職，因此年輕同志不愿意進(jìn)來，因而也成為設(shè)立專職委員和提高專職委員比例的一個(gè)障礙。同時(shí)，對(duì)于這一部分骨干，由于到了人大機(jī)關(guān)，則缺少相應(yīng)的組織關(guān)懷。四是福利待遇方面。由于沒有增加常委會(huì)機(jī)關(guān)的編制，許多專職委員的人事關(guān)系仍然在原單位，其工資和各種福利待遇也由原單位承擔(dān)，有些難以照顧周全之處。

（3）解決問題的幾點(diǎn)建議。首先，切實(shí)提高對(duì)這一問題的認(rèn)識(shí)。一是設(shè)立專職委員、提高其比例，有利于專職委員集中時(shí)間和精力來履行常委會(huì)委員的職責(zé)。二是設(shè)立專職委員、提高其比例，有利于從整體上優(yōu)化常委會(huì)組成結(jié)構(gòu)，使常委會(huì)擔(dān)負(fù)起比較繁重的任務(wù)。三是設(shè)立專職委員、提高其比例也有利于從總體上進(jìn)一步解決人民代表大會(huì)所肩負(fù)的繁重任務(wù)和它的簡(jiǎn)便的運(yùn)行方式之間的不適應(yīng)狀態(tài)，逐漸改變其權(quán)力極大而運(yùn)轉(zhuǎn)艱難的狀況，改變“專業(yè)的工作業(yè)余干”的局面，使人民代表大會(huì)制度真正擔(dān)負(fù)起人民當(dāng)家作主的神圣使命。從這個(gè)意義上說，設(shè)立專職委員、提高其比例，有利于強(qiáng)化人大常委會(huì)乃至人民代表大會(huì)這個(gè)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的功能和效率，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的設(shè)計(jì)優(yōu)勢(shì)。其次，明確專職委員的性質(zhì)功能定位。長(zhǎng)期以來，我們比較看重常委會(huì)組成人員的代表性，這在一定程度上使委員變成了一種榮譽(yù)象征，一些“靜默委員”的形成不能說與此無關(guān)。設(shè)立專職委員，就要從常委會(huì)本身的職能上來明確專職委員的定位，他們絕非“二線”，更不是“虛位”，要將他們從原來的工作崗位上解脫出來，擺脫承擔(dān)非委員職務(wù)的羈絆和局部利益的影響，使其 “在其位”而專“謀其政”。為此，首先要解決好專職委員的進(jìn)出口問題，完善專職委員與相關(guān)部門的干部交流機(jī)制；把委員職位作為強(qiáng)化人民意識(shí)的搖籃、培養(yǎng)干部民主法制意識(shí)的學(xué)校。在選拔專職委員時(shí)，要拓寬渠道，既不能把專職委員當(dāng)作仕途晉升的跳板，也不能把專職委員作為安置即將退職人員的地方，而是應(yīng)該選一些年富力強(qiáng)、有思想且能干事者。其次是要保障專職委員的福利待遇。原則上，當(dāng)選為專職委員后應(yīng)與原單位脫離關(guān)系，將編制轉(zhuǎn)入人大常委會(huì)機(jī)關(guān)，其工資福利待遇由人大常委會(huì)機(jī)關(guān)予以保障。這既是工作需要也是人大制度本身的內(nèi)在要求。再次，建立健全保障專職委員發(fā)揮作用的工作機(jī)制。一是要加強(qiáng)專職委員執(zhí)行職務(wù)的服務(wù)保障，最好是建立專門的辦事機(jī)構(gòu)或者安排專門的工作人員。二要健全專職委員工作機(jī)制，明確專職委員作為一個(gè)群體的地位和作用，以及在主任會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)下開展工作的規(guī)則和流程；三是要明確專職委員與常委會(huì)和各專門委員會(huì)或工作委員會(huì)的關(guān)系，使專職委員的工作和它們的工作相銜接。要明確專職委員的工作制度，使其在工作過程中有所遵循，處理工作中的難題時(shí)有所依據(jù)等。當(dāng)然，這些都需要有一個(gè)逐漸完善的過程。最后，改進(jìn)工作方式，完善工作方法。目前專職委員開展工作的方式主要有以下幾種：一是單獨(dú)活動(dòng)，即委員個(gè)人執(zhí)行主任會(huì)議交辦的工作。但在單獨(dú)活動(dòng)時(shí)應(yīng)當(dāng)如何組織、需要提供哪些服務(wù)、工作的結(jié)果如何運(yùn)用等，都需要研究和規(guī)范。二是集體活動(dòng)，即專職委員作為一個(gè)群體，完成主任會(huì)議交辦的事項(xiàng)。在這方面目前也缺少相應(yīng)的規(guī)定，需要明確。三是介入專門委員會(huì)或工作委員會(huì)的活動(dòng)，即在專職委員群體地位尚不明確的前提下，將專職委員與專門委員會(huì)或工作委員會(huì)相結(jié)合。或者相對(duì)固定聯(lián)系特定的委員會(huì)，或者根據(jù)工作需要和主任會(huì)議的隨機(jī)派遣參加任一委員會(huì)或工委會(huì)的活動(dòng)。當(dāng)然，這里也有需要進(jìn)一步規(guī)范和明確的必要。

（三）對(duì)設(shè)立專職委員、提高專職委員比例的幾點(diǎn)思考

1.從黨的十三大報(bào)告和十八大報(bào)告說起。前面說過，在人大常委會(huì)設(shè)立專職委員一事，并不是現(xiàn)在才開始提起的，早在1987年黨的十三大報(bào)告中就有論述。但是，十三大報(bào)告的論述和十八大報(bào)告的論述是不盡相同的。這兩個(gè)報(bào)告的有關(guān)段落前面均已經(jīng)引過，這里不再重復(fù)。其間的區(qū)別在什么地方呢？讓我們略作分析。

在十三大報(bào)告中，最為核心的一個(gè)論點(diǎn)，就是“逐步實(shí)現(xiàn)委員的專職化”。就是說，那時(shí)講的是常委會(huì)委員要通過不斷提高專職委員比例的方式或途徑，逐步使其走向?qū)Ｂ毣@個(gè)目標(biāo)，將來的人大常委會(huì)組成人員就不再是以兼職委員為主了。而在十八大報(bào)告中，主要是講“提高專職委員的比例”，并沒有講到是否通過提高專職委員比例這個(gè)途徑最后達(dá)到實(shí)現(xiàn)委員專職化這個(gè)目標(biāo)或方向。但是，十八大報(bào)告與十三大報(bào)告相比，也有一個(gè)新的視點(diǎn)，那就是它講的提高專職委員比例，不單單是指向常委會(huì)組成人員的，而且也包括了專委會(huì)組成人員。

我認(rèn)為，這就是事隔25年之后，黨的兩個(gè)最權(quán)威的文獻(xiàn)對(duì)這個(gè)問題表述的差異所在。這種不同表述之間的差異，給我們提出了兩個(gè)值得深入研究的問題。其一是，提高人大常委會(huì)專職委員比例的限度在哪里？人大常委會(huì)組成人員要不要以專職化為目標(biāo)或方向？其二是提高人大專門委員會(huì)專職委員的限度在哪里？專門委員會(huì)組成人員要不要以專職化為目標(biāo)或方向？下面我們分別做些探討。當(dāng)然，這些探討肯定是初步的、粗淺的、不成熟的，僅僅是拋磚引玉而已。由于涉及委員專職化問題，所以在論述中，我們就在廣義上使用專職委員的概念了，因?yàn)樵谶@里所謂委員的專職化也即是指全部常委會(huì)組成人員（或?qū)Ｎ瘯?huì)組成人員）的專職化或駐會(huì)化。

2.關(guān)于人大常委會(huì)組成人員專職化問題。我們知道，我國(guó)的人大代表實(shí)行的是兼職制度，他們?cè)趽?dān)任人大代表的同時(shí)，又以自己的絕大部分精力從事著自己本來的職業(yè)，這與西方議會(huì)制度中的議員一旦當(dāng)選就成為專職議員有著很大的不同。這個(gè)問題也與我們的會(huì)期制度有關(guān)，我們的代表大會(huì)通常是一年一次，每次幾天，最多十幾天；加上閉會(huì)期間要求代表履行自己職務(wù)的時(shí)間，作為普通代表一年履職時(shí)間也就20天左右。所以，這種代表兼職制度，是可行的。但是，人民代表大會(huì)的這種運(yùn)行方式上的簡(jiǎn)便性，與法律賦予它的人民通過代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力的繁重性，又是處于很大的不適應(yīng)之中的。這種矛盾，使得人民代表大會(huì)很難承擔(dān)起自己的責(zé)任和使命。問題的出路何在呢？這就有了縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)——人大常委會(huì)的產(chǎn)生。我們的人大常委會(huì)就是基于這個(gè)內(nèi)在原因順理成章地應(yīng)運(yùn)而生了（當(dāng)然，全國(guó)人大常委會(huì)在1954年成立人民代表大會(huì)時(shí)就有，但縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)卻是在1979年才開始設(shè)立的）。

到現(xiàn)在，我們的地方人大常委會(huì)設(shè)立也已經(jīng)30余年了。按照法律規(guī)定，雖然駐會(huì)的地方人大常委會(huì)組成人員已經(jīng)占到三分之一左右，但仍然是以兼職為主的；這樣，地方人大常委會(huì)也是不能經(jīng)常性地開會(huì)議事的（雖然每?jī)蓚€(gè)月它至少必須召開一次會(huì)議）。也就是說，盡管人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)建立起來了，也的確在一定程度和意義上緩解了前面所說的人民代表大會(huì)運(yùn)行的簡(jiǎn)便性和它所擔(dān)負(fù)的任務(wù)的繁重性之間的矛盾，但是由于組成人員仍舊兼職過多，依然沒有徹底解決這個(gè)問題。解決這個(gè)矛盾的出路何在？問題依然擺在人們的面前。我們認(rèn)為，這就是25年前黨的十三大報(bào)告提出逐步實(shí)現(xiàn)委員專職化的內(nèi)在的根本性的原因。

這個(gè)問題在專家學(xué)者那里，在人大常委會(huì)實(shí)際工作部門，都是有反映的。近些年來，在與此相關(guān)的探索中，形成的主流意見是：其一，實(shí)行所有代表的專職化是不可取的，也是不可能的。因?yàn)槟菢幼?，一是有違代表直接來自于人民、與群眾始終保持密切聯(lián)系的制度設(shè)計(jì)初衷，會(huì)使我們的人大制度失去自己不同于西方議會(huì)的獨(dú)有特色；二是我們的代表群體十分龐大，不可能把那么大群體的代表全部專職化。其二，實(shí)行人大常委會(huì)組成人員的專職化是可取的，也是可能的。因?yàn)檫@樣做，一是常委會(huì)作為人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，需要經(jīng)常性地議事，以利于進(jìn)一步把這個(gè)常設(shè)機(jī)關(guān)坐實(shí)，把人民托付的國(guó)家權(quán)力真正地行使好；二是常委會(huì)組成人員范圍相對(duì)較小，一般不足代表總數(shù)的10%，既便于經(jīng)常性地開會(huì)議事，也便于組成人員的專職化；而且為了使組成人員具有更為廣泛的代表性，還可以使其數(shù)量在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上略為增加，比如達(dá)到代表總數(shù)的10%左右。如果真的這樣，也就解決了我們前面反復(fù)講的人民代表大會(huì)運(yùn)行方式的簡(jiǎn)便性和它的職責(zé)任務(wù)的繁重性之間的矛盾，解決了目前的常委會(huì)組成結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式還不足以徹底消除這個(gè)矛盾的缺陷。

而且，這樣我們就以——絕大多數(shù)代表是兼職的，無須經(jīng)常性地處于會(huì)議之中；而又可以遴選一部分代表作為常委會(huì)組成人員實(shí)行專職化，可以經(jīng)常性地?fù)?dān)負(fù)起國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的職能，這樣一種兩全其美、周全兼顧的方式，既堅(jiān)持了人民代表大會(huì)制度中代表時(shí)刻都不能脫離人民群眾這樣一個(gè)制度設(shè)計(jì)上的初衷和特色，也借鑒吸收了西方議會(huì)制度中議員專職化便于開會(huì)議事的某些長(zhǎng)處，從而使我們的人民代表大會(huì)制度在堅(jiān)持和完善方面跨上一個(gè)新的臺(tái)階。

總而言之，我們感覺，人大常委會(huì)組成人員通過不斷提高專職委員比例的方式或途徑逐步地走向?qū)Ｂ毣?，既是可取的也是可能的，?yīng)當(dāng)試驗(yàn)、應(yīng)當(dāng)探索。

3.關(guān)于人大專門委員會(huì)組成人員專職化問題。在黨的十八大以前，關(guān)于委員專職化問題的討論，基本上是局限在人大常委會(huì)組成人員這個(gè)范圍里的，大家的視野還沒有涉及專門委員會(huì)組成人員是否有個(gè)專職化問題。由于黨的十八大提出的“提高專職委員比例”，是將常委會(huì)、專委會(huì)組成人員一并列舉的，所以在當(dāng)下的討論中，專委會(huì)組成人員專職化問題，也就理所當(dāng)然地進(jìn)入了大家的視野。

按照我們?cè)谇懊嬲撌鰡栴}的邏輯，專門委員會(huì)組成人員的專職化，顯然也是有利于人大及其常委會(huì)履職的，更是有利于專門委員會(huì)履職的，這是毋庸置疑的。因?yàn)椋阂皇羌词拱褜ｉT委員會(huì)組成人員專職化，其所占代表總數(shù)與常委會(huì)組成人員疊加起來（其中相當(dāng)一部分常委會(huì)組成人員是進(jìn)入了專委會(huì)的），仍然只占代表總數(shù)的一小部分（以北京市770名人大代表而言，第十三屆專委會(huì)組成人員105名，第十四屆專委會(huì)組成人員133名，分別為13.6%和17.3%；常委會(huì)組成人員65名，占8.4%；而且兩部分人員中有相當(dāng)部分重復(fù)）。二是現(xiàn)在的專委會(huì)組成人員由于多為兼職，開會(huì)、調(diào)研、視察、執(zhí)法檢查等所到人員基本在半數(shù)左右，有時(shí)候會(huì)議的合法性都成了問題。這樣的會(huì)議出席情況顯然對(duì)于正常履職是一個(gè)缺陷，更談不上履職質(zhì)量的大幅度提高了。三是由于專委會(huì)組成人員不能經(jīng)常性地履職，許多工作只能主要靠辦事機(jī)構(gòu)的工作人員代勞，這也是不利于專委會(huì)履職的。這樣看來，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來說，專委會(huì)組成人員走向?qū)Ｂ毣?，也是可取的和可能的。而且，?yīng)當(dāng)說，專委會(huì)組成人員走向?qū)Ｂ毣菆?jiān)持和完善人大制度的一個(gè)重要步驟。

當(dāng)然，就我們的實(shí)際情況而言，在常委會(huì)和專委會(huì)組成人員專職化方面應(yīng)該分步實(shí)施，循序漸進(jìn)，不可能一蹴而就、一步到位。從目前的情況來看，應(yīng)該是：第一步，逐步提高常委會(huì)專職委員的比例，爭(zhēng)取先從三分之一提高到二分之一，再提高到三分之二；第二步，實(shí)現(xiàn)常委會(huì)組成人員的專職化；第三步，逐步提高專委會(huì)組成人員的專職化的比例。當(dāng)然，這個(gè)工作需要先進(jìn)行局部試驗(yàn)，在局部試驗(yàn)的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，然后再分步推進(jìn)。

總之，如果我們的人大常委會(huì)組成人員能夠逐步地走向?qū)Ｂ毣?，繼而我們的專委會(huì)組成人員也能夠逐步提高專職化的比例，這將是人民代表大會(huì)制度走向完善的一個(gè)重大步驟，是進(jìn)一步解決人民代表大會(huì)所肩負(fù)的職責(zé)任務(wù)的繁重性與其運(yùn)行方式的簡(jiǎn)便性不相適應(yīng)的矛盾的一個(gè)根本途徑，其意義并不亞于1979年在縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)。

注釋：

[1]本文在寫作過程中參考了由本人和李正斌合寫的一些文章。

[2]參見《北京日?qǐng)?bào)》2011年6月21日文章《依法治國(guó)鑄偉業(yè)》。

[3]一般認(rèn)為，英國(guó)由于是個(gè)島國(guó)，國(guó)土防御的任務(wù)不是很重，常備軍不甚發(fā)達(dá)，遇有戰(zhàn)事，無論是征兵還是出錢，國(guó)王都需要仰仗擁有封地的貴族，這就使得國(guó)王缺少實(shí)行極權(quán)專制的手段和意識(shí)；遇有特殊情況，國(guó)王需要同貴族溝通商量，而貴族的同意與否也就成為王權(quán)難以逾越的制約。這是議會(huì)制度得以從英國(guó)發(fā)源的原因之一。早在12世紀(jì)時(shí)，國(guó)王如果想要制定新的法律、想要在封建家臣常例貢金之外征收臨時(shí)的課金，便有須經(jīng)由封建領(lǐng)主組成的封臣會(huì)議（地主會(huì)議）同意的習(xí)慣。在1215年國(guó)王簽字的大憲章里，就已經(jīng)寫明了這一點(diǎn)。英語中的PARLIAMENT這個(gè)源自法語的詞，其本來的意思就是商量、商議。英國(guó)議會(huì)的兩院形態(tài)早在14世紀(jì)時(shí)就已經(jīng)確立了。那時(shí)，英國(guó)議會(huì)的權(quán)力之一就是額外稅收的控制權(quán)，包括監(jiān)督賦稅的用途，而且這也是議會(huì)最重要的權(quán)限；之二就是立法權(quán)，開始時(shí)國(guó)王有立法的提案權(quán)，但法案須經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)，以后議會(huì)又獲得了立法的全權(quán)。參見《議會(huì)制度論》，【日】美濃部達(dá)吉著，鄒敬芳譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2005年版。

[4]參見《南風(fēng)窗》2013年第4期文章《全國(guó)人大代表名額分配“政治學(xué)”》。

[5]參見《人民日?qǐng)?bào)》2013年3月12日相關(guān)文章。

[6]就全國(guó)人大代表而言，2987名代表代表著9億多選民（據(jù)第6次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，全國(guó)大陸人口十三四億，其中選民約占67%）。粗略地計(jì)算一下，每位代表代表著30余萬選民。你一個(gè)人不出席，就等于30余萬人沒出席；你一個(gè)人沒發(fā)言，就等于30余萬人沒聲音；你一個(gè)人沒履職，就等于30余萬人沒有機(jī)會(huì)行使當(dāng)家作主的權(quán)力。就北京市人大代表而言，770名代表代表著約1320萬選民（以1970萬常住人口的67%計(jì)算），每位代表代表著約1.7萬余選民。就北京市區(qū)縣的人大代表而言，大約是每位代表代表著2000～3000個(gè)選民。

（作者系北京市人大理論研究會(huì)秘書長(zhǎng)）