謝芳

摘要：中國實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)分散登記，由此帶來的諸多弊端日益凸顯，解決中國不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記問題的根本，在于從法理層面理順不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)之間的關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上調(diào)整和完善不動(dòng)產(chǎn)登記和行政管轄制度。本文從不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記行為性質(zhì)，分析了不動(dòng)產(chǎn)分散登記的現(xiàn)狀、弊端，探討了推進(jìn)中國不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的幾個(gè)基本問題，特別是提出了推進(jìn)中國不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：性質(zhì)；不動(dòng)產(chǎn)登記；統(tǒng)一登記；基本問題：構(gòu)想

《物權(quán)法》頒布實(shí)施后，建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度成為社會(huì)各界的企盼，雖然部分地方開展了試點(diǎn)探索，但由于國家層面的制度未建立，總體效果并不明顯。解決中國不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記問題的根本，在于從法理層面理順不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)之間的關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上調(diào)整和完善不動(dòng)產(chǎn)登記和行政管轄制度。本文從不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記行為性質(zhì)，分析了不動(dòng)產(chǎn)分散登記的現(xiàn)狀、弊端，探討了推進(jìn)中國不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的幾個(gè)基本問題，特別是提出了推進(jìn)中國不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的構(gòu)想。

一、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記行為性質(zhì)

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，是指不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人依法律和相關(guān)規(guī)定，向國家依法設(shè)置的統(tǒng)一登記部門對(duì)本人所屬的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬變動(dòng)事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿的行為。

關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的性質(zhì)，目前國內(nèi)大致有三種觀點(diǎn)[1]： 一是公法行為說，該說認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記屬于一種公法上的行政行為，體現(xiàn)國家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)關(guān)系的干預(yù)，干預(yù)的目的旨在明晰各種不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，依法保護(hù)物權(quán)人的合法權(quán)益； 二是證明行為說，該說認(rèn)為房屋產(chǎn)權(quán)管理機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍是審查買賣雙方是否具備辦證（ 交付） 條件，至于房屋產(chǎn)權(quán)變更登記本身，只是對(duì)買賣雙方履行買賣合同的結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)和公示，而不是對(duì)房屋買賣合同的審查和批準(zhǔn)； 三是私法行為說，該說認(rèn)為統(tǒng)一登記本質(zhì)上應(yīng)為私法行為。我們認(rèn)為，登記本質(zhì)上是一種事實(shí)行為，它并不能賦予任何人以權(quán)利，即登記本身不能創(chuàng)設(shè)物權(quán)。登記機(jī)關(guān)的職能，主要在于對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)予以公示，明確權(quán)利歸屬，以維護(hù)交易安全。因此，統(tǒng)一登記行為是當(dāng)事人和登記機(jī)關(guān)雙方的意思表示的一致性表達(dá)，而不是行政機(jī)關(guān)單方面的意思表示[2]。

二、我國不動(dòng)產(chǎn)登記制度的現(xiàn)狀評(píng)述

由于歷史原因，我國的不動(dòng)產(chǎn)登記制度是建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代條塊分割的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)各職能部門分別的行政管理目的而設(shè)，登記規(guī)范制定主體多頭，而且層級(jí)較低，效力較差。這種立法模式導(dǎo)致登記規(guī)范的內(nèi)容不僅散亂，而且互相矛盾。主要表現(xiàn)為登記主體混亂多頭，[3]登記事項(xiàng)不統(tǒng)一，登記程序不規(guī)范不透明，登記內(nèi)容使用查閱困難，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)公示的客觀要求。第一，不動(dòng)產(chǎn)登記范圍混亂，名稱亦不規(guī)范。第二，不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)則體系混亂，各自為政現(xiàn)象突出。首先同一不動(dòng)產(chǎn)登記對(duì)象的規(guī)則體系混亂。其次不同種類的不動(dòng)產(chǎn)登記自成體系，混亂和交錯(cuò)現(xiàn)象非常明顯。第三，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)分散，形成多頭登記。

三、中國推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的幾個(gè)基本問題

1.必須首先從法理上合理界定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)之間的關(guān)系，明確土地的基礎(chǔ)地位。

從法理上合理界定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的關(guān)系，是不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記必須要解決的深層次問題。實(shí)施中國的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，必須貫徹不動(dòng)產(chǎn)登記以土地為基礎(chǔ)的原則，這樣才能理順不動(dòng)產(chǎn)之間的關(guān)系，構(gòu)建科學(xué)的、有利于權(quán)益保護(hù)和不動(dòng)產(chǎn)利用管理的統(tǒng)一登記體系。

2.不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)可選擇行政機(jī)關(guān)

作為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的實(shí)施實(shí)體，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的設(shè)置是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記的必然要求。目前，對(duì)于中國將來不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的選擇，主要有三種觀點(diǎn)：一是由人民法院作為登記機(jī)關(guān)；二是由公證部門或事業(yè)單位作為登記機(jī)關(guān)；三是由行政機(jī)關(guān)作為登記機(jī)關(guān)[4]。我們認(rèn)為結(jié)合中國現(xiàn)實(shí)狀況，以行政機(jī)關(guān)作為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)較為合適。中國的行政機(jī)關(guān)長期以來一直擔(dān)任不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)，積累了相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)。

3.過渡期可通過優(yōu)化登記機(jī)關(guān)職權(quán)來推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記

在當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)分散登記的現(xiàn)實(shí)弊端中，不動(dòng)產(chǎn)登記矛盾和沖突問題以及由此帶來的社會(huì)問題是主要的且最為迫切需要解決的問題。因此，是否可以在近期尚未完全實(shí)行統(tǒng)一登記的過渡期內(nèi)，先通過相關(guān)制度的完善和機(jī)制的構(gòu)建，優(yōu)化登記機(jī)構(gòu)職權(quán)，實(shí)現(xiàn)有限目標(biāo)；然后再著眼長遠(yuǎn)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記立法和機(jī)構(gòu)設(shè)置。

四、構(gòu)建統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度的構(gòu)想

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度應(yīng)解決的主要問題，一是登記范圍，二是登記機(jī)構(gòu)，三是登記程序和登記辦法。

首先，應(yīng)當(dāng)建立以土地登記為中心的登記制度，規(guī)范登記名稱。

隨著物權(quán)制度的發(fā)展，土地之上與土地之下可以作各種不同用途的利用，各種空間的利用權(quán)也應(yīng)獲得法律確認(rèn)，尤其是土地之上房屋的多樣性、單元性以及分層多單元的可讓與特征使其權(quán)利結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出極為復(fù)雜的狀態(tài)。但各種權(quán)利實(shí)際上都是在土地之上形成的，并圍繞著土地使用權(quán)而展開，所以建立以土地登記為中心的登記制度，是十分必要的。

其次，建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)，減少不動(dòng)產(chǎn)流通障礙。

目前關(guān)于統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)的設(shè)置改革，有代表性的有三種模式： 機(jī)構(gòu)合并模式；機(jī)構(gòu)單設(shè)模式；[5]集中辦理模式。[6]我們認(rèn)為，目前我國統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)建立在第三種模式的基礎(chǔ)上，在各地開辦的政務(wù)服務(wù)中心內(nèi)，設(shè)置不動(dòng)產(chǎn)登記中心，專門負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)的登記。這是因?yàn)槟壳案鞑粍?dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)已經(jīng)儲(chǔ)備了豐富登記的經(jīng)驗(yàn)，其中從業(yè)人員已經(jīng)有了相應(yīng)的職業(yè)素質(zhì)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行集中辦公改造所花費(fèi)的成本最低。在政務(wù)服務(wù)中心內(nèi)設(shè)置不動(dòng)產(chǎn)登記中心，更能符合物權(quán)變動(dòng)登記公示公信原則的基本內(nèi)涵和要求，同時(shí)避免了現(xiàn)行登記機(jī)關(guān)相互推諉相互爭(zhēng)持的情況。

第三，完善不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記程序和登記辦法

實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記程序的法治化，在程序形成、程序設(shè)置、程序主體等方面予以法律的規(guī)范。為了避免立法上的重復(fù)，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的一般步驟作出規(guī)定，根據(jù)現(xiàn)行法的總結(jié)，[7]不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的一般程序可歸總為以下六個(gè)步驟： （1） 提出申請(qǐng)； （2） 受理申請(qǐng)（ 收件） 并記征規(guī)費(fèi)； （3） 審查； （4） 公告；（5） 核準(zhǔn)登記，登簿并頒發(fā)權(quán)屬證書；（6） 立卷歸檔。其中的公告僅適用于特定的登記類型。完善不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記辦法，按照《物權(quán)法》的規(guī)定制訂不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記辦法，一是應(yīng)當(dāng)就不動(dòng)產(chǎn)登記的范圍、種類和權(quán)證名稱作出統(tǒng)一規(guī)定，不允許地方和部門創(chuàng)設(shè)新的不動(dòng)產(chǎn)登記種類和權(quán)證名稱，真正保證“物權(quán)法定”； 二是規(guī)定幾種統(tǒng)一登記模式，但不宜登記模式一刀切。法律上不能授權(quán)省級(jí)政府自行決定統(tǒng)一登記模式并制訂不動(dòng)產(chǎn)登記辦法[8]。因?yàn)椴煌慕y(tǒng)一登記模式，會(huì)有不同的土地與土地附著物登記關(guān)系，會(huì)有不同的登記條件、程序和期限，會(huì)形成不同的登記辦法。為此，在國家出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)登記法規(guī)之前，以部門規(guī)章的形式調(diào)整規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)登記，具有迫切的現(xiàn)實(shí)意義。（作者單位：新疆師范大學(xué)法學(xué)院）

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