劉錦森

立法權(quán)是較大的市以上的人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，對(duì)此，沒(méi)有人產(chǎn)生疑問(wèn)。但如果僅僅認(rèn)為立法就是規(guī)范機(jī)關(guān)、公民法人和其他組織的權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)，那就有失偏頗。因?yàn)?，法律、法?guī)除了有起到規(guī)范功能的作用外，還有引導(dǎo)、促進(jìn)和保障的功能和作用。這已形成一種共識(shí)。不過(guò)，我們?nèi)绻鬟M(jìn)一步研究探討，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是立法的規(guī)范、引導(dǎo)功能和作用，還是立法的促進(jìn)、保障功能和作用，其實(shí)，都隱含著監(jiān)督的功能和作用。

先說(shuō)立法“規(guī)范”的監(jiān)督功能和作用。所謂“規(guī)范”，就是要使國(guó)家機(jī)關(guān)、公民、法人和其他組織的某種行為或活動(dòng)要合乎或達(dá)到某種約定或明確規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。既然如此，立法不僅要規(guī)范公民、法人和其他組織的行為，也要規(guī)范行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、司法機(jī)關(guān)適用法律的行為，使其依法行政和公正司法活動(dòng)都要合乎或達(dá)到某種約定或明確規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。由此，從通過(guò)立法活動(dòng)制定并施行的法律、法規(guī)實(shí)際情況來(lái)看，法律本身就可以起到規(guī)范行政和司法的行為，具備了監(jiān)督功能和作用。

次說(shuō)立法“引導(dǎo)”的監(jiān)督功能和作用。所謂“引導(dǎo)”，就是為達(dá)到某一目標(biāo)或者完成某一任務(wù)，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、公民、法人和其他組織的行為、活動(dòng)等而發(fā)揮具體的指引或?qū)蜃饔?。既然如此，立法不僅要對(duì)公民、法人和其他組織遵守和執(zhí)行法律的行為進(jìn)行引導(dǎo)，而且對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的具體行政行為、司法行為也要進(jìn)行指引，通過(guò)引導(dǎo)使行政做到依法、使司法做到公正。不能因?yàn)槿鄙俜傻囊龑?dǎo)，而使國(guó)家機(jī)關(guān)的具體行動(dòng)行為、司法行為處于隨心所欲的狀態(tài)。由此，法律的引導(dǎo)功能和作用其實(shí)也是一種規(guī)范和制約，在一定程度上起著監(jiān)督的作用。

再說(shuō)立法“促進(jìn)”的監(jiān)督功能和作用。所謂“促進(jìn)”，就是為了保證國(guó)家機(jī)關(guān)、公民、法人和其他組織的某項(xiàng)工作、任務(wù)按規(guī)定和要求如期完成，而用外力推動(dòng)，使其發(fā)展，終獲成功。雖然對(duì)公民、法人和其他組織進(jìn)行的合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)需要以立法的形式予以促進(jìn)，但是國(guó)家機(jī)關(guān)在依法行政和公正司法的過(guò)程中，也需要公民、法人和其他組織的積極配合，這種配合其實(shí)就是外力的作用。什么情況下能得到全社會(huì)的積極配合，除了所立之法必須是良法之外，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)還必須以依法行政和公正司法的具體行為，促進(jìn)法律的有效施行。由此，法律的促進(jìn)功能和作用，實(shí)際上是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)不作為或亂作為行為的有效監(jiān)督。

后說(shuō)立法“保障”的監(jiān)督功能和作用。所謂“保障”，就是保護(hù)公民的個(gè)體生命、公民的合法權(quán)利、公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)和國(guó)家財(cái)產(chǎn)及法人和其他組織的集體財(cái)產(chǎn)、權(quán)利等不受侵犯和破壞。既然如此，立法不僅可以保護(hù)公民的生命、合法權(quán)利、個(gè)人財(cái)產(chǎn)和其他組織的集體財(cái)產(chǎn)、權(quán)利等不受侵犯和破壞，而且也可以保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)不受侵犯和破壞。不但公民、法人和其他組織不能侵犯和破壞財(cái)產(chǎn)，而且國(guó)家機(jī)關(guān)也不能任意處分國(guó)家財(cái)產(chǎn)。即使是國(guó)家的財(cái)產(chǎn)，國(guó)家機(jī)關(guān)也不能非法處分。由此，法律的保障功能和作用，其實(shí)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)也是一種監(jiān)督。

從國(guó)家立法層面來(lái)說(shuō)，法律對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)依法履行職務(wù)、行政機(jī)關(guān)依法行政、司法機(jī)關(guān)適用法律的活動(dòng)和行為，確實(shí)可以起到規(guī)范、制約之監(jiān)督作用；行政法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政也可以起到規(guī)范、制約之監(jiān)督作用。從地方立法層面說(shuō)，地方性法規(guī)對(duì)本級(jí)或者下級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)依法履行職務(wù)、行政機(jī)關(guān)依法行政等活動(dòng)和行為也同樣可以起到規(guī)范、制約之監(jiān)督作用。

立法是執(zhí)法的基礎(chǔ)，沒(méi)有法律、法規(guī)，執(zhí)法無(wú)從談起；執(zhí)法是監(jiān)督的前提，沒(méi)有執(zhí)法活動(dòng)的開(kāi)展，執(zhí)法監(jiān)督也無(wú)從談起。由此，綜上所述簡(jiǎn)言之，無(wú)論是法律、行政法規(guī)，還是地方性法規(guī)，實(shí)際上立法過(guò)程對(duì)法律、法規(guī)草案內(nèi)容的改動(dòng)、增減、取舍，其實(shí)已包含了監(jiān)督的性質(zhì)。特別是對(duì)法律責(zé)任的設(shè)定，其實(shí)就是在為執(zhí)法、司法活動(dòng)提供一個(gè)監(jiān)督的范圍、行為、種類、幅度和標(biāo)準(zhǔn)。所以說(shuō)，立法也是監(jiān)督。

（作者單位：新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會(huì)法工委）