賀菁

【摘要】：黨的十七屆三中全會后，"土地流轉"一詞不斷見諸報端，成為各方關注討論的熱門話題。我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉自上世紀80年代初開始出現(xiàn)，并逐步從沿海向內地擴展。土地制度是我國農(nóng)村最基本的制度，農(nóng)村土地規(guī)范流轉，既是推進農(nóng)業(yè)結構調整，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的基本途徑，也是提高資源配置效率，促進農(nóng)民增收的重要途徑。正確分析農(nóng)村土地流轉過程中的現(xiàn)狀、特點和存在的主要問題，處理好其中的主體利益關系，制定有效推進農(nóng)村土地流轉的政策措施、法律法規(guī)，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求和重要方面。

【關鍵詞】 農(nóng)村 土地流轉 現(xiàn)狀 對策

農(nóng)村土地流轉優(yōu)化了農(nóng)村土地資源配置，鞏固和完善了土地承包家庭經(jīng)營制度。推進農(nóng)村土地流轉是解決人地矛盾，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，促進農(nóng)民增收的必然選擇。土地流轉是指土地使用權流轉，土地使用權流轉的含義，是指擁有土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權（使用權）轉讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。

一、當前農(nóng)村土地流轉的現(xiàn)狀

1.流轉數(shù)量和規(guī)模逐步增長。我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉自上世紀80年代初開始出現(xiàn)，并逐步從沿海向內地擴展，在較長時期內流轉的規(guī)模是穩(wěn)定的，一般占家庭承包耕地面積的4.5%左右。近幾年呈加快趨勢，。特別是2008年以來，土地承包經(jīng)營權流轉明顯加快，就陜西省來看，2008年突破100萬畝，達到150萬畝；2009年實現(xiàn)翻番增長，達到249.04萬畝，同比增長137%。特別是城鄉(xiāng)結合部流轉面積增速更快，部分地區(qū)更是高于全國水平。

2. 流轉形式以轉包、出租為主流。據(jù)調查陜西省2007—2009年，轉包、出租占流轉總面積在60%-70%之間，占流轉形式的絕對地位。轉包從40%-50%之間增長到46.8%，出租從15%-20%之間增長到22.4%。轉讓、入股等其他方式占11.9%。

3.農(nóng)戶間流轉規(guī)模小且相對零星，經(jīng)營主體流轉規(guī)模大且相對集中。流轉對象以集體內親友之間，村集體于農(nóng)戶之間的自發(fā)流轉為主，占到流轉總面積的81.7%，但地塊較零碎，戶均3.8畝，達到6.4畝（按全陜西省戶均耕地面積）以上規(guī)模流轉的不足20%。合作社、企業(yè)、專業(yè)大戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織正在成為拉動土地流轉的新生力量，流轉面積雖僅占18.3%，但轉入土地相對集中，規(guī)?；潭雀撸髴艋蚣彝マr(nóng)場平均為38.1畝，龍頭企業(yè)和專業(yè)合作社達到297.7畝。

4. 流轉主體呈多元化趨勢。在農(nóng)戶之間流轉的基礎上，近些年一些工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織等進入農(nóng)業(yè)經(jīng)營，參與流轉的主體日益多元化。當前，陜西省土地流轉的模式基本成型，如陜西楊凌區(qū)以“土地銀行”為平臺的土地股份合作模式、高陵縣以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為突破口的集體土地轉讓模式、長安區(qū)以龍頭企業(yè)為依托的“土地托管”代耕模式、米脂縣以種植大戶為主體的“家庭農(nóng)場”轉包模式。

5. 流轉規(guī)模與收入水平和勞動力變化密切相關。2007年，我國東、中、西部地區(qū)流轉面積占總承包面積的比重分別為5.88%、4.77%和5.33%；其中東部地區(qū)有5 0%的省（直轄市）流轉比重高于全國平均水平。如重慶市和四川省，農(nóng)村外出勞動力占其農(nóng)村勞動力總數(shù)48.8%和44.6%，其比重分別高于全國平均水平（33.5%）15.3和11.1個百分點；流轉面積占總承包面積的比重分別達到15.9%和11.6%，其比重分別高出全國平均水平（5.2%）2倍和1.23倍。

二、中國農(nóng)村土地流轉存在的主要問題

1.大量農(nóng)用地轉為非農(nóng)建設用地。我國目前對征地中“公共利益”概念缺乏嚴格界定，導致征地中公益性建設用地和經(jīng)營性建設用地不分，征地范圍模糊不清，濫征亂占耕地現(xiàn)象大量發(fā)生。2013年3月2日，全國人大代表、清華大學人文社會科學學院責任教授蔡繼明告訴記者，《土地管理法修正案（草案）》（以下簡稱“《修正案》草案”）提交全國人大常委會一審未通過，理由是沒有界定征地范圍，即沒有對公益性用地和非公益性用地做出定義。 現(xiàn)實中征地的主要矛盾是征地范圍過寬，即突破了法律所賦予的公共利益范圍。

2.強行流轉的問題在少數(shù)地方仍時有發(fā)生。主要是有的地方基層干部對維護農(nóng)民的土地權益和堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要性認識不足，認為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)就需要土地集中，片面強調和追求農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營而忽視甚至侵害農(nóng)民土地合法權益；有的地方不顧條件盲目對流轉下指標定任務，違背農(nóng)民意愿強行流轉的問題在少數(shù)地方仍時有發(fā)生。據(jù)調查統(tǒng)計，有20%的調查縣曾發(fā)生強行流轉問題和糾紛。

3.農(nóng)地流轉收益分配不合理。依據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》，對土地的補償和對農(nóng)民的安置總計為該耕地征地前三年平均產(chǎn)值的10～15倍，最多不超過30倍。在土地收益分配時所獲得的收益大小在不同利益主體之間存在差異。一般而言，農(nóng)民只得到土地收益的5%～10%，村集體得到25%～30%，村級以上及其他部門得到土地收益的60%～70%，按這個標準，對農(nóng)民補償雖然具有地區(qū)差異，但以現(xiàn)金形式補償?shù)耐ǔ６荚诿慨€1.5萬～3.5萬元之間，加之分配機制缺乏有效的約束，有些地區(qū)農(nóng)民得到的安置補償?shù)陀谧畹蜆藴实默F(xiàn)象也時有發(fā)生，流轉雙方形成的利益關系和權利義務約定不明確、不規(guī)范，容易引發(fā)糾紛；有的在長期流轉中流轉雙方利益協(xié)調機制不健全，因經(jīng)營風險和市場變化等原因也容易引發(fā)利益矛盾。

4.農(nóng)地流轉操作程序不規(guī)范，缺少必要的法律法規(guī)的支持 。土地流轉程序不規(guī)范，導致土地流轉后出現(xiàn)諸多矛盾和糾紛。當前許多地方土地流轉處于自發(fā)狀態(tài)，通過口頭協(xié)議等一些非規(guī)范的合同形式將土地流轉給親戚朋友。在土地流轉過程中對于土地價格、權利、義務、違約責任等沒有明確界定，一旦發(fā)生矛盾，糾紛不易解決；另一方面，土地流轉過程中違背農(nóng)民自愿原則，行政主導代替農(nóng)民自愿，流轉主體錯位。農(nóng)民不能發(fā)揮土地流轉的主體作用，土地流轉利益得不到保障。

三、促進中國農(nóng)地流轉的幾點對策

農(nóng)村土地流轉是一種必然趨勢， 是解決當前我國農(nóng)村生產(chǎn)力低下、破除土地潛力受到束縛的有效途徑。針對當前農(nóng)村土地流轉出現(xiàn)的問題， 應采取相應的措施減少或避免農(nóng)村土地流轉出現(xiàn)的問題和潛在風險。

1.改革征地制度，明確征地范圍 。明確界定“公共利益”的內涵和外延，從而對政府動用征地權的項目范圍做出嚴格的限制，將土地征用真正限定在公益性的公共設施和公用事業(yè)上，縮小政府征地的范圍，控制土地的征用規(guī)模，從根本上摒棄侵犯農(nóng)民財產(chǎn)權的非公共利益目的的征地行為。2013年3月5日，全國人大代表、國土資源部部長徐紹史對外表示，《土地管理法修正案》正在進一步修訂，未來要在修訂立法的基礎上考慮推進農(nóng)村集體土地入市流轉，即縮小征地范圍。徐紹史表示，農(nóng)村集體土地入市流轉的大思路，是“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，提高補償標準，多元安置保障”。

2. 政府和有關部門加強對土地流轉市場的監(jiān)督和管理，采取相應的技術手段和法律法規(guī)防止土地流轉過程中違法、違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。加強土地流轉的法律制度建設，特別要細化某些原則性系統(tǒng)， 盡快出臺農(nóng)村土地承包法的實施細則，制定有關農(nóng)村土地流轉的法律法規(guī)，對農(nóng)村土地權利的界定、使用權流轉的補償標準及收益分配、土地流轉爭端的處理等問題加以細化，盡快使農(nóng)村土地流轉納入法制化軌道。土地流轉合同中要明確約定土地流轉的類型、面積、經(jīng)營方向、土地開發(fā)程度、耕地的保護，防止土地流轉的非農(nóng)化的發(fā)生，提高土地非農(nóng)化的違法成本。

3.完善農(nóng)地流轉的收益分配機制。征地補償是征地問題的核心，征地補償費不能再簡單地以被征地的年產(chǎn)值作為補償依據(jù)，要在確定農(nóng)民集體土地的財產(chǎn)權利的基礎上，按照市場經(jīng)濟規(guī)律確定。土地價格不僅要考慮區(qū)位、市場供求、當?shù)匕l(fā)展水平和轉用后的收益等市場因素，還要考慮由于農(nóng)地轉成非農(nóng)用地所造成的環(huán)境價值損失和土地因規(guī)模變小而降低的價值。

4. 健全農(nóng)村土地流轉市場機制，加強農(nóng)村土地流轉過程的公開透明。土地流轉雙方享有充分的信息資源，通過依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進行土地流轉。這種市場化運作可以激活農(nóng)村土地市場， 彌補家庭承包責任制下小農(nóng)經(jīng)營的缺陷。另外，通過市場機制對土地流轉進行規(guī)范和約束，對土地流轉的運行機制、價格、違約責任給予嚴格規(guī)定，并且加強市場公正、透明，防止土地流轉的投機行為，建立土地流轉市場風險評估機制，降低土地流轉經(jīng)營的風險，提高業(yè)主履約的能力，確保土地經(jīng)營、業(yè)主履約，將農(nóng)民的損失降低到最小。

5. 建立健全農(nóng)村社會保障體系。土地既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，又是農(nóng)民生存的社會保障。若不能很好地解決農(nóng)村勞動、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等在內的社會保障問題，土地流轉就很難在農(nóng)村廣泛有效地推廣。首先，完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，擴大農(nóng)村養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，提高養(yǎng)老保險額，建立養(yǎng)老金的正常調整機制和省級調劑制度；其次，完善農(nóng)村醫(yī)療保險體系。醫(yī)療保險是農(nóng)民非常關心的問題，防止農(nóng)民因病返貧現(xiàn)象的發(fā)生，推動農(nóng)村合作醫(yī)療保險的穩(wěn)健運行，解決困難人群醫(yī)療保障難題。

綜上以上觀點，“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬?！钡男罗r(nóng)村建設首要任務通過土地流轉得到了較好的實現(xiàn)。新農(nóng)村建設，農(nóng)民既是建設者，又是受益者。土地流轉制度使農(nóng)民通過村民自治行使村民參與權、決策權，既保障了自身的合法權益，又促進了土地的健康有序流轉。當然，土地流轉目前還處在探索階段，還沒有統(tǒng)一的規(guī)范和措施。土地流轉在積極促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、大力增加了農(nóng)民收入的同時也帶來了一些負面的影響，比如土地流轉機制不夠完善、服務監(jiān)督機制不健全和農(nóng)民的法律意識相對缺欠等等。因此，如何完善各項制度實現(xiàn)土地有序流轉將是接下各方面要面對的最大的任務。

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