唐曉靈　孫改革

【摘 要】 教育項(xiàng)目財(cái)政支出是指國家教育項(xiàng)目投資，它是發(fā)展教育事業(yè)的重要經(jīng)濟(jì)保障。文章從教育項(xiàng)目的公益性特點(diǎn)出發(fā)，研究了目前我國教育項(xiàng)目財(cái)政投資中出現(xiàn)的財(cái)政教育資金的投資渠道不合理、財(cái)政教育投資城鄉(xiāng)地區(qū)分配不合理等問題。通過建立相應(yīng)的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)和財(cái)政投資的經(jīng)驗(yàn)分析，針對以上問題提出了建設(shè)性的建議。

【關(guān)鍵詞】 教育項(xiàng)目； 公益性項(xiàng)目； 財(cái)政投資； 績效評(píng)價(jià)

引 言

隨著國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和人們教育意識(shí)的不斷提高，對教育質(zhì)量要求越來越高，中小學(xué)教育作為各級(jí)教育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，也受到了越來越多的重視。以前我國教育項(xiàng)目的資金來源主要有三個(gè)方面：一是國家投資；二是社會(huì)捐助；三是受教育者家庭和個(gè)人投資（學(xué)費(fèi)和雜費(fèi)），但在2004年7月我國發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中將政府投資范圍確定為：主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，包括加強(qiáng)公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。① 同時(shí)，國家出臺(tái)了新的《義務(wù)教育法》，其將九年義務(wù)教育納入了法制的軌道，并采取了新的惠民政策——全面免除城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)。所以，目前對于中小學(xué)教育項(xiàng)目的投資主要是政府投資。如何將政府投入到教育項(xiàng)目的財(cái)政資金合理分配和充分利用，發(fā)揮其最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益是一個(gè)值得研究的重要課題。

一、教育項(xiàng)目——公益性項(xiàng)目財(cái)政投資的特點(diǎn)

公益性項(xiàng)目是為了滿足社會(huì)或地區(qū)發(fā)展的需要，向社會(huì)公眾提供服務(wù)以社會(huì)大眾收益為最終目標(biāo)而建立的項(xiàng)目，項(xiàng)目是不以獲取經(jīng)濟(jì)利潤為主要目的，項(xiàng)目本身的收益常常也是不以貨幣的形式表現(xiàn)出來。我國教育項(xiàng)目是以國家財(cái)政投資為主，以社會(huì)各界的捐助為輔，構(gòu)建起來的社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，充分體現(xiàn)了教育項(xiàng)目的公益性特點(diǎn)，所以它屬于典型的向社會(huì)公眾提供福利教育的公益性項(xiàng)目。教育項(xiàng)目以財(cái)政投資為主的特性使得我們更應(yīng)該增加對它的關(guān)注。

我國是一個(gè)發(fā)展中的社會(huì)主義國家，財(cái)政政策的目標(biāo)是保障國家或地區(qū)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及生態(tài)環(huán)境等各方面，關(guān)系到公眾切身利益，不能單一考慮效率和公平目標(biāo)。財(cái)政投資項(xiàng)目要考慮的不是工程成本，而應(yīng)該是社會(huì)成本，收益也應(yīng)該是社會(huì)收益，不能僅考慮投入的物質(zhì)資源和帶來的經(jīng)濟(jì)收益，更應(yīng)注重整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、教育項(xiàng)目——公益性項(xiàng)目財(cái)政投資出現(xiàn)的問題

教育是國家發(fā)展的基石——當(dāng)今世界知識(shí)成為提高綜合國力和國際競爭力的決定性因素，人力資源成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性資源，人才培養(yǎng)和儲(chǔ)備成為各國在競爭與合作中占據(jù)制高點(diǎn)的重要手段，所以科教興國不再是一句口號(hào)。但是教育項(xiàng)目的投資面臨很多急需解決的問題，比如：財(cái)政教育資金的投資渠道不合理。我國教育項(xiàng)目的投資主要是通過國家財(cái)政投資，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這樣的投資方式顯得比較單一，不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。財(cái)政教育投資城鄉(xiāng)地區(qū)分配不合理。近期我國的城市化水平逐漸提高，大量的農(nóng)民工涌向城市，導(dǎo)致城市出現(xiàn)了很多在城務(wù)工人員的子女，造成了農(nóng)村適齡入學(xué)兒童的數(shù)量大量減少；國家近幾年投入到農(nóng)村義務(wù)教育中的資金逐漸增加，而農(nóng)村適齡入學(xué)兒童的減少，使得國家投入到農(nóng)村義務(wù)教育中的資金不能充分發(fā)揮作用；由于在城務(wù)工人員的子女沒有城市戶口，就不能享受和城市兒童一樣的教育待遇。這樣，就形成了國家九年義務(wù)教育的盲點(diǎn)。怎樣解決國家教育投資的問題，建立合理的財(cái)政投資績效評(píng)價(jià)，使得國家投入教育的經(jīng)費(fèi)發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益成為了現(xiàn)在研究的熱點(diǎn)問題。

三、教育項(xiàng)目——公益性項(xiàng)目財(cái)務(wù)投資評(píng)價(jià)指標(biāo)建立的原則

基于教育投資的特殊性——以國家財(cái)政投資為主，要對財(cái)政投資有完整的財(cái)政投資績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)，使資金得到充分有效的使用。財(cái)政投資績效，就是指財(cái)政投資活動(dòng)所帶來的實(shí)際效果，它綜合反映了政府為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的資金分配與得到的社會(huì)實(shí)際效果之間的比較關(guān)系，重點(diǎn)研究政府分配資金的合理性和資金使用的效率性，即：一是看政府配置的資金總量是否符合整個(gè)社會(huì)客觀比例要求；二是看資金的使用是否達(dá)到效用最大化目標(biāo)。

結(jié)合公益性項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)的研究，公益性項(xiàng)目的根本目的是項(xiàng)目的社會(huì)福利最大化，即要產(chǎn)生明顯的社會(huì)效益。對公益性項(xiàng)目財(cái)政投資績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取應(yīng)遵照以下原則。

（一）采用典型原則

采用典型原則即采用抓住重點(diǎn)，選擇核心指標(biāo)；選擇具有代表性的主要因素，忽略一些次要的因素。對于教育項(xiàng)目來說，應(yīng)該結(jié)合其公益性的特點(diǎn)，在教育投入分析部分重點(diǎn)分析政府財(cái)政投資，產(chǎn)出部分重點(diǎn)分析教育對國民經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)安定、穩(wěn)定的影響，也可以稱之為經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兩個(gè)方面。

（二）采用系統(tǒng)性原則

采用系統(tǒng)性原則即績效是一個(gè)系統(tǒng)工程，應(yīng)由若干指標(biāo)經(jīng)過綜合分析共同構(gòu)成一個(gè)完整的整體。對于教育項(xiàng)目投資來說是投入與產(chǎn)出的過程，它必須循序、系統(tǒng)、連貫地進(jìn)行。教育的投入主要包括財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、財(cái)政撥款等國家財(cái)政投資，還有一些個(gè)人捐助、企業(yè)贊助、社會(huì)捐贈(zèng)等投資。教育的產(chǎn)出主要包括提高國民素質(zhì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增強(qiáng)科技創(chuàng)新、增強(qiáng)綜合國力等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。在教育過程中投入的資金、時(shí)間、精力如何經(jīng)過努力產(chǎn)出結(jié)果，是一個(gè)復(fù)雜的過程，而對這個(gè)復(fù)雜過程進(jìn)行效果和效率的評(píng)價(jià)就是績效評(píng)價(jià)，所以績效評(píng)價(jià)本身也是系統(tǒng)性的復(fù)雜工程。

（三）采用可操作性原則

采用可操作性原則即采用定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合，并且盡可能多地采用定量的原則。因?yàn)樵诠嫘皂?xiàng)目的社會(huì)效益中，好多指標(biāo)定量化比較困難，比如教育投入對社會(huì)綜合發(fā)展水平的影響程度、教育項(xiàng)目自身的可持續(xù)發(fā)展程度、教育項(xiàng)目對居民的生活水平等產(chǎn)出指標(biāo)，對于這些難以定量化的指標(biāo)，要盡量采用定性說明。

對于教育項(xiàng)目的投資主要是國家財(cái)政投資，國家投資在教育項(xiàng)目上的資金是很容易就可以得到的數(shù)據(jù)，這樣，就可以很容易地對我國的教育投資進(jìn)行定量化的分析。在國家有關(guān)法規(guī)如《中華人民共和國義務(wù)教育法》中明確規(guī)定，我國主要從五個(gè)指標(biāo)來判斷對公共教育項(xiàng)目投入的努力程度和進(jìn)步程度評(píng)價(jià)，即“兩個(gè)比例”、“三個(gè)增長”。其中兩個(gè)比例指財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP總值的比例和預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比例；三個(gè)增長是指教育撥款要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長、生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)支出和生均預(yù)算內(nèi)教育公用經(jīng)費(fèi)逐年增長。這些指標(biāo)主要是從數(shù)據(jù)上控制我國對教育項(xiàng)目的財(cái)政支出，這樣可以在某種程度上減少國家投資的盲目性。

（四）采用經(jīng)濟(jì)性原則

我國是一個(gè)發(fā)展中的社會(huì)主義國家，采用市場經(jīng)濟(jì)制度，對教育項(xiàng)目的投資也是在市場經(jīng)濟(jì)的體制下進(jìn)行的。在經(jīng)濟(jì)學(xué)方面，國內(nèi)外學(xué)者做了很多的研究，比如：宏觀經(jīng)濟(jì)和微觀經(jīng)濟(jì)等，而且這些理論現(xiàn)在已經(jīng)運(yùn)用到現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，并被大家認(rèn)可。在教育項(xiàng)目財(cái)政投資績效評(píng)價(jià)中選擇一些經(jīng)濟(jì)性的指標(biāo)，比如：工資薪酬、GDP總值、財(cái)政收入等，可以將公益性項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)更加完善。

（五）采用公平性原則

教育項(xiàng)目的財(cái)政支出是中央對全國各個(gè)地區(qū)的教育投入，使每個(gè)地區(qū)的適齡兒童都有上學(xué)的機(jī)會(huì)，減少輟學(xué)的概率，擴(kuò)大了高校的規(guī)模，使更多的有志青年可以接受高等的教育，使整個(gè)民族的國民素質(zhì)提高。由于東部、西部、中部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一致，對人才的要求也不一樣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越靠前的地區(qū)，對人才的要求就越高，相應(yīng)的教育投入也就越多。但是作為中央的財(cái)政投資要考慮到整個(gè)國家的平衡發(fā)展，把資金投入到經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的教育水平提高可以促進(jìn)整個(gè)國家的教育協(xié)調(diào)發(fā)展，這樣才能形成一個(gè)良性的循環(huán)。所以，國家要將投入教育的財(cái)政資金用到需要的地方，實(shí)現(xiàn)資金在不同社會(huì)群體中的協(xié)調(diào)分配，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

四、教育項(xiàng)目——公益性項(xiàng)目財(cái)政投資的經(jīng)驗(yàn)分析

（一）教育項(xiàng)目的財(cái)政投資情況

表1列出了2005—2011年間我國教育項(xiàng)目財(cái)政投資的基本情況。7年間，財(cái)政對教育項(xiàng)目的投資逐年增加，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的投入從2005年的5 161.08億元增加到2011年的16 116.00億元，7年的平均增長率為21.08%，而同期我國GDP總額從2005年的184 937.40億元增加到2011年的458 217.58億元，7年的平均增長率為16.41%。由此可以看出，近幾年我國對教育項(xiàng)目的財(cái)政投資增長的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于GDP的增長速度，國家對教育的投資非常重視。

教育經(jīng)費(fèi)是指國家財(cái)政預(yù)算中實(shí)際用于教育的費(fèi)用，以貨幣的形式支付的教育費(fèi)用，是辦學(xué)必不可少的財(cái)力條件。它主要包括教育事業(yè)費(fèi)和教育基本建設(shè)投資等費(fèi)用。從表1可以看出，2005—2011年我國教育經(jīng)費(fèi)的增長也是十分迅速的，從2005年的8 418.84億元增加到2011年的24 405.06億元，7年的平均增長率達(dá)到了19.47%，與此同期我國的財(cái)政支出由2005年的25 154.31億元增加到了2011年的108 930.00億元，7年的平均增長率為27.97%，證明了我國財(cái)政對教育項(xiàng)目投資增長率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于財(cái)政支出增長率，而且每年教育經(jīng)費(fèi)占整個(gè)財(cái)政支出的比例也在不斷下降。從表1也可以得到我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占整個(gè)教育經(jīng)費(fèi)的比例達(dá)到70%左右，它目前仍是我國教育投入的主要部分。

（二）教育項(xiàng)目投資的經(jīng)濟(jì)效益

我國教育項(xiàng)目的產(chǎn)出是多方面的，教育項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益就是運(yùn)用國家投入到教育項(xiàng)目的資金，提高國民的個(gè)人文化素質(zhì)，凝聚整個(gè)民族的核心競爭力，從而利用有限的資源創(chuàng)造更多的社會(huì)財(cái)富，增強(qiáng)國家的綜合國力。通過教育改變經(jīng)濟(jì)效益的理論在國內(nèi)外已經(jīng)得到了充分的肯定，教育已經(jīng)受到了越來越多的重視。目前我國主要從兩個(gè)比例來衡量教育投入，即財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例（當(dāng)年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)/當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值）綜合反映了國家和地區(qū)公共教育支出的努力程度；預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比例（當(dāng)年預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)/當(dāng)年財(cái)政支出）表現(xiàn)出了國家對教育投資的重要程度。在教育的經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)出中，工資是教育投入對勞動(dòng)者個(gè)體經(jīng)濟(jì)方面的收益，主要考慮到數(shù)據(jù)的可得性和可操作性原則，本文采用農(nóng)村居民的工資性收入和城鎮(zhèn)居民的人均工資性收入等指標(biāo)。

由表2可知，2006—2010年間我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP總量的比值是不斷增長的，由2006年的2.93%增加到2010年的3.66%。2011年國務(wù)院頒布了22號(hào)文件，這份文件的核心就是如何在2012年實(shí)現(xiàn)（財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例）4%的目標(biāo)，由目前的發(fā)展趨勢來看4%不是夢想。而2006—2010年間我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的年增長率有下降的趨勢，從2007年的0.3下降到2010年的0.2，而同期GDP的年增長率由2007年的0.23下降到2010年的0.18，更加證明了我國4%的政策指揮是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下教育項(xiàng)目投資的發(fā)展趨勢。

由表2可以看出，2006—2010年間我國農(nóng)村居民的工資性收入是在不斷遞增的，由2006年的1 374.80元增加到2010年的2 431.30元，五年間增加了0.77倍，同期城鎮(zhèn)居民每人每年工資性收入由2006年的8 766.96元增加到2010年的13 707.68元，五年間增加了0.56倍，而且農(nóng)村居民的工資性收入每年的增長率也高于城鎮(zhèn)居民每年的工資性增長率，說明隨著國家對教育項(xiàng)目投資的增加，人們的收入也跟著不斷提升，特別是農(nóng)民工資性收入的增長更加明顯，幾乎超越GDP的增長速率，國家對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投資得到了積極的回報(bào)。

（三）教育項(xiàng)目投資的社會(huì)效益

教育項(xiàng)目的社會(huì)效益是指學(xué)校通過辦學(xué)和科研為社會(huì)所創(chuàng)造的價(jià)值，具體表現(xiàn)學(xué)校為社會(huì)輸送高質(zhì)量人才的數(shù)量、對全民素質(zhì)的提高所作的貢獻(xiàn)以及開發(fā)或創(chuàng)造的新技術(shù)、新方法等科研成果。教育項(xiàng)目的社會(huì)效益是其作為公益性項(xiàng)目所特有的，而教育項(xiàng)目的社會(huì)效益也是多方面的，其文化效益、思想效益和政治效益主要表現(xiàn)在對人口的影響、對文化教育的影響、對居民就業(yè)率的影響、對科技進(jìn)步的影響和對社會(huì)安定的影響。由于教育項(xiàng)目對社會(huì)貢獻(xiàn)的評(píng)價(jià)很難去操作，所以大部分學(xué)者對其社會(huì)效益的評(píng)價(jià)只是停留在表面的定性分析上，考慮到數(shù)據(jù)的可得性，本文采用我國農(nóng)村就業(yè)人口、城鎮(zhèn)就業(yè)人口、農(nóng)村失業(yè)率、城鎮(zhèn)失業(yè)率和不同行業(yè)的就業(yè)人口等指標(biāo)來對我國教育項(xiàng)目投資的社會(huì)效益進(jìn)行分析。

由表3可以看出，2005—2010年間我國農(nóng)村人口不斷減少，由2005年的74 471萬人減少到2010年的67 415萬人，年減少率由2006年的1%增加到2010年的5.4%，同期城鎮(zhèn)人口由2005年的56 157萬人增加到2010年的66 557萬人，年增加率由2006年的2.8%增加到2010年的7.0%。以上數(shù)據(jù)表明了隨著我國居民受教育程度的提高，整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)不斷增長，人民經(jīng)濟(jì)水平也明顯提高，對生活質(zhì)量的要求也越來越高，促進(jìn)了城市化進(jìn)程的發(fā)展。雖然農(nóng)村就業(yè)人口的數(shù)量由2005年的46 258萬人減少到了2010年的41 418萬人，但是農(nóng)村人口每年的就業(yè)率是高于城鎮(zhèn)人口每年的就業(yè)率的。

由圖1可以看出，隨著居民受教育程度的提高，我國居民在第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)的人數(shù)越來越少，人們的就業(yè)更傾向于向第二和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這樣就加快了我國的城市化進(jìn)程。我國人口第六次大普查的結(jié)果顯示，2010年11月1日中國人口的總量為13.4億人，2000年到2010年的十年之間，中國人口凈增長7 390萬人，中國文盲率從2000年的6.72%下降到2010年的4.08%，整個(gè)國家的文盲率下降了很多。這些都是教育帶來的社會(huì)效益，促進(jìn)了我國整體的發(fā)展。

五、結(jié)論

公益性項(xiàng)目財(cái)政投資的績效評(píng)價(jià)是教育項(xiàng)目在社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政投入實(shí)施效果良好與否的衡量工具。本文通過對2005—2010年國家教育項(xiàng)目的財(cái)政投資及其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的經(jīng)驗(yàn)分析，可以看出隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國對教育項(xiàng)目的財(cái)政投資不斷增加，教育規(guī)模也得到了迅速擴(kuò)展，水平明顯提高，由教育帶來的國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已日益顯現(xiàn)。但是通過本文的分析，也發(fā)現(xiàn)了我國教育投資中存在的一些問題，值得引起各級(jí)教育主管部門的重視，希望對我國教育事業(yè)的發(fā)展有一定的幫助。

（一）從教育項(xiàng)目的投入方面

隨著我國從計(jì)劃走向市場的經(jīng)濟(jì)體制改革，以政府為主體的單一教育投資體制已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的多渠道教育投資體制應(yīng)該被大家采納。由表1分析得出，我國每年教育經(jīng)費(fèi)增長速率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于財(cái)政支出增長速率，說明了雖然財(cái)政對教育的投資占整個(gè)教育經(jīng)費(fèi)的比重很大，但是財(cái)政對教育的投資邊際效率實(shí)際是不斷下降的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展使人們越來越意識(shí)到教育能提高人的勞動(dòng)能力，改變?nèi)说牡匚?，能夠帶來?jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)的收益，對教育投資的積極性和主動(dòng)性明顯提高。所以財(cái)政對教育的投資拉動(dòng)了整個(gè)社會(huì)對教育的關(guān)注，增加教育投資的渠道是順理成章的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）從教育資金的分配方面

我國一直以來都是一個(gè)教育大國，而不是一個(gè)教育強(qiáng)國，由表2可以看出，我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP總值的概率每年都在增長，已經(jīng)接近4%，但是根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）最新統(tǒng)計(jì)顯示，發(fā)達(dá)國家投入的教育經(jīng)費(fèi)一般為5%，對于發(fā)展中國家來說，達(dá)到這個(gè)水平還有一定差距。而表3中，近期我國的城市化水平逐漸提高，城市中出現(xiàn)了大量的農(nóng)民工，而在城務(wù)工人員子女的教育問題越發(fā)凸顯，形成了國家教育投資的盲點(diǎn)。希望有關(guān)政策制定部門能夠充分考慮到現(xiàn)實(shí)中存在的問題，及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的政策，提高教育財(cái)政投入資金的使用效率，這樣才能有利于我國教育的長遠(yuǎn)發(fā)展。

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