鄧文英

四川省主體功能區(qū)的劃分要堅(jiān)持促進(jìn)五大經(jīng)濟(jì)區(qū)分工協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)四大城市群集聚、鞏固農(nóng)業(yè)基地戰(zhàn)略地位、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)和促進(jìn)資源開發(fā)利用的思路，不同的功能區(qū)有不同的特點(diǎn)，要采取不同的發(fā)展路徑，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的主體功能。

主體功能區(qū)的功能定位

推進(jìn)形成主體功能區(qū)對(duì)于推進(jìn)形成人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開發(fā)格局，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要戰(zhàn)略意義。

根據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，基于資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和未來(lái)發(fā)展?jié)摿?，?guó)土空間要?jiǎng)澐譃閮?yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)（包括農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)）和禁止開發(fā)區(qū)。

四川省主體功能區(qū)的劃分思路

按照國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃提出的“構(gòu)建城市化、農(nóng)業(yè)、生態(tài)安全三大戰(zhàn)略格局”的要求，結(jié)合四川省建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省和全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略需要，四川省主體功能區(qū)的劃分應(yīng)堅(jiān)持以下思路：

促進(jìn)五大經(jīng)濟(jì)區(qū)功能分工協(xié)調(diào)發(fā)展

五大經(jīng)濟(jì)區(qū)是四川省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要的戰(zhàn)略布局，主體功能分區(qū)與五大經(jīng)濟(jì)區(qū)相互適應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展是未來(lái)四川推進(jìn)實(shí)施主體功能區(qū)主要的戰(zhàn)略任務(wù)之一。推進(jìn)成都、川南、攀西、川東北、川西北五大經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，從各區(qū)域資源環(huán)境條件出發(fā)，推進(jìn)功能分工，突出產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整，構(gòu)建各具特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

推進(jìn)四大城市（鎮(zhèn)）群集聚發(fā)展

貫徹全省“多極多點(diǎn)”的發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建以成都平原城市群、川南城市群、川東北城市群、攀西城鎮(zhèn)群為主體的城市化格局。依托城市群推進(jìn)人口和產(chǎn)業(yè)集聚，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和強(qiáng)化城市功能分工和產(chǎn)業(yè)分工，完善城市功能，優(yōu)化空間布局，形成多極支撐的發(fā)展格局。

鞏固全省國(guó)家農(nóng)業(yè)基地的戰(zhàn)略地位

四川是農(nóng)業(yè)大省，要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，構(gòu)建以盆地中部平原淺丘、盆地東部丘陵低山、川南低中山、安寧河流域和盆地西部平原山地五大農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局。推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化，強(qiáng)化糧食安全，加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。

加強(qiáng)四個(gè)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)和建設(shè)

四川省是長(zhǎng)江上游重要的生態(tài)屏障，生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)長(zhǎng)江流域乃至全國(guó)都有極為重要的戰(zhàn)略意義，要構(gòu)建以若爾蓋高原濕地生態(tài)功能區(qū)、川滇森林生態(tài)及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)、秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)、大小涼山水土保持和生物多樣性生態(tài)功能區(qū)為重點(diǎn)的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，強(qiáng)化開發(fā)建設(shè)中的生態(tài)保護(hù)和污染治理，探索建立生態(tài)環(huán)境建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制，全面推進(jìn)長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障建設(shè)。

強(qiáng)化優(yōu)勢(shì)資源合理開發(fā)利用

四川省優(yōu)勢(shì)資源豐富，推進(jìn)實(shí)施主體功能區(qū)，應(yīng)合理有序開發(fā)特色優(yōu)勢(shì)資源。要以清潔能源、優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)、旅游資源和水資源四類優(yōu)勢(shì)資源為重點(diǎn)，創(chuàng)新資源開發(fā)模式和機(jī)制，推進(jìn)資源集約開發(fā)和節(jié)約高效利用。

四川省不同功能區(qū)的發(fā)展路徑

根據(jù)省情和主體功能區(qū)對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域劃分的基本原則，四川省的主體功能區(qū)就只劃分了三類區(qū)域，即重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)（包括農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)）和禁止開發(fā)區(qū)，而沒(méi)有劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)的區(qū)域。

重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域：加快推進(jìn)工業(yè)化城市化

在區(qū)域特點(diǎn)上，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域主要集中在成德綿、川南、川東北和攀西工業(yè)化、城市化水平相對(duì)較高的地區(qū)，這些區(qū)域目前是全省重要的人口和經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)域，也是帶動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展最有潛力的地區(qū)。

重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的主體功能定位為：西部地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)中心，全國(guó)重要的綜合交通樞紐，全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的示范區(qū)，西部商貿(mào)物流中心、金融中心和科教中心，以及先進(jìn)制造業(yè)基地、科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化基地、農(nóng)產(chǎn)品加工基地、國(guó)防科研產(chǎn)業(yè)基地、天然氣能源化工基地和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地，中國(guó)重要的旅游目的地，帶動(dòng)西部地區(qū)發(fā)展和支撐全國(guó)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。

在發(fā)展重點(diǎn)上，應(yīng)實(shí)行”倒U”型發(fā)展戰(zhàn)略，快速推進(jìn)工業(yè)化城市化快速。大力發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)尤其要加快以新一代信息技術(shù)、新能源、高端裝備制造、新材料等為代表的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，適度調(diào)整經(jīng)濟(jì)效益較低的第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

在配套政策選擇上，應(yīng)更加傾向于落實(shí)和細(xì)化投資政策、稅收政策、產(chǎn)業(yè)政策和土地政策。在配套政策選擇上要特別注意有優(yōu)化開發(fā)要求的區(qū)域與一般重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域在投資促進(jìn)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、稅收支持和土地配給上的區(qū)別，堅(jiān)持分類指導(dǎo)的原則。

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)：大力發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)，有序發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)

在區(qū)域特點(diǎn)上，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)包括盆地中部平原淺丘、盆地東部丘陵低山、川南低中山、安寧河流域和盆地西部平原山地五個(gè)區(qū)域。

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主體功能定位為：國(guó)家優(yōu)質(zhì)商品糧油和生豬戰(zhàn)略保障基地，保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全的重要區(qū)域，優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域，農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)的美好家園，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的示范區(qū)。

在發(fā)展重點(diǎn)上，應(yīng)實(shí)行“L”型發(fā)展戰(zhàn)略，大力發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)格限制對(duì)資源環(huán)境破壞嚴(yán)重的第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有序發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。

配套政策選擇，應(yīng)傾向于積極向國(guó)家爭(zhēng)取各種農(nóng)業(yè)促進(jìn)政策，加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入，健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工，通過(guò)扶持農(nóng)業(yè)這一弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來(lái)推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)：發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)

在區(qū)域特點(diǎn)上，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)包括國(guó)家層面的若爾蓋草原濕地生態(tài)功能區(qū)、川滇森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)、秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)和省級(jí)層面的大小涼山水土保持和生物多樣性生態(tài)功能區(qū)。

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主體功能定位為：國(guó)家青藏高原生態(tài)屏障和長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障的重要組成部分，重要的水源涵養(yǎng)、水土保持與生物多樣性保護(hù)區(qū)域，全省提供生態(tài)產(chǎn)品的主體區(qū)域與生態(tài)財(cái)富富集區(qū)，保障國(guó)家生態(tài)安全的重要區(qū)域，生態(tài)文明建設(shè)、人與自然和諧相處的示范區(qū)。

在發(fā)展重點(diǎn)上，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)資源環(huán)境承載力較低，應(yīng)以保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品為首要任務(wù)，因此，現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)以點(diǎn)狀開發(fā)優(yōu)勢(shì)特色資源為主，發(fā)展資源環(huán)境可承載的綠色產(chǎn)業(yè)。

在配套政策選擇上，應(yīng)傾向于落實(shí)國(guó)家對(duì)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付政策，制定合理的人口遷移政策，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策等。同時(shí)，限制開發(fā)區(qū)域中的民族地區(qū)、貧困地區(qū)和革命老區(qū)還應(yīng)該主動(dòng)向國(guó)家爭(zhēng)取相應(yīng)的特殊扶持政策，促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展。

禁止開發(fā)區(qū)域：保護(hù)第一

在區(qū)域特點(diǎn)上，禁止開發(fā)區(qū)域主要包括國(guó)家和省級(jí)確定的各類自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園和重要飲用水源地以及其他省級(jí)人民政府根據(jù)需要確定的禁止開發(fā)區(qū)域。

禁止開發(fā)區(qū)域的主體功能定位為：保護(hù)自然文化資源的重要區(qū)域，森林、濕地生態(tài)、生物多樣性和珍稀動(dòng)植物基因資源保護(hù)地，重要水土保持區(qū)域與重要飲用水源地。

在配套政策選擇上，要制定相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定各類保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)范圍，核定相應(yīng)的人口和面積，通過(guò)范圍的確定來(lái)分類管理禁止開發(fā)區(qū)域。同時(shí)，禁止開發(fā)區(qū)域還要不斷完善人口轉(zhuǎn)移政策和環(huán)境保護(hù)政策，引導(dǎo)人口逐步有序轉(zhuǎn)移，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

（作者單位：四川省經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院）