藍定香　陳紅霞

搶抓“4·20”蘆山地震災后重建機遇，加快災區(qū)城鎮(zhèn)化進程，是四川省特別是雅安市未來經(jīng)濟社會發(fā)展的重要動力源。其核心是引導災區(qū)有條件的農(nóng)民進城居住、就業(yè)、發(fā)展、最終實現(xiàn)市民化，發(fā)揮城鎮(zhèn)的集聚和擴散功能，為災區(qū)的長遠發(fā)展提供新動力。

地震對雅安城鎮(zhèn)化的影響

居民住房受損多，重建居所任務重?！?·20”地震中，雅安市農(nóng)村住房倒塌11.81萬余間、涉及33745戶，其中嚴重受損24.27萬余間、涉及69368戶；城鎮(zhèn)住房倒塌7.07萬余間、涉及23126戶，嚴重受損10.81萬余間、涉及37011戶。

可用土地更少，城鎮(zhèn)發(fā)展空間受限?！?·20”地震中，雅安本來就十分有限的耕地和建設用地又遭到大量損毀；同時，災民自搭自建過渡房5.63萬間，也占用了耕地和建設用地，使雅安可用土地更加緊張，城鎮(zhèn)發(fā)展空間受限。

產(chǎn)業(yè)受到?jīng)_擊，城鎮(zhèn)就業(yè)崗位減少?！?·20”地震中，雅安產(chǎn)業(yè)受損嚴重。9個產(chǎn)業(yè)園區(qū)均不同程度受損，蘆山、滎經(jīng)、天全等縣工業(yè)集中區(qū)企業(yè)直接損失68.5億元，間接損失8.62億元，園區(qū)內(nèi)企業(yè)全部受損。此外，旅游等相關產(chǎn)業(yè)也遭受嚴重影響，就業(yè)崗位在短時間內(nèi)急劇減少，使城市就業(yè)吸納能力減弱。

災后重建中推進城鎮(zhèn)化的機遇

城鎮(zhèn)重建和提升將會增加對災區(qū)農(nóng)民的吸引力。重大重建項目將會推動重點人群進入城鎮(zhèn)。雅安就業(yè)人口占全市總?cè)丝诘谋戎乇热?、全國高，表明雅安市的青壯年勞動力比重更大，而青壯年勞動力是城?zhèn)化的重點對象。隨著災后重建政策的出臺和重大重建項目的實施，這部分人將會在城鎮(zhèn)獲得更多的就業(yè)機會和更穩(wěn)定的收入來源，定居城鎮(zhèn)的可能性更大。同時，災后恢復重建政策將會推動災區(qū)農(nóng)民進入城鎮(zhèn)。

災后重建中推進城鎮(zhèn)化面臨的問題

一是需對原有城鎮(zhèn)體系規(guī)劃布局進行調(diào)整及選擇以何種類型城鎮(zhèn)為主導推進城鎮(zhèn)化、大中小城市比重以及城鎮(zhèn)規(guī)模等問題。

二是災區(qū)進城農(nóng)民安置的問題。雅安是財政弱市，地方財政無法承擔受災區(qū)農(nóng)民在城鎮(zhèn)建房的資金補貼，如何建立住房重建資金籌集與分擔機制將是一個突出問題。

三是重點產(chǎn)業(yè)培育和災區(qū)農(nóng)民技能培訓的問題。這將在短期內(nèi)造成災區(qū)結(jié)構(gòu)性失業(yè)，如果不能有效地加以解決，會極大地制約災區(qū)農(nóng)民進城。

四是災區(qū)農(nóng)民戶籍和社會保障問題。目前農(nóng)民向中小城鎮(zhèn)遷移入戶的障礙雖然不大，但農(nóng)民遷移后其在農(nóng)村的耕地、林地和宅基地如何處理仍無明確政策規(guī)定。特別是雅安地廣人稀，農(nóng)民從山林土地中獲得收入的機會要大于其他農(nóng)業(yè)地區(qū)。2012年，全市農(nóng)村居民人均純收入7187元，比全省平均水平高出185.6元。如果不能妥善解決此類問題，將會極大地影響災區(qū)農(nóng)民進城居住的積極性。

同時，隨著城鎮(zhèn)社會保障水平的提升，大量災區(qū)農(nóng)民城鎮(zhèn)化將會帶來巨大的財政壓力，基礎設施和公共服務能力面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

在災后重建中推進城鎮(zhèn)化

科學規(guī)劃，統(tǒng)籌布局，引導人口合理集聚

科學規(guī)劃，抓好“1+6+5”重點城鎮(zhèn)體系建設。即抓好1個中心城市（雅安市）的主城區(qū)建設，使之成為川西重要的大城市，發(fā)揮全市城鎮(zhèn)化的龍頭引領作用；抓好6個綜合性城鎮(zhèn)（6個城關鎮(zhèn)）、5類（工業(yè)主導型、商貿(mào)主導型、礦區(qū)經(jīng)濟型、交通樞紐型、風景旅游型）特色專業(yè)鎮(zhèn)建設，構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)體系。

統(tǒng)籌布局，引導人口向小城鎮(zhèn)集聚。根據(jù)雅安的市情和發(fā)展定位，按照大集中、小分散的布局原則，將重點城鎮(zhèn)作為人口集聚的主要載體。引導災區(qū)農(nóng)民向東南部資源環(huán)境承載能力較好的適度開發(fā)區(qū)城鎮(zhèn)集中，減少和控制限制開發(fā)區(qū)城鎮(zhèn)的人口。嚴禁在高山高原、中山深谷地區(qū)照搬平原地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展模式。

加強整合，擴大城鎮(zhèn)人口規(guī)模。據(jù)研究測算，人口規(guī)模至少達到3萬人左右的城鎮(zhèn)，才能比較合理地配備基礎設施和公共服務系統(tǒng)，而雅安市許多小城鎮(zhèn)的人口不到1萬人。因此，有必要抓住災后恢復重建特別是部分城鎮(zhèn)異地重建的機遇，在城鎮(zhèn)密集區(qū)加大整合力度，新建一批建制鎮(zhèn)，引導人口集聚，發(fā)揮建制鎮(zhèn)對城鎮(zhèn)化的重要帶動作用。

多渠道籌資，解決災區(qū)進城農(nóng)民住房保障問題

構(gòu)建住房重建籌資體系。構(gòu)建“政府主導、社會幫扶、災民自救”的資金籌集機制，即省市縣政府補貼一部分、社會機構(gòu)幫扶一部分、災民自己承擔一部分。形成較強的住房保障供給能力和相對完整的梯度保障供應體系。

建立分級補貼政策，引導災區(qū)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中。災區(qū)住房重建補貼標準不應超過當?shù)亟?jīng)濟適用房平均價格的1/4。鼓勵全省地方性金融機構(gòu)增加災后重建住房信貸，出臺延長還貸期限和執(zhí)行分段還貸的優(yōu)惠利率政策。對于到城鎮(zhèn)購房或建房的農(nóng)民，給予房價2/5的補貼。住房重建信貸還貸期限可以在原有優(yōu)惠政策基礎上延長1年、政府給予10%的貼息。

嘗試建立以耕地、林地換住房的政策。建立政府搭建-災區(qū)農(nóng)民-相關中介機構(gòu)（或業(yè)主）-城鎮(zhèn)住房置換平臺體系，鼓勵到城鎮(zhèn)集中居住的災區(qū)農(nóng)民向城市居民和其他社會投資者租讓自己的土地、林地、宅基地等權益，換取資金購置城鎮(zhèn)安置房，但承接者不得改變耕地、林地的用途和屬性。

建立災區(qū)進城農(nóng)民住房重建優(yōu)惠制度。由政府為災區(qū)農(nóng)民在城鎮(zhèn)組織建設的安居房免征城鎮(zhèn)土地使用稅，轉(zhuǎn)讓時免征土地增值稅、印花稅，3年內(nèi)免征耕地占用稅。3年內(nèi)，災區(qū)農(nóng)民在雅安市內(nèi)所有城鎮(zhèn)購房免征契稅。

允許災區(qū)農(nóng)民聯(lián)合在政府規(guī)劃建設的特色鎮(zhèn)集中建住房。在政府統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一建設標準下，允許災區(qū)農(nóng)民聯(lián)合在除雅安主城區(qū)外的城鎮(zhèn)購地建設自用房，享受上述所有優(yōu)惠政策。

振興產(chǎn)業(yè)，提升城鎮(zhèn)就業(yè)吸納能力

調(diào)整災區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。圍繞生態(tài)市建設，重點發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色工業(yè)、生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)，加速傳統(tǒng)轉(zhuǎn)型升級。符合要求的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)企業(yè)給予新建技改投資補助和銀行貸款貼息支持；對地震中受損的落后產(chǎn)能予以淘汰。

優(yōu)化災區(qū)產(chǎn)業(yè)布局。根據(jù)雅安產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)位及資源環(huán)境條件，構(gòu)筑“一核兩帶”產(chǎn)業(yè)空間格局。“一核”即雨城-名山產(chǎn)業(yè)核心，以電子信息、建材等為主；“兩帶”包括天全-蘆山-寶興產(chǎn)業(yè)帶，以能源、建材、石材加工為主，滎經(jīng)-漢源-石棉產(chǎn)業(yè)帶，以能源、化工、冶金、建材、農(nóng)產(chǎn)品加工為主。

加快建設災區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。因地震造成房屋倒塌、毀損，需原址重建或異地重建的受災園區(qū)，免收新增建設用地土地使用費。對于納入災后重建規(guī)劃的受災園區(qū)配套基礎設施用地以及受災園區(qū)企業(yè)搬遷用地，應單獨下達用地指標，市、縣人民政府可先行安排供地。支持蘆山、寶興、天全等重災縣建設“飛地園區(qū)”，發(fā)展工業(yè)，根據(jù)條件經(jīng)按程序批準可增設或擴大部分省級開發(fā)區(qū)。

加大災區(qū)企業(yè)扶持力度。3年內(nèi)，省政府工業(yè)、旅游、商貿(mào)物流、科技等發(fā)展資金要切塊重點支持災區(qū)企業(yè)。積極幫助災區(qū)企業(yè)爭取國家資金和政策支持，優(yōu)先安排災區(qū)企業(yè)重大項目進入省政府重大建設項目目錄。開辟災區(qū)企業(yè)納稅通道，優(yōu)先辦理災區(qū)企業(yè)各種政策退稅。

加強指導，促進災區(qū)農(nóng)民進城就業(yè)

加強災區(qū)農(nóng)民技能培訓。圍繞雅安市特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，組織災區(qū)農(nóng)民參加“陽光工程”等培訓，提高其專業(yè)技能和就業(yè)能力，促使其在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)。培訓采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一推薦和農(nóng)民自愿報名相結(jié)合的方法，培訓費用由省政府補貼。

完善人力資源市場及其管理。按照勞動者自主擇業(yè)、市場引導就業(yè)和政府促進就業(yè)的原則，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)服務體系，打造功能完善、平等競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度，努力增加就業(yè)機會。

鼓勵企業(yè)吸納災區(qū)農(nóng)民就業(yè)。蘆山、寶興、天全等重災縣的企業(yè)在新增加的就業(yè)崗位中，招用災區(qū)農(nóng)民，經(jīng)縣級勞動保障部門認定，按每人每年5000元定額標準（可上下浮動20%），予以依次扣減營業(yè)稅、城市維護建設稅、教育費附加和企業(yè)所得稅。對吸納災區(qū)農(nóng)民就業(yè)達到一定比例的中小微企業(yè)，參照下崗失業(yè)人員小額擔保貸款政策執(zhí)行。

鼓勵災區(qū)農(nóng)民到城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)。蘆山、寶興、天全等重災縣農(nóng)（下轉(zhuǎn)第43頁）（上接第45頁）民到城鎮(zhèn)從事個體私營經(jīng)濟的，按每戶每年10000元的限額扣減其當年實際應繳納的營業(yè)稅、城市維護建設稅、教育費附加和個人所得稅。3年內(nèi)，每戶給予3000元經(jīng)營場所租金補貼。

加快改革，消除災區(qū)農(nóng)民進城的戶籍和社會保障制度障礙

降低進城門檻。在主城區(qū)務工經(jīng)商3年以上、購買50平米以上商品住房的雅安籍災區(qū)農(nóng)民本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可申請遷移入戶；災區(qū)其他農(nóng)民本著自愿原則，可就近就地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。大中專學生可在全市任何城鎮(zhèn)（包括主城區(qū)）落戶。

切實解決進城農(nóng)民后顧之憂。災區(qū)農(nóng)民整戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，允許自轉(zhuǎn)戶之日起至本輪土地承包期內(nèi)繼續(xù)保留承包地、林地的收益權或使用權。自轉(zhuǎn)戶之日起至原戶主去世，享受宅基地、農(nóng)房的收益權或使用權。對自愿退出宅基地使用權及農(nóng)房的，參照同時期區(qū)縣征地政策對農(nóng)村住房及其附著物給予一次性補償，并參照地票價款政策一次性給予宅基地使用權補償及購房補助，今后征地時不再享有補償權利。對自愿退出承包地的，按本輪土地承包期內(nèi)剩余年限和同類土地的平均流轉(zhuǎn)收益給予補償，具體補償標準和辦法由災區(qū)縣人民政府制定。在市內(nèi)就讀的本市農(nóng)村籍大中專學生，入學時戶籍遷入學校集體戶或就地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，保留其個人征地補償收益權，符合資助條件的繼續(xù)享受學費、生活費補助，畢業(yè)后納入公租房保障范圍。

建立城鎮(zhèn)新老居民統(tǒng)一的社會保障制度。災區(qū)農(nóng)村居民整戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，自愿退出宅基地、承包地，其年滿16周歲以上的人員，可參照被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員養(yǎng)老保險辦法參加基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險，參保所需資金由區(qū)縣國土部門核準的退出宅基地、承包地的補償費代繳。不足以繳納的，差額部分由個人自籌資金繳納。有剩余的，退還給轉(zhuǎn)戶居民。

災區(qū)農(nóng)村居民家庭部分成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，沒有用人單位的，可以靈活就業(yè)人員身份參保繳費；達到規(guī)定條件的，享受與城鎮(zhèn)企業(yè)職工（居民）同等的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險待遇；不符合被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險條件的，可自愿參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險或合作醫(yī)療。

加大投入，確保災區(qū)農(nóng)民進城后享受同等的公共服務

加大對災區(qū)進城農(nóng)民子女的教育保障。各災區(qū)縣人民政府要留足教育用地，按照城鄉(xiāng)規(guī)劃，在主城區(qū)、區(qū)縣城、小城鎮(zhèn)加快新建一批幼兒園、中小學。做好新增學校師資配備、師資專項培訓等工作。災區(qū)進城農(nóng)民子女，按照就近入學的原則就讀，享受與現(xiàn)有城鎮(zhèn)學生的同等待遇，同等享受國家政策優(yōu)惠。

加大對災區(qū)進城農(nóng)民的衛(wèi)生服務保障。按照城鎮(zhèn)人口規(guī)模，加快縣級醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務機構(gòu)建設，逐步完善醫(yī)療服務基礎設施、設備，保障災區(qū)進城農(nóng)民及其子女在城鎮(zhèn)同等享有國家規(guī)定的公共衛(wèi)生服務。

對災區(qū)進城農(nóng)民執(zhí)行特殊的計劃生育政策。在進城前結(jié)婚的災區(qū)農(nóng)民繼續(xù)執(zhí)行原戶籍所在地農(nóng)村居民的生育政策及農(nóng)村計劃生育獎勵優(yōu)惠政策。進城后結(jié)婚或進城前已育有1個子女的災區(qū)農(nóng)民，給予5年的政策過渡期。在政策過渡期內(nèi)，轉(zhuǎn)戶居民繼續(xù)執(zhí)行原戶籍所在地農(nóng)村的生育政策及農(nóng)村計劃生育獎勵優(yōu)惠政策。

（作者單位：四川省社科院經(jīng)濟研究所）