楊發(fā)展

【摘 要】目前，我國的教育改革與發(fā)展已進入到前所未有的攻堅階段，高中作為基本教育主體擔(dān)負(fù)著基礎(chǔ)教育發(fā)展的重任，對國家實施依法治國、推動教育事業(yè)發(fā)展、提高綜合國力具有基礎(chǔ)和現(xiàn)實的意義。學(xué)校能否發(fā)揮應(yīng)有的作用，很大程度上取決于學(xué)校的管理理念和方略。學(xué)校的管理者，必須確立依法治校的辦學(xué)思路和治校方略，把學(xué)校管理納入科學(xué)化、規(guī)范化、法制化軌道。

【關(guān)鍵詞】依法治校 教育 學(xué)校

我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立健全，必然引發(fā)整個政治、經(jīng)濟、社會、文化等各個領(lǐng)域的深刻變革，教育也不例外。黨的十六大召開以來，“建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略被確立下來，這對推動依法治教、依法治校的深入實施產(chǎn)生了積極的影響。以往在僵硬的計劃經(jīng)濟體制下教育管理工作主要依靠自上而下的行政力量驅(qū)動的局面，已經(jīng)遠遠不能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和教育改革發(fā)展的需求，切實落實學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，建立中學(xué)依法自主管理、自我發(fā)展的機制，成為教育管理體制改革的重要任務(wù)。以往那種主要由政府和教育行政部門掌管辦學(xué)主動權(quán)，學(xué)校只能聽命行事的現(xiàn)象；那種主要由政府和教育行政部門號令學(xué)校，通過行政手段對學(xué)校實行直接管理、全面控制的做法，難以確定學(xué)校的教育法人地位，無助于學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的享有。因此，本文將對新時期高中如何進行依法治校進行探討。

一、提高和完善學(xué)校管理制度的法治化程度

高中內(nèi)部規(guī)章制度是一種自治規(guī)則，從廣義上說是國家法律法規(guī)的具體化，是法律規(guī)范的一種延伸。依法治校要求學(xué)校的管理必須靠制度，而不能靠領(lǐng)導(dǎo)個人意志。依據(jù)有關(guān)教育的法律、法規(guī)及學(xué)校有關(guān)規(guī)程而建立的中學(xué)管理制度，能最大限度地減少情感因素對管理理性行為的消極作用，擯棄個人或集團的主觀意志及社會不正常行為對中學(xué)教育活動的干擾與破壞，從而保證中學(xué)教育發(fā)展的有序性和高效性。具體地說，高中應(yīng)當(dāng)依法制定和完善辦學(xué)章程，并且以其為統(tǒng)領(lǐng)，在教學(xué)、科研、人事、學(xué)生、后勤等各個方面制定和完善相應(yīng)的規(guī)章制度。同時，在制定管理制度時應(yīng)注意體現(xiàn)合法性、民主性、程序性、針對性和可操作性，提高管理制度的法治化程度。

（一）明確學(xué)校黨組織和行政管理機構(gòu)之間的關(guān)系

我們國家中學(xué)實行校長負(fù)責(zé)制，校長全面負(fù)責(zé)學(xué)校的行政管理、人事管理、財務(wù)管理、教育教學(xué)活動的組織及管理等，是學(xué)校主要權(quán)力的所有者。學(xué)校黨組織在學(xué)校發(fā)揮政治保障和政治監(jiān)督的作用，書記雖然沒有直接決定重大事項的權(quán)利，但書記的態(tài)度和言行會對學(xué)校管理產(chǎn)生十分重要的影響。因此，那些明智的校長總是注重加強自己與書記之間的溝通，形成良好的工作關(guān)系，并充分利用書記在思想政治工作、宣傳教育等方面的優(yōu)勢，達到統(tǒng)一干部、教職工思想，增強干部教師隊伍凝聚力和戰(zhàn)斗力的目的。

（二）建立完善學(xué)校民主管理機制

這是推進學(xué)校管理走上規(guī)范化、科學(xué)化的必然要求，是決定學(xué)校依法自主管理成敗的關(guān)鍵因素之一。教職工代表大會的建立，對于保證廣大教職員工對學(xué)校管理的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)來說是必不可免的，因此，學(xué)校要實行依法自主管理，就必須建立完善教職工代表大會制度。此外，還要注重加強工會建設(shè)，發(fā)揮工會在引導(dǎo)和組織教職工依法維護自身合法權(quán)益、開展教職工職業(yè)道德教育等方面的作用，在學(xué)校管理者與廣大教職工之間架起溝通的橋梁。

（三）吸收學(xué)生家長代表進入學(xué)校管理委員會或者校務(wù)委員會

家長對學(xué)校來說，既是服務(wù)的對象，也是能夠賴以發(fā)展的重要資源。通過家長的參與，不僅有利于學(xué)校擴大自我診斷、自我改進和完善的渠道，而且也有利于學(xué)校更好地實現(xiàn)向?qū)W生家長及各方面宣傳，形成有利于學(xué)校發(fā)展的良好氛圍。

二、強化校內(nèi)監(jiān)督機制的建設(shè)

孟德斯雞認(rèn)為：“一切有權(quán)力的人都很容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到需要有界限的地方才休止?！比欢?，一種普遍的觀念認(rèn)為，高中是清水衙門，教師是社會的弱勢群體，不掌握任何權(quán)力、利益和資源，沒有任何腐敗的可能，當(dāng)然也就不需要任何監(jiān)督。在這種觀念影響下，高中的教育工作經(jīng)常處于“自為”狀態(tài)，高中在半封閉的狀態(tài)下自我運轉(zhuǎn)，儼然一個相對獨立的王國，受社會的監(jiān)督較少。實際上，教育是一種重要的資源，教育權(quán)是一種重要的公共權(quán)力，代表著重要的利益分配。高中和教師掌握了教育資源，掌握了教育權(quán)利，因而就需要監(jiān)督。

（一）要推進校務(wù)公開，促進民主管理制度深化

公開是最有力的監(jiān)督，是防止腐敗行為發(fā)生的有效機制，是得到廣大教職工理解、擁護和支持的重要前提和有效手段。在學(xué)校管理工作中，實行校務(wù)公開，公開辦事制度、公開辦事程序、公開辦事結(jié)果，完善校務(wù)公開制度，擴大校務(wù)公開力度和范圍。學(xué)校應(yīng)把學(xué)校工作的重點、難點、教職工群眾和社會關(guān)心的熱點問題，作為校務(wù)公開的重要內(nèi)容，努力做到政策公開、過程公開、結(jié)果公開。除按規(guī)定必須保密的事項外，學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、改革方案、教職工聘任辦法、教職工獎懲辦法、經(jīng)費預(yù)決算等涉及教職工切身利益的重大問題的決策，都應(yīng)通過多種形式讓教職工參與和知道。學(xué)校的招生規(guī)定、收費項目與標(biāo)準(zhǔn)等事項，要向?qū)W生、家長和社會公開。同時，應(yīng)保證公開的真實性，防止隨意性和形式主義。

（二）設(shè)立中學(xué)法律服務(wù)機構(gòu)

隨著中學(xué)依法治校工作的推進及高教改革的發(fā)展，在中學(xué)設(shè)立法律服務(wù)機構(gòu)已成為許多人的共識。設(shè)立法律服務(wù)機構(gòu)，我們認(rèn)為至少可以實現(xiàn)以下功能：首先，它可作為學(xué)校法律顧問，負(fù)責(zé)處理學(xué)校涉法事務(wù)，維護學(xué)校合法權(quán)益。其次，它可作為學(xué)校制度審核機構(gòu)，為學(xué)校管理決策提供法律依據(jù)，確保決策的合法性；同時還可對由中學(xué)各職能部門草擬的規(guī)章制度進行程序性和合法性審核，提出修改建議，這樣會使學(xué)校管理決策和內(nèi)部規(guī)章制度更趨合理與合法。再次，它可作為學(xué)校執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，對中學(xué)執(zhí)法中的疑難問題提供咨詢，及時糾正執(zhí)法過程中的違法、違規(guī)行為。此外，它可作為法律咨詢機構(gòu)，為師生提供法律咨詢和法律服務(wù)，切實維護學(xué)校師生合法權(quán)益。

（三）完善教職工代表大會制度，建立有效的監(jiān)督機制

如何更好地發(fā)揮中學(xué)教代會的職能，提高教職工參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的積極性，解決中學(xué)教代會存在的諸多問題，是各級教育部門及中學(xué)必須深入思考的問題。這方面英、德兩國中學(xué)有可資借鑒的經(jīng)驗，它們不僅有教職員大會，而且有明確的重要的職能。我國教代會應(yīng)以參政議政（這里的“政”為行政權(quán)力）為主要職能，突顯教職工參與學(xué)校事務(wù)的主渠道作用，起到暢通民主渠道，調(diào)動以教師為主體的教職工知情、出力的積極性，共同為實現(xiàn)決策目標(biāo)而努力。

發(fā)揮教代會的監(jiān)督作用，首先要明確教代會的性質(zhì)，給教代會性質(zhì)、功能以準(zhǔn)確的定位；其次要從實際出發(fā)，界定教代會的職權(quán)。職權(quán)過大，實現(xiàn)不了，等于一紙空文，職權(quán)過小，流于形式；其次要制定教代會活動規(guī)則，不能隨意化。調(diào)適學(xué)術(shù)權(quán)利與行政權(quán)力，促進教代會發(fā)揮作用，以加強監(jiān)督。

當(dāng)然，中學(xué)不是政府，也不是企業(yè)。既不能把教代會變成權(quán)力機構(gòu)，討論決定重大問題，也不能把教代會等同于企業(yè)職工代表大會，而要根據(jù)中學(xué)的性質(zhì)、功能和特點，建立與黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制以及二元權(quán)利模式相協(xié)調(diào)，以監(jiān)督、參議行政權(quán)力為主要職能的教代會制度。

三、完善權(quán)利救濟制度

英國法學(xué)家弗德曾指出：有權(quán)利必有救濟。要讓權(quán)利能真正地享有和行使，就必須有在權(quán)利被侵犯之后能得到救濟的機制。在我國正在逐步走向法治社會的今天，衡量中學(xué)管理工作好壞與成敗的標(biāo)準(zhǔn)，已不僅僅是效率的高低，同時還要看其是否實現(xiàn)對教職員工和學(xué)生的正當(dāng)權(quán)益的維護和保障。

（一）建立學(xué)生申訴制度

在學(xué)生與學(xué)校發(fā)生糾紛時，學(xué)生可以有行政和司法兩條救濟途徑，但走司法救濟之路，由于沒有明確的法律規(guī)定，往往成本高昂。因此，建立一套完善的學(xué)生申訴機制，讓受處分的學(xué)生能有校內(nèi)申訴或向教育主管部門提請行政申訴的途徑，才是“便捷、有效，且低成本的”。如學(xué)?？梢猿闪W(xué)校申訴委員會辦公室，專門處理學(xué)生申訴問題。辦公室組織人員可由學(xué)校辦公室、政教處、教務(wù)處和一定比例的學(xué)生代表組成，而且可選聘一些教育學(xué)、心理學(xué)、法學(xué)等方面的專家。申訴的范圍包括學(xué)生對學(xué)校給予的處分不服，學(xué)生對學(xué)校、教師侵犯其合法財產(chǎn)和人身權(quán)的申訴。同時，程序是現(xiàn)代法治理念的核心，程序是法治的保障，因此關(guān)于申訴的基本程序一定要注意一些細節(jié)問題的處理。如規(guī)定學(xué)校申訴委員會辦公室應(yīng)當(dāng)充分聽取學(xué)生或者其代理人的陳述和申辯；學(xué)校對學(xué)生申訴應(yīng)當(dāng)出具申訴決定書，送交本人或其代理人，申訴決定書應(yīng)包括處分的事實和理由，真正做到程序正當(dāng)、證據(jù)充分、依據(jù)明確、定性準(zhǔn)確、處分恰當(dāng)，切實保障學(xué)生的申訴權(quán)利。

（二）設(shè)置獨立的教育仲裁機構(gòu)

教育仲裁制度，是指根據(jù)教育法律規(guī)定，當(dāng)學(xué)生與中學(xué)發(fā)生糾紛時，依法向?qū)ｉT的教育仲裁機構(gòu)申請，由教育仲裁委員會依據(jù)法律規(guī)定進行調(diào)節(jié)、裁決的一系列活動。基于中學(xué)學(xué)生與校方的法律關(guān)系，一旦雙方發(fā)生爭議而又不愿意通過協(xié)商、調(diào)解解決或調(diào)解、協(xié)商不成，可由特定的仲裁來解決。顯然，現(xiàn)有的仲裁機構(gòu)不具備專門的人員，因而需設(shè)立獨立的不被干涉的教育仲裁機構(gòu)。教育仲裁機構(gòu)由若干律師以及學(xué)聯(lián)、青聯(lián)、教育主管部門的部分人組成，獨立開展工作，不從屬同級機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，不受同級或教育行政的干擾。教育仲裁的結(jié)果具有法律效力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行。

（三）健全司法救濟制度

司法救濟是公民權(quán)利受到侵犯后進行救濟的最后渠道，亞里士多德稱之為“矯正的正義”，但是學(xué)校能否作為被告，曾是一個很有爭議的話題。司法介入是社會法制化進程的必然趨勢。司法審查作為中學(xué)行使公權(quán)力的一種外部監(jiān)督，伴隨著中學(xué)管理法制化的進程，正在發(fā)揮著不可替代的作用。中學(xué)作為整個社會系統(tǒng)的重要組成部分，它的特殊地位決定其內(nèi)部管理權(quán)力的運行必將納入法制化的軌道，在法律的框架下運行。學(xué)校被學(xué)生推上被告席的諸多案例都在不同程度地昭示著：學(xué)校已不再是獨立于社會之外的一塊無訴案纏繞的梵天凈土。作為維護整個社會運行規(guī)則的法治原則和法治精神也應(yīng)滲透到學(xué)校管理的每個角落。同時，學(xué)生權(quán)利意識的蘇醒，現(xiàn)代教育價值的確立，社會發(fā)展進程的加快，都對中學(xué)學(xué)生管理法制化提出了客觀要求。因此，以司法審查推動中學(xué)管理步入法制化軌道，也是中學(xué)適應(yīng)法治社會走向現(xiàn)代化的一個發(fā)展趨勢。

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