劉連才

改進(jìn)人大文風(fēng)是人大機(jī)關(guān)貫徹黨的十八大關(guān)于改進(jìn)文風(fēng)要求的重要任務(wù)，是推進(jìn)人大各項(xiàng)工作的一個(gè)突破口。研究改進(jìn)文風(fēng)，用孤立的片面的靜止的方法是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。本文試圖運(yùn)用科學(xué)方法弄清人大文風(fēng)形成機(jī)制的概念，明確建設(shè)人大優(yōu)良文風(fēng)的特殊要求，從機(jī)制入手探究人大不良文風(fēng)的根源，探索建立人大優(yōu)良文風(fēng)的長(zhǎng)效機(jī)制。

一、人大文風(fēng)形成機(jī)制的概念

人大文風(fēng)是人大機(jī)關(guān)將人大依法履職工作內(nèi)容，向有關(guān)方面或社會(huì)公眾發(fā)布具有傾向性普遍性的公文風(fēng)格。人大文風(fēng)既有黨政機(jī)關(guān)文風(fēng)的共性，又有其自身的個(gè)性。要有效地弘揚(yáng)人大優(yōu)良文風(fēng)，克服人大的不良文風(fēng)，必須深入研究人大文風(fēng)形成機(jī)制。

人大文風(fēng)形成機(jī)制指人大文風(fēng)由人大機(jī)關(guān)、人大公文內(nèi)容、人大公文受眾組成的寫作系統(tǒng)及其相互關(guān)系決定的。這表明必須從人大公文的寫作主體、寫作客體、寫作受眾及其相互關(guān)系考察人大文風(fēng)的形成機(jī)制。

人大公文的寫作主體對(duì)人大文風(fēng)具有決定性影響。人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、人大常委會(huì)各專門委員會(huì)及工作委員會(huì)和辦事機(jī)構(gòu)等構(gòu)成了人大公文的寫作主體。因?yàn)槿舜笫歉鶕?jù)民主集中制集體行使職權(quán)，所以人大公文寫作主體最顯著的特點(diǎn)是組織性。因此，人大公文寫作主體的組織運(yùn)行狀況將決定公文的質(zhì)量和文風(fēng)。這里組織運(yùn)行狀況包括組織的政治思想水平、業(yè)務(wù)能力和文字水平及組織運(yùn)行機(jī)制等等。

人大公文的寫作客體對(duì)人大文風(fēng)具有基礎(chǔ)性作用。人大公文寫作必須依據(jù)法律法規(guī)，同時(shí)人大公文寫作內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)各個(gè)方面的問(wèn)題，因此，人大公文寫作既有法律性和程序性，又有廣泛性和特殊性。對(duì)于特定的人大公文寫作，必須弄清真實(shí)情況、事物的內(nèi)部聯(lián)系以及與其他事物的關(guān)聯(lián)性。人大公文選題準(zhǔn)確程度、調(diào)研的狀況、對(duì)寫作內(nèi)容的把握等對(duì)文風(fēng)具有基礎(chǔ)性作用。

人大文風(fēng)的寫作受眾對(duì)人大文風(fēng)具有重大影響。人大公文的受眾既有廣泛性又有特指性。人大公文面向大眾，受人民監(jiān)督，具有寫作受眾的廣泛性。同時(shí)人大公文發(fā)文對(duì)象又有特指性。如對(duì)“一府兩院”的審議意見(jiàn)，要求“一府兩院”答復(fù)和辦理的，受文特指對(duì)象就是“一府兩院”及有關(guān)部門。人大公文寫作受眾的關(guān)注程度和態(tài)度對(duì)人大文風(fēng)具有重大影響。

二、人大優(yōu)良文風(fēng)的特殊性

人大文風(fēng)既要體現(xiàn)黨政機(jī)關(guān)公文“短、實(shí)、新”的共性要求，又要具有人大工作特點(diǎn)所決定的特殊性要求。只有正確把握人大優(yōu)良文風(fēng)的特殊性，才能更好地體現(xiàn)黨政機(jī)關(guān)優(yōu)良文風(fēng)的共性。

一是黨性和人民性的統(tǒng)一。這主要是從人大及其常委會(huì)作為寫作主體的特殊性而言的。人大及其常委會(huì)既是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，同時(shí)又是代表機(jī)關(guān)、民意機(jī)關(guān)。人大及其常委會(huì)在運(yùn)用人大公文處理公務(wù)過(guò)程中，既要將黨的主張轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，又要充分體現(xiàn)人民的意志，要代表人民群眾的根本利益，將人民群眾的眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、局部利益與整體利益結(jié)合起來(lái)。要在黨性和人民性的統(tǒng)一中充分體現(xiàn)對(duì)黨對(duì)人民的深厚感情，在文風(fēng)中反映黨的主張和人民意愿的有機(jī)結(jié)合。

二是合法性和創(chuàng)新性的統(tǒng)一。這主要從人大公文寫作客體而言。我們國(guó)家要實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，促進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)，人大的公文必須有強(qiáng)烈的法治精神。同時(shí)，必須在遵守憲法和體現(xiàn)法治精神的前提下，深入實(shí)際，勇于探索，潛心研究，提出解決問(wèn)題的新理念、新思路、新對(duì)策。人大公文，沒(méi)有法治精神就會(huì)損害法制的尊嚴(yán)和統(tǒng)一，沒(méi)有創(chuàng)新精神就等于一紙空文，必須體現(xiàn)合法性和創(chuàng)新性的統(tǒng)一。

三是監(jiān)督性和支持性的統(tǒng)一。人大公文是人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的重要工具。人大公文的文風(fēng)，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人大及其常委會(huì)對(duì)“一府兩院”既監(jiān)督又支持的要求。人大及其常委會(huì)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督要勇于依法進(jìn)行，切不可在指出問(wèn)題上吞吞吐吐、含糊不清。同時(shí)還要善于依法監(jiān)督，切不可提一些大而無(wú)當(dāng)?shù)囊?，使“一府兩院”無(wú)所適從；也不可越權(quán)越位，對(duì)“一府兩院”的工作事無(wú)巨細(xì)地提出不恰當(dāng)要求。人大要求“一府兩院”辦理的事，必須是黨委支持辦、政府能夠辦、人民期盼辦的，既必須辦又是通過(guò)努力可以辦得成的事。在這種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系中，體現(xiàn)出真心誠(chéng)意的支持與被支持的關(guān)系。

三、從人大文風(fēng)形成機(jī)制剖析人大不良文風(fēng)的根源

改革開(kāi)放以來(lái)，人大在建設(shè)優(yōu)良文風(fēng)方面取得了明顯成效。但是，弘揚(yáng)優(yōu)良文風(fēng)、糾正不良文風(fēng)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)。當(dāng)前，人大文風(fēng)上存在的問(wèn)題也很突出，主要表現(xiàn)為長(zhǎng)、空、假。人大的這些不良文風(fēng)有其形成機(jī)制。

從人大文風(fēng)形成的寫作主體剖析根源。一是人大公文寫作責(zé)任落實(shí)不到位。有些人大機(jī)關(guān)往往存在領(lǐng)導(dǎo)和工作人員分工負(fù)責(zé)不到位。責(zé)任一層一層向下交，公文初稿擬成后一層一層往上簽，大家都打馬虎眼，最后可能造成人大秘書(shū)的責(zé)任心有多強(qiáng)，人大工作水平就有多高，從而人大公文的思想水平就有多高。二是有些人大干部尤其是某些領(lǐng)導(dǎo)干部務(wù)實(shí)進(jìn)取精神不夠強(qiáng)。人大常委會(huì)及其專門委員會(huì)和工作委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)具有資歷比較深的優(yōu)勢(shì)，但確實(shí)有些同志將人大當(dāng)成二線崗位，工作缺乏朝氣和銳氣，缺少精益求精的精神。眾所周知，實(shí)事求是的好文章不是輕而易舉寫成的，需要耗費(fèi)心血甚至絞盡腦汁，馬虎了事怎么可能寫出具有真知灼見(jiàn)的好文章？三是人大工作的組織體制問(wèn)題也導(dǎo)致著人大文風(fēng)問(wèn)題難以糾正。一些地方人大，尤其是縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)成員還承擔(dān)著拆遷、城市改造、招商引資等大量屬政府的工作任務(wù)，還有些領(lǐng)導(dǎo)在政府部門擔(dān)任職務(wù)。這種組織運(yùn)行機(jī)制，使人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)體制處于殘缺不全的狀態(tài)。這樣使人大的領(lǐng)導(dǎo)難以集中精力研究和處理人大公文。

從人大文風(fēng)形成的寫作客體剖析根源。在人大機(jī)關(guān)公文制作中，由于受官僚主義、形式主義、教條主義、經(jīng)驗(yàn)主義的影響，以致有些人大公文內(nèi)容含混不清，讓人“丈二和尚摸不著頭腦”。一是官僚主義影響。人大常委會(huì)組織的代表視察、執(zhí)法檢查、專項(xiàng)工作調(diào)研，常常滿足于看現(xiàn)場(chǎng)、聽(tīng)匯報(bào)、搞座談，看上去認(rèn)認(rèn)真真，實(shí)際上存在官僚主義。因?yàn)楸徽{(diào)研單位事先遴選準(zhǔn)備的現(xiàn)場(chǎng)，往往并不代表該地該項(xiàng)工作的全面狀況；被調(diào)查單位的情況匯報(bào)，也往往報(bào)喜不報(bào)憂，不敢揭露矛盾和問(wèn)題；參加座談的人員中官員多，普通群眾當(dāng)著領(lǐng)導(dǎo)的面也不可能將心里話掏出來(lái)，多是恭維的順耳之言。二是形式主義影響。人大常委會(huì)組織的各種調(diào)研、視察活動(dòng)程度不同地存在著重形式輕內(nèi)容、重過(guò)程輕效果的問(wèn)題。每次調(diào)研活動(dòng)計(jì)劃組織不能說(shuō)不嚴(yán)密，相關(guān)單位不能說(shuō)不重視。但是，這種嚴(yán)密與重視往往體現(xiàn)在形式上，有不少活動(dòng)是認(rèn)認(rèn)真真走形式。人大常委會(huì)會(huì)議對(duì)審議的議題同樣有走過(guò)場(chǎng)之嫌。人大常委會(huì)組成人員中一般只有3～5名成員對(duì)討論的議題參與過(guò)相關(guān)調(diào)查活動(dòng)，并且各自未必對(duì)所調(diào)查的議題作過(guò)深入研究，調(diào)研組一般也不作深入的集體研究。常委會(huì)上發(fā)言人數(shù)一般也限在3～4名組成人員。這一類調(diào)研和審議都不深不透，在這樣的基礎(chǔ)上寫出的人大常委會(huì)會(huì)議審議意見(jiàn)怎么能體現(xiàn)短新實(shí)的優(yōu)良文風(fēng)？三是教條主義影響。人大公文寫作中教條主義影響主要表現(xiàn)是大話空話套話比較多。這類人大公文不是有的放矢地運(yùn)用中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的立場(chǎng)觀點(diǎn)方法、運(yùn)用法治思維和法治方法分析問(wèn)題和解決問(wèn)題，而是將法律條文、黨委政府文件照搬照抄照套，公文中充斥著錯(cuò)也不錯(cuò)、用也無(wú)用的大話空話套話。四是經(jīng)驗(yàn)主義影響。人大公文寫作也存在著就事論事，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”等現(xiàn)象。人大的領(lǐng)導(dǎo)干部工作經(jīng)驗(yàn)比較豐富，一般干部也往往長(zhǎng)期從事某一工作。因此，在分析研究新情況新問(wèn)題時(shí)容易受到經(jīng)驗(yàn)主義影響。分析和提出解決某一問(wèn)題的對(duì)策，往往囿于老經(jīng)驗(yàn)、某部門某單位的個(gè)別經(jīng)驗(yàn)和外地經(jīng)驗(yàn)。實(shí)際上，老辦法不一定管用，個(gè)別地方的經(jīng)驗(yàn)不一定具有普遍性，外地的成功經(jīng)驗(yàn)也不一定能在本地克隆。

從人大文風(fēng)形成的寫作受體剖析根源。有些地方的同志以為“一府兩院”只要對(duì)地方黨委負(fù)責(zé)，而對(duì)人大公文的要求采取應(yīng)付的態(tài)度，人大代表對(duì)人大及其常委會(huì)的公文缺少應(yīng)有的關(guān)注度，人大機(jī)關(guān)對(duì)人大公文質(zhì)量缺少嚴(yán)格認(rèn)真的評(píng)價(jià)機(jī)制。這就使得人大公文的寫作主體的自尊自重自強(qiáng)受到了很大影響。既然人大公文沒(méi)有引起“一府兩院”及有關(guān)方面的足夠關(guān)注，那么人大公文馬虎從事就不能得到有效糾正，從而使人大公文的不正文風(fēng)乘虛而入。

四、建立健全弘揚(yáng)人大優(yōu)良文風(fēng)的長(zhǎng)效機(jī)制

文風(fēng)絕非小事。人大文風(fēng)絕非人大工作的小事。人大文風(fēng)反映我國(guó)根本政治制度發(fā)揮作用的程度，是人大工作水平和工作作風(fēng)的綜合體現(xiàn)，是人民群眾和社會(huì)各界了解人大形象的重要窗口。為了大力弘揚(yáng)人大優(yōu)良文風(fēng)，防止和克服人大不良文風(fēng)，必須建立健全弘揚(yáng)人大優(yōu)良文風(fēng)的長(zhǎng)效機(jī)制。

建立健全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機(jī)制。一是落實(shí)人大文風(fēng)集體領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。必須將人大文風(fēng)建設(shè)列入人大常委會(huì)和人大常委會(huì)黨組的重要議事日程，要將人大文風(fēng)建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)作為人大常委會(huì)工作計(jì)劃的重要內(nèi)容，要將人大文風(fēng)建設(shè)與人大的學(xué)風(fēng)建設(shè)和工作作風(fēng)建設(shè)統(tǒng)籌考慮，任務(wù)一起布置、措施一起實(shí)行、成效一起檢查。在對(duì)年度工作總結(jié)和階段性工作總結(jié)時(shí)，要將人大文風(fēng)建設(shè)作為不可缺少的重要內(nèi)容。二是落實(shí)人大文風(fēng)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)要將人大文風(fēng)建設(shè)作為領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的重要內(nèi)容。對(duì)人大常委會(huì)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查報(bào)告、重要的專項(xiàng)工作調(diào)研報(bào)告、審議意見(jiàn)等，人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)要親自部署、修改和審定。鄧小平曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，領(lǐng)導(dǎo)工作要靠拿筆桿子實(shí)行。人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)率先垂范，對(duì)人大文風(fēng)建設(shè)必定產(chǎn)生重要的帶動(dòng)作用。三是要落實(shí)人大文風(fēng)層級(jí)負(fù)責(zé)制。人大文風(fēng)建設(shè)要靠人大機(jī)關(guān)全體干部共同努力。人大常委會(huì)主任會(huì)議成員要落實(shí)人大文風(fēng)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，各委、辦、室及各處（科）領(lǐng)導(dǎo)同志要落實(shí)相應(yīng)的人大文風(fēng)建設(shè)責(zé)任。在人大文風(fēng)建設(shè)上，要一級(jí)做給一級(jí)看、一級(jí)帶著一級(jí)干、一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)。

建立健全評(píng)價(jià)、考核、獎(jiǎng)懲機(jī)制。一要明確人大文風(fēng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)。這是人大文風(fēng)建設(shè)的導(dǎo)向。人大文風(fēng)不僅要體現(xiàn)黨政機(jī)關(guān)文風(fēng)“短、實(shí)、新”的共性要求，而且要體現(xiàn)人大文風(fēng)的黨性與人民性統(tǒng)一、合法性與創(chuàng)新性統(tǒng)一、監(jiān)督性與支持性統(tǒng)一的特殊要求。以此為基礎(chǔ)設(shè)置一系列合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)。如黨委、人大機(jī)關(guān)、“一府兩院”對(duì)人大公文文風(fēng)的反映評(píng)價(jià)，領(lǐng)導(dǎo)的批示、專家和同行意見(jiàn)、被監(jiān)督對(duì)象的反映、社會(huì)各有關(guān)方面的反響等。二要建立健全評(píng)價(jià)制度和開(kāi)展評(píng)價(jià)活動(dòng)。評(píng)價(jià)制度應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定對(duì)人大公文的主要文種如人大常委會(huì)工作報(bào)告、專項(xiàng)工作調(diào)研報(bào)告、執(zhí)法檢查報(bào)告、審議意見(jiàn)等開(kāi)展評(píng)價(jià)的組織領(lǐng)導(dǎo)和時(shí)段要求等。評(píng)價(jià)活動(dòng)要制定嚴(yán)密的計(jì)劃并認(rèn)真加以落實(shí)。每次評(píng)價(jià)活動(dòng)要成立評(píng)審組織、邀請(qǐng)相關(guān)專家參加，根據(jù)評(píng)審指標(biāo)體系提出評(píng)審意見(jiàn)，經(jīng)評(píng)審組織審定，確定表彰名單。例如，鹽城市人大常委會(huì)連續(xù)多年對(duì)全市人大系統(tǒng)的優(yōu)秀調(diào)查報(bào)告、宣傳人大制度好新聞、《鹽城人大》好稿件等開(kāi)展評(píng)選活動(dòng)，表?yè)P(yáng)先進(jìn)典型，鞭策后進(jìn)，使該市人大文風(fēng)建設(shè)不斷取得新成效。三要建立健全人大文風(fēng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。從事人大公文寫作，是以文論英雄。這會(huì)不會(huì)導(dǎo)致只看唱功不看做功呢？須知，只要堅(jiān)持正確合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，憑文定優(yōu)秀、受褒獎(jiǎng)，談何容易？?jī)?yōu)秀的人大公文是人大優(yōu)良的學(xué)風(fēng)和工作作風(fēng)的綜合體現(xiàn)，是人大常委會(huì)某項(xiàng)工作成果的綜合體現(xiàn)，是人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”監(jiān)督和支持的有效工具。因此，必須對(duì)人大優(yōu)良文風(fēng)建設(shè)的先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人實(shí)行重獎(jiǎng)，對(duì)獲獎(jiǎng)的優(yōu)秀中青年干部予以重用。

建立健全培訓(xùn)、研討、宣傳機(jī)制。人大文風(fēng)的綜合性，要求全面提高人大干部的政治思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和文字能力。人大干部必須具有高度的政治責(zé)任感和深厚的民生情懷，必須愛(ài)崗敬業(yè)，將對(duì)黨對(duì)人民的無(wú)限熱愛(ài)傾注在人大工作上、體現(xiàn)在人大優(yōu)良文風(fēng)中。人大干部還必須具有廣博的學(xué)識(shí)和較深厚的專業(yè)知識(shí)，要力爭(zhēng)成為專家型的干部。人大干部要在語(yǔ)言文字上狠下工夫，善于學(xué)習(xí)人民群眾的語(yǔ)言、勤于學(xué)習(xí)古今中外文化中有生命力的東西，這樣才能善于將人民群眾的意愿表達(dá)出來(lái)。因此，建立健全人大文風(fēng)的培訓(xùn)機(jī)制，要求在人大干部培訓(xùn)方面舍得花費(fèi)人力物力財(cái)力，千方百計(jì)讓人大干部成為胸襟寬、視野寬、思路寬并善于文字表達(dá)的干部。要定期不定期地組織交流研討，切不可讓人大文風(fēng)建設(shè)處于自發(fā)狀態(tài)。要大力開(kāi)展人大文風(fēng)的宣傳，使越來(lái)越多的人大干部及相關(guān)人員堅(jiān)持不懈地投身到人大文風(fēng)建設(shè)的工作中來(lái)。

（作者系江蘇省鹽城市人大常委會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、研究室主任）