陳淑娟 馬洪強

詢問和質(zhì)詢是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的一項重要監(jiān)督權(quán)力，但在人大監(jiān)督的實踐中，卻很少被采用。自2010年6月24日十一屆全國人大常委會第十五次會議分組審議國務(wù)院關(guān)于2009年中央決算報告并開展專題詢問以來，全國各省區(qū)市積極借鑒全國人大的經(jīng)驗，陸續(xù)開展了專題詢問，取得了較好的效果，專題詢問逐漸成為人大監(jiān)督的重要方式。專題詢問是對法定監(jiān)督形式——詢問的深化和拓展，具有主題重大、形式多樣、公開透明等特點。有效推動專題詢問的制度化、規(guī)范化、程序化，使其上升為法律制度，從而規(guī)范引導(dǎo)專題詢問的開展，能更好地支持、幫助和促進(jìn)“一府兩院”規(guī)范相關(guān)工作，進(jìn)一步增強人大監(jiān)督的保障性、建設(shè)性和實效性。

一、專題詢問的定位

我國憲法及相關(guān)法律已有詢問和質(zhì)詢的相關(guān)規(guī)定，專題詢問卻缺少制度支撐。準(zhǔn)確理解專題詢問的定位、性質(zhì)和功能，是專題詢問制度化研究的重要前提。

（一）專題詢問的來源

專題詢問來源于詢問制度，是詢問的一種重要方式，最早由全國人大常委會提出。2010年3月9日，吳邦國委員長在十一屆全國人大三次會議上所作的常委會工作報告中指出，2010年要依法開展專題詢問和質(zhì)詢?！霸儐柡唾|(zhì)詢是人大對‘一府兩院實施監(jiān)督的法定形式。根據(jù)監(jiān)督法和全國人大常委會關(guān)于加強經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督?jīng)Q定的精神，2010年我們將選擇代表普遍關(guān)心的問題聽取國務(wù)院有關(guān)部門專題匯報，根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，要請國務(wù)院有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)同志到會聽取意見、回答詢問、答復(fù)問題?！?/p>

我國憲法及相關(guān)法律對詢問已作出相關(guān)規(guī)定。全國人大組織法第十七條規(guī)定：“在全國人民代表大會審議議案的時候，代表可以向有關(guān)國家機關(guān)提出詢問，由有關(guān)機關(guān)派人在代表小組或者代表團(tuán)會議上進(jìn)行說明。”我國地方組織法第二十九條規(guī)定：“在地方各級人民代表大會審議議案的時候，代表可以向有關(guān)地方國家機關(guān)提出詢問，由有關(guān)機關(guān)派人說明。”代表法第十三條規(guī)定：“代表在審議議案和報告時，可以向本級有關(guān)國家機關(guān)提出詢問。有關(guān)國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)派負(fù)責(zé)人或者負(fù)責(zé)人員回答詢問。”2006年8月通過的監(jiān)督法對“詢問和質(zhì)詢”專設(shè)一章，第三十四條規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會審議議案和報告時，本級人民政府或者有關(guān)部門、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)派有關(guān)負(fù)責(zé)人到會，聽取意見，回答詢問。”此外，預(yù)算法和立法法也對詢問作出了相應(yīng)的規(guī)定。

由于相關(guān)法律對詢問的規(guī)定非常原則，對詢問的提出、詢問的程序、詢問的答復(fù)等具體細(xì)節(jié)都未作出明確規(guī)定，實踐中詢問權(quán)的行使并未常態(tài)化。目前，人民代表大會會議或常委會會議上審議議案和報告時，相關(guān)部門的工作人員都會列席會議，但人大代表或常委會組成人員對他們提出詢問的情況并不多。有時即使提出詢問，由于列席會議的有關(guān)國家機關(guān)工作人員不是負(fù)責(zé)人，掌握的信息有限，難以對具有全局性、總體性的問題作出回答，影響了詢問作用的發(fā)揮。而專題詢問恰恰彌補了以上缺憾，成為針對性和操作性較強的一種詢問方式。

（二）詢問與質(zhì)詢的關(guān)系

詢問與質(zhì)詢是憲法及相關(guān)法律賦予各級人大及其常委會的一項重要監(jiān)督權(quán)力。專題詢問是詢問的一種重要方式，有效區(qū)別詢問與質(zhì)詢的關(guān)系，有助于我們更清晰地認(rèn)識專題詢問的定位。兩者比較如下：

1.性質(zhì)和目的不同。質(zhì)詢的對象是主要事實基本清楚、造成不良社會影響的重大問題，提出質(zhì)詢案的目的是糾正“一府兩院”的違憲違法行為和工作中的重大失誤，是一種事后問責(zé)式的監(jiān)督。詢問則是在審議議案或報告的過程中，對事實不清、原因不明的問題進(jìn)行了解，可以是重大問題，也可以是一般問題。

2.提出的主體不同。質(zhì)詢案的提出必須符合一定的人數(shù)要件，形式上更嚴(yán)格。質(zhì)詢案一旦成立，就是國家權(quán)力機關(guān)的質(zhì)詢案，而不僅僅是提出人的質(zhì)詢案。詢問則可以由人大代表或常委會組成人員單獨提出。

3.決定過程不同。質(zhì)詢案必須以書面形式提出，提請大會主席團(tuán)或委員長會議、主任會議審議、通過、批準(zhǔn)后才成立。詢問則沒有這些形式上的限制。

4.答復(fù)或說明的范圍不同。質(zhì)詢案一經(jīng)成立，被質(zhì)詢機關(guān)的負(fù)責(zé)人必須在人民代表大會會議、大會主席團(tuán)、專門委員會會議、一個或幾個代表團(tuán)會議、人大常委會會議上，以書面或口頭形式答復(fù)。詢問僅規(guī)定由有關(guān)國家機關(guān)派人說明，沒有要求說明人是受詢問機關(guān)的負(fù)責(zé)人，更無書面說明的規(guī)定。

通過以上比較可以看出，由于質(zhì)詢的形式過于嚴(yán)厲、程序過于嚴(yán)格且屬于事后問責(zé)的形式，人大歷史上的質(zhì)詢并不多見，只有全國人大和湖南省、廣東省等少數(shù)地方人大啟動過質(zhì)詢。質(zhì)詢后，一些地方還依法提出了罷免案，追究相關(guān)事件責(zé)任人的責(zé)任。質(zhì)詢是事后監(jiān)督，所質(zhì)詢事項已經(jīng)產(chǎn)生了不利結(jié)果、造成了不良社會影響，開展質(zhì)詢意味著否定性評價。而法律意義上的詢問不屬于事后問責(zé)，更多地注重了解情況、詢問事實、提出建議等。詢問將監(jiān)督的關(guān)口前移，搭建了社會公眾深入了解“一府兩院”工作的平臺，圍繞人民代表大會會議和常委會會議審議的相關(guān)報告和議題，對“一府兩院”制定政策、開展工作等各方面進(jìn)行事前防范、事中控制監(jiān)督，提出意見建議，督促“一府兩院”及時改進(jìn)相關(guān)工作，避免不利結(jié)果的出現(xiàn)。顯然，詢問的效果更為積極，應(yīng)為法律所鼓勵和提倡。

（三）專題詢問的特點

2010年，全國人大常委會開展了三次專題詢問。繼6月24日開展專題詢問之后，8月27日，十一屆全國人大常委會第十六次會議召開聯(lián)組會議，就國務(wù)院關(guān)于國家糧食安全工作情況進(jìn)行專題詢問；12月24日，十一屆全國人大常委會第十八次會議舉行聯(lián)組會議，就國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革工作情況的報告進(jìn)行專題詢問。全國人大常委會的做法產(chǎn)生了很大的示范效應(yīng)，此后各地陸續(xù)開展了專題詢問工作。截至2011年12月，上海、重慶、湖北、安徽、山西、湖南、陜西、海南、新疆、黑龍江、云南、浙江、廣西、江西、廣東、貴州、寧夏、江蘇、河南、福建等20個省級人大常委會開展了專題詢問。2012年，全國又有24個省級人大常委會針對30項議題開展了專題詢問。歸納起來，專題詢問具有如下特點。

1.專題詢問的主題重大，詢問對象為“一府兩院”。專題詢問“詢問”的事項一般是涉及改革發(fā)展穩(wěn)定大局或者群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，選題上的重大凸顯了專題詢問與詢問的區(qū)別。截至2011年12月，全國人大及各地方人大常委會開展專題詢問共選取了27個題目，其中6個涉及食品安全，6個涉及保障性住房建設(shè)，5個涉及財政預(yù)算決算，顯示出人民群眾關(guān)心問題的高度一致。一些地方還圍繞具有地方特色的重大問題開展專題詢問，諸如上海市的建立世博后城市管理長效機制、湖北的農(nóng)村飲水安全、江西省深入推進(jìn)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)等。專題詢問的對象一般為政府，但也有地方將專題詢問的對象擴大到“兩院”。2011年9月，湖南省人大常委會以加強隊伍建設(shè)、促進(jìn)司法公正為題，對“兩院”開展了專題詢問。

2. 專題詢問前的準(zhǔn)備工作充分、深入。各地開展專題詢問基本形成了一套流程，包括確定詢問主題、制訂工作方案、加強與被詢問單位溝通協(xié)調(diào)、開展調(diào)研座談訪談、提出擬詢問問題、開展專題詢問、問后整理詢問意見交被詢問部門等。為了在專題詢問中提出針對性強、切中要害的問題，確保專題詢問取得更好的效果，各地方人大常委會在確定專題詢問主題、制訂工作方案后，探索采取實地調(diào)研、代表座談、專委會研究提出、委托區(qū)縣人大常委會征集、直接向公眾征集等多種形式收集具體問題。比如北京市2012年對市級大額專項資金使用和管理情況進(jìn)行專題詢問時，在聯(lián)組詢問之前成立了四個專題組，開展了四場分組詢問，共有100多位常委會組成人員、市人大代表、常委會預(yù)算監(jiān)督顧問參與其中，提出了近100個具體問題和意見建議。以這些問題為基礎(chǔ)，常委會確定了將在聯(lián)組會議上進(jìn)行詢問的12個問題，確保了專題詢問提出問題的質(zhì)量。

3.專題詢問的組織形式多種多樣。綜合來看，包括聯(lián)組會議、小組會議和全體會議三種。第一，聯(lián)組會議。聯(lián)組會議是各地方廣泛采用的會議組織形式，一般由兩個以上審議小組構(gòu)成聯(lián)組，時間多安排在常委會會議聽取和審議有關(guān)報告之后。第二，小組會議。部分地方的專題詢問以小組會議形式開展。比如，湖北省在2010年9月召開的十一屆人大常委會第十八次會議上，結(jié)合審議省政府關(guān)于農(nóng)村飲水安全情況的報告，分別在常委會3個審議小組會議上開展專題詢問。第三，全體會議。比如湖南省2011年7月和9月的兩次專題詢問分別安排在常委會第二十三次會議的第三次全體會和第二十四次會議的第三次全體會上，會前都先行聽取了“一府兩院”的有關(guān)報告。在聯(lián)組會議和全體會議上進(jìn)行的專題詢問一般由常委會副主任擔(dān)任主持人，小組會議上進(jìn)行的專題詢問由各組召集人主持?；卮鹪儐柕娜藛T一般為“一府兩院”的主管領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部門的負(fù)責(zé)人。

4.專題詢問重視跟蹤問效。專題詢問結(jié)束后，各地對詢問意見的落實情況普遍進(jìn)行了跟蹤監(jiān)督，主要有以下幾種形式。一是將常委會組成人員提出的詢問意見和審議意見綜合整理，形成審議意見書，交受詢問機關(guān)研究辦理，并由人大有關(guān)專委會對落實情況進(jìn)行跟蹤檢查。二是將詢問意見單獨交受詢問機關(guān)研究辦理，要求其提出研究處理方案，或提出整改和實施的具體意見。三是作出相應(yīng)決議，使要求受詢問機關(guān)整改有了法律依據(jù)。比如，2012年10月，安徽省十一屆人大常委會第三十六次會議不僅聽取和審議了省政府關(guān)于全省食品安全工作情況的報告、開展了專題詢問，還進(jìn)一步作出了《關(guān)于加強食品安全工作的決議》。四是進(jìn)行評議或測評，增強詢問的力度。比如江蘇省揚州市人大常委會對代表建議辦理情況進(jìn)行專題詢問后，分滿意、基本滿意、不滿意三種情況對政府辦理工作進(jìn)行了測評。在對司法工作進(jìn)行詢問后，常委會組成人員當(dāng)場進(jìn)行滿意度表決。

5.專題詢問的公開性和透明度高。為了擴大專題詢問的影響力，各地都注重加強宣傳報道，通過報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等渠道廣泛報道。一些地方還采取了現(xiàn)場直播的報道形式，比如全國人大常委會開展的專題詢問由中央電視臺進(jìn)行現(xiàn)場連線和實況報道，新華網(wǎng)對詢問情況進(jìn)行現(xiàn)場直播；安徽、湖北、云南、浙江、河南等地也采取了網(wǎng)絡(luò)或電視現(xiàn)場直播的方式，增強了專題詢問的社會影響力。

從上述特點看，專題詢問并不是一般意義上的詢問。第一，詢問是人大代表或常委會組成人員可以單獨行使的權(quán)力，只要是與審議議案和報告相關(guān)、自己不清楚的某方面內(nèi)容，都可以提出問題，對回答情況不滿意時可以再次提出詢問。而專題詢問是常委會組成人員集體行使的監(jiān)督權(quán)，常委會工作機構(gòu)或人大專門委員會在專題詢問的組織開展中發(fā)揮了重要作用，包括確定詢問主題、制訂工作方案、組織開展前期調(diào)研、與“一府兩院”溝通協(xié)調(diào)、問后加強跟蹤監(jiān)督等。第二，從開展頻率上來說，每次人民代表大會會議或常委會會議上都可能提出詢問，一年內(nèi)開展詢問的總次數(shù)難以預(yù)計，少則幾次，多則幾十次。而專題詢問開展的次數(shù)較少，有的地方一年只開展一次專題詢問，多的也不過兩三次。第三，從現(xiàn)場組織來看，詢問不需特別組織，是全體會議或分組會議的一部分，實踐中一般由“一府兩院”相關(guān)部門的工作人員列席會議，聽取意見，對可能提出的詢問作出回答。而專題詢問現(xiàn)場的組織程度較高，需要設(shè)定主持人，受詢問機關(guān)或部門一般都派主要負(fù)責(zé)人到會接受詢問，參與現(xiàn)場報道的新聞媒體較多?？梢姡瑢ｎ}詢問從準(zhǔn)備、調(diào)研、開展到問后監(jiān)督的鏈條更長，是一種有計劃、有準(zhǔn)備、有重點、有組織地圍繞一個特定議題開展詢問的監(jiān)督形式，在議程安排上也具有較強的針對性。

二、專題詢問制度化的必要性

（一）專題詢問制度化的實踐

根據(jù)公開資料，全國一些地方人大常委會相繼出臺了規(guī)范專題詢問工作的文件。如浙江省溫嶺市、衢州市于2011年12月通過了《溫嶺市人民代表大會常務(wù)委員會專題詢問暫行辦法》《衢州市人民代表大會常務(wù)委員會專題詢問暫行辦法》，福建省福安市于2012年4月23日通過了《福安市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于開展專題詢問的暫行辦法》，河南省安陽市、甘肅省定西市于2012年6月27日分別通過了《安陽市人民代表大會常務(wù)委員會專題詢問暫行辦法》《定西市人民代表大會常務(wù)委員會詢問和質(zhì)詢暫行辦法》。還有其他一些縣市出臺了專題詢問暫行辦法。

從時間上看，這些規(guī)范性文件的出臺時間集中于2011年底至2012年，是對本地區(qū)開展專題詢問實踐經(jīng)驗的總結(jié)。從地域上看，集中于浙江、福建等省專題詢問工作起步較早、開展范圍廣泛的省份。從內(nèi)容上看，除了對詢問和質(zhì)詢進(jìn)行規(guī)范的暫行辦法外，關(guān)于開展專題詢問的暫行辦法篇幅不長，短的有14條、16條，長的也只有18條、20條，內(nèi)容上基本包括法律依據(jù)、基本原則、議題確定、程序安排、時限要求、公開辦法以及處理結(jié)果等。其中，福建省寧德市《關(guān)于開展專題詢問的暫行辦法》出臺時間甚至早于專題詢問的開展時間，是一個制度先行、實踐跟進(jìn)的例子。

已出臺的暫行辦法基本都將專題詢問納入詢問中加以規(guī)定，在應(yīng)當(dāng)接受詢問的機關(guān)包括“一府兩院”、專題詢問議題由主任會議確定、專題詢問的題目應(yīng)提前一個月告知“一府兩院”、專題詢問采取分組會議或聯(lián)組會議方式進(jìn)行、專題詢問采取一問一答的方式等方面，各地的規(guī)定也基本一致。同時，這些暫行辦法也存在細(xì)微差異，反映出各地對專題詢問性質(zhì)、定位、主體、程序等重要問題的認(rèn)識差異。比如，對于專題詢問能否單獨進(jìn)行，有的地方規(guī)定，主任會議認(rèn)為必要時，可以在市人大常委會會議期間，結(jié)合聽取和審議專項工作報告，就市人大常委會組成人員普遍關(guān)心的問題組織開展專題詢問；有的地方則規(guī)定，根據(jù)實際需要，市人大常委會也可就某一議題單獨開展專題詢問。對于專題詢問主體，有的地方明確規(guī)定，專題詢問的主體為市人大常委會組成人員；有的地方則作出擴大規(guī)定，如列席會議的市人大代表、市人大常委會工作機構(gòu)負(fù)責(zé)人和縣區(qū)人大常委會負(fù)責(zé)人等，也可以圍繞議題提出詢問。厘清這些有爭議的基本問題，對專題詢問的制度化具有重要意義。

（二）專題詢問制度化的必要性

首先，專題詢問是適應(yīng)當(dāng)前中國民主政治發(fā)展進(jìn)程的有效的人大監(jiān)督方式，應(yīng)通過立法將其上升為法律規(guī)定，使專題詢問的開展制度化、規(guī)范化。當(dāng)前，我國正處于社會急劇轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，各方面的改革不斷深化，對外開放的領(lǐng)域不斷擴大，社會利益格局深刻調(diào)整，民主法制建設(shè)進(jìn)程不斷推進(jìn)。然而，在房屋拆遷、土地征用、環(huán)境污染、食品安全等問題上，公權(quán)力濫用導(dǎo)致人民群眾合法利益受損的事情時有發(fā)生。正如胡錦濤曾經(jīng)指出的，“權(quán)力不受制約和監(jiān)督，必然導(dǎo)致濫用和腐敗?！北O(jiān)督法規(guī)定了人大開展監(jiān)督工作的七種形式，但詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定這三種較具剛性的監(jiān)督形式極少使用，人民群眾關(guān)于加強人大監(jiān)督、增強監(jiān)督效果的呼聲越來越高。

專題詢問監(jiān)督方式的出現(xiàn)，順應(yīng)了人民群眾加強人大監(jiān)督的新期待，其較好的監(jiān)督效果也激發(fā)了各地人大開展專題詢問的積極性。以2011年全國人大常委會對中央決算進(jìn)行專題詢問為例，專題詢問后，國務(wù)院對委員提出的意見逐項落實，加強了地方政府性債務(wù)管理，要求有關(guān)部門全面清理規(guī)范融資平臺公司，加緊完善相關(guān)政策；加強了財政專戶管理，整頓地方財政專戶，并撤并違規(guī)財政專戶5萬多個；推進(jìn)了預(yù)算公開工作；擴大了社?；痤A(yù)算編報范圍，2012年將城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新農(nóng)合兩項基金納入，為2013年全國社?；痤A(yù)算向全國人大作報告進(jìn)行了準(zhǔn)備；修改了資源稅暫行條例等法規(guī)，自2011年11月1日起全面實施原油、天然氣資源稅改革。隨著專題詢問效果的逐步顯現(xiàn)，專題詢問的開展將日益常態(tài)化，亟需法律法規(guī)的規(guī)范。

其次，專題詢問的實踐也碰到了一些問題，必須以制度的形式明確下來，為專題詢問的開展提供法律依據(jù)。專題詢問是一種實踐先行、制度相對滯后的監(jiān)督方式，開展近三年來，發(fā)揮了日益明顯的作用，但在詢問議題的確定與提出、立項與審查、專題詢問的組織、詢問后的跟蹤評價等方面也顯現(xiàn)出一些問題。比如誰有權(quán)提出專題詢問的議題？誰負(fù)責(zé)專題詢問的立項審查？常委會組成人員之外的列席代表能否在會上提出詢問問題？專題詢問與質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職、罷免等更具剛性的監(jiān)督方式如何銜接？類似的問題都需要法律法規(guī)作出明確規(guī)定，通過立法明確專題詢問的法律定位，規(guī)范其運作程序，保障專題詢問的實效。

第三，專題詢問基本形成了比較可行的工作流程、工作方法，可以將實踐中證明行之有效的做法加以提升和固化，上升為法律法規(guī)。比如，專題詢問的題目確定下來之后，各地首要任務(wù)就是制訂全面的工作方案，內(nèi)容包括開展專題詢問的依據(jù)、目的；時間安排、組織方式；詢問問題的范圍、來源、收集整理和選取方法；會前溝通協(xié)調(diào)；會上問答方式；新聞采訪和報道安排；詢問后的跟蹤處理；整體工作進(jìn)度安排和工作分工等。工作方案對此后各環(huán)節(jié)工作的開展起到了統(tǒng)領(lǐng)作用。專題詢問實踐中形成的工作方式方法、組織開展程序、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和流程等，為專題詢問制度化提供了豐富的實踐土壤。

三、專題詢問的制度化設(shè)計

專題詢問的制度化、規(guī)范化，既要注重與我國現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接，也要借鑒西方議會議事規(guī)則詳細(xì)、明確的優(yōu)點，注重專題詢問制度的法律效果、社會效果和政治效果相統(tǒng)一。

根據(jù)憲法、立法法、監(jiān)督法、代表法、地方組織法、常委會議事規(guī)則等法律法規(guī)，結(jié)合人大開展專題詢問的實際，制訂相應(yīng)的程序規(guī)則，規(guī)范、引導(dǎo)專題詢問的開展。可以在監(jiān)督法的實施辦法中作出更具體的規(guī)定，或?qū)ｉT制訂開展專題詢問的辦法，或在人大常委會議事規(guī)則中進(jìn)一步明確專題詢問的程序，為專題詢問的制度化、規(guī)范化提供制度支撐。筆者認(rèn)為專題詢問的程序規(guī)則至少包括以下方面：

1.基本原則

專題詢問是一種特殊的詢問形式，是人民代表大會會議、人大常委會會議審議議案或者有關(guān)工作報告時，就有關(guān)專門議題組織開展的詢問。

專題詢問應(yīng)堅持依法依規(guī)、實事求是、客觀公正、民主公開的原則。應(yīng)當(dāng)將專題詢問的基本原則貫穿專題詢問規(guī)則和程序的始終，指導(dǎo)專題詢問的開展和實施。

2.專題詢問的提出

首先，專題詢問需要由一定的主體提出，且符合專題詢問的相關(guān)要求，才能得以立項和開展。根據(jù)專題詢問的特點和開展的實際，依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，至少可以明確以下主體有權(quán)提出專題詢問。

（1）人大代表十人以上聯(lián)名；

（2）常委會組成人員五人以上聯(lián)名；

（3）人大常委會及其專門委員會，可以向本級人大常委會提出開展專題詢問的申請。

（4）下級人大常委會可以向上一級人大常委會提出開展專題詢問的申請。

公民可以單獨或聯(lián)名向本選區(qū)選出的人大代表，或直接向本級人大常委會相關(guān)工作機構(gòu)，提出就某項議題開展專題詢問的建議，由符合規(guī)定的主體正式提出專題詢問申請。

其次，專題詢問的事項，應(yīng)當(dāng)屬于本級人大常委會職權(quán)范圍；詢問對象為政府和法院、檢察院即“一府兩院”所作出的決定、工作部署或開展工作的情況等相關(guān)事項；專題詢問的事項必須具有普遍性、重大性等特點。各級人大開展專題詢問應(yīng)當(dāng)針對自身職權(quán)范圍內(nèi)的監(jiān)督事項進(jìn)行，不能越級開展，如下級人大無權(quán)對上級政府、法院、檢察院開展專題詢問。專題詢問的對象為“一府兩院”，詢問事項具備普遍性、重大性等特點，如關(guān)系本行政區(qū)域改革發(fā)展穩(wěn)定大局、涉及群眾切身利益和社會普遍關(guān)注的熱點難點問題，或者涉及本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項。

第三，有權(quán)提出開展專題詢問建議的主體應(yīng)提出書面申請，申請應(yīng)說明詢問的主題、詢問的對象、詢問的主要問題、詢問的范圍、是否允許書面答復(fù)等。申請人應(yīng)在深入調(diào)查研究、全面了解情況的基礎(chǔ)上，客觀公正地提出申請。

3.專題詢問的立項審查

在專題詢問的制度中，應(yīng)當(dāng)明確專題詢問的立項審查權(quán)。筆者建議，應(yīng)當(dāng)由人大常委會主任會議對專題詢問的申請進(jìn)行立項審查，決定是否立項開展專題詢問。人大常委會根據(jù)主任會議審查結(jié)果，作出是否立項的決定。主任會議主要審查專題詢問提出的主體是否適格，是否屬于本級人大監(jiān)督事項，是否具備專題詢問的普遍性、重大性等特點，申請材料是否完備、齊全。對屬于本行政區(qū)域職權(quán)范圍，提出的問題重大、人民群眾普遍關(guān)心的，且符合專題詢問制度規(guī)定的，主任會議經(jīng)研究同意立項的，由人大常委會作出立項決定，將其納入常委會工作議程，正式啟動專題詢問。經(jīng)主任會議研究不符合專題詢問規(guī)定或認(rèn)為不必要立項的，由人大常委會作出不予立項的決定，并就不予立項的理由向申請人作出書面答復(fù)。未予立項的申請所涉及的相關(guān)事項可轉(zhuǎn)成代表建議或人大督辦的事項，轉(zhuǎn)交相關(guān)部門辦理。

人大常委會應(yīng)在收到申請之日起十日內(nèi)，根據(jù)主任會議的審查結(jié)果，作出是否同意立項的決定，并將結(jié)果書面反饋申請人。此為立項審查期限規(guī)定。

4. 專題詢問的組織

制訂方案。人大常委會開展專題詢問前，常委會有關(guān)工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)制訂專題詢問具體實施方案，報主任會議研究決定。開展專題詢問的實施方案應(yīng)當(dāng)包括專題詢問的目的、組織方式、詢問對象、詢問問題、跟蹤落實等內(nèi)容。

調(diào)研制度。為了便于常委會組成人員更深入地了解相關(guān)工作情況，常委會開展專題詢問時，應(yīng)當(dāng)同時聽取和審議相關(guān)專項工作報告。常委會有關(guān)工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)人員開展視察或調(diào)研，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出詢問問題。

征求意見。參照地方組織法、代表法等相關(guān)法律，常委會相關(guān)工作機構(gòu)可以邀請本級人大代表、下一級人大常委會負(fù)責(zé)人、專題詢問提出人列席專題詢問會議現(xiàn)場。公民代表也可以通過向常委會辦公機構(gòu)申請的方式，旁聽專題詢問。專題詢問主題和議程確定后，常委會辦公機構(gòu)應(yīng)當(dāng)向社會公開征求人民群眾關(guān)心的具體問題，匯集人民群眾的意志和愿望，將其作為常委會組成人員提出詢問問題的重要基礎(chǔ)。

通知送達(dá)。常委會辦公機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在常委會會議舉行一個月前，將開展專題詢問的時間、地點、主題、日程安排等內(nèi)容書面告知“一府兩院”，“一府兩院”根據(jù)議題確定接受詢問的具體機關(guān)或部門。

材料準(zhǔn)備。受詢問機關(guān)應(yīng)當(dāng)于專題詢問舉行十日前，確定接受專題詢問的負(fù)責(zé)人名單，連同提交常委會會議審議的專項工作報告一起，送常委會辦公機構(gòu)。專題詢問舉行七日前，常委會辦公機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將上述材料印發(fā)常委會組成人員。

受詢部門的確定。受詢問機關(guān)或部門主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)綍卮鹪儐?。主要?fù)責(zé)人無法到會的，經(jīng)主任會議同意后，可書面委托其他負(fù)責(zé)人到會回答詢問。對政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行詢問的，主管相關(guān)領(lǐng)域工作的副市長應(yīng)到會聽取意見，接受詢問。如詢問問題涉及政府多個部門，可由涉及相關(guān)職能的多個部門共同答復(fù)，也可由承擔(dān)主要職能的部門單獨答復(fù)，具體情況由主任會議研究決定。

現(xiàn)場組織。專題詢問可以采取聯(lián)組會議或其他方式進(jìn)行。詢問時，由常委會主任或由常委會主任委托的主管相關(guān)領(lǐng)域工作的副主任擔(dān)任主持人。主持人應(yīng)當(dāng)簡要介紹專題詢問的主要程序、進(jìn)行提問和答復(fù)的主要要求等。聯(lián)組會議上提出詢問、回答詢問，應(yīng)經(jīng)主持人準(zhǔn)許。主持人有維持會議秩序的責(zé)任，對于超出規(guī)定時限、內(nèi)容偏離主題、帶有人身攻擊色彩等不適宜的發(fā)言，主持人應(yīng)當(dāng)予以提醒。

詢問問題必須與“一府兩院”現(xiàn)行政策或措施有關(guān)，簡明扼要，符合客觀實際。受詢問機關(guān)或部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)現(xiàn)場回答詢問，現(xiàn)場不能回答的，應(yīng)當(dāng)說明原因，經(jīng)主持人同意后，可以在下次會議上口頭答復(fù)或書面答復(fù)。以書面答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)由受詢問機關(guān)的負(fù)責(zé)人簽署，印發(fā)會議。

受詢問機關(guān)或部門負(fù)責(zé)人回答后，詢問人仍有不清楚的問題時，可以舉手示意，經(jīng)主持人同意后，繼續(xù)提出詢問，受詢問機關(guān)或部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)作出回答。

專題詢問現(xiàn)場的情況，包括出席人員、主持人、詢問提出的問題、受詢問機關(guān)作出的答復(fù)等，應(yīng)當(dāng)有完整的記錄。

5.專題詢問的評價監(jiān)督

專題詢問的效果，不僅在于專題詢問會議上常委會組成人員提出詢問、受詢問機關(guān)或部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行答復(fù)，更在于答復(fù)后受詢問機關(guān)或部門改進(jìn)工作的實際行動，也就是“始于問而不止于答”。如何處理詢問中常委會組成人員提出的問題、主要意見和建議？如何組織跟蹤監(jiān)督，將專題詢問的效果落實到受詢問機關(guān)的行動上？對落實審議意見不力的相關(guān)部門，如何建立相應(yīng)的問責(zé)機制？這些都是專題詢問開展后，常委會開展跟蹤監(jiān)督的重要內(nèi)容。

對于交由“一府兩院”研究處理的內(nèi)容該如何定性，實踐中有的地方稱之為“會議紀(jì)要”，由市人大常委會辦公廳整理形成，有的地方稱為審議意見書，包括常委會組成人員審議意見和專題詢問的意見。由于專題詢問應(yīng)當(dāng)與聽取和審議專項工作報告結(jié)合進(jìn)行，因此定性為審議意見更符合實際情況。

專題詢問結(jié)束后，常委會有關(guān)工作機構(gòu)應(yīng)對專題詢問情況進(jìn)行綜合整理，將常委會組成人員的審議意見、提出的問題和建議等內(nèi)容整理形成審議意見，經(jīng)主任會議審定后，交由受詢問的政府及有關(guān)部門、法院和檢察院研究處理。

受詢問機關(guān)或部門應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的合理期限內(nèi)將審議意見落實情況報告常委會，逾期不能報告的，應(yīng)當(dāng)作出書面說明。常委會有關(guān)工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對審議意見落實情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，對受詢問機關(guān)或部門承諾事項的落實情況進(jìn)行重點督辦。

為了增強專題詢問監(jiān)督的實效性，建議將專題詢問與質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、提出撤職案等監(jiān)督方式更好地銜接起來。受詢問機關(guān)在一定期限內(nèi)沒有制定落實專題詢問意見的措施、制訂相關(guān)措施后沒有落實的，或者一半以上常委會組成人員認(rèn)為受詢問機關(guān)或部門落實審議意見情況不符合相關(guān)規(guī)定的，常委會應(yīng)當(dāng)督促審議意見的落實。對于專題詢問中反映出來的不符合現(xiàn)實情況、明顯有失公允、產(chǎn)生不良社會影響的本級政府決定或命令，常委會有權(quán)依法予以撤銷。在專題詢問中違反程序、不認(rèn)真履行職責(zé)、疏于辦理審議意見等情況，對負(fù)有責(zé)任的相關(guān)部門和責(zé)任人，人大可以依法啟動質(zhì)詢、罷免等監(jiān)督問責(zé)程序，確保監(jiān)督效果。

6.信息公開

依據(jù)監(jiān)督法“各級人民代表大會常務(wù)委員會行使監(jiān)督職權(quán)的情況，向社會公開”的規(guī)定，專題詢問的情況應(yīng)及時向社會公開。媒體可以對專題詢問情況進(jìn)行現(xiàn)場報道。專題詢問結(jié)束后，應(yīng)通過報紙、廣播、電視、網(wǎng)站等渠道，將開展專題詢問的情況、審議意見的落實情況等，及時向社會公開，接受人民群眾的監(jiān)督。公民可以向常委會辦公機構(gòu)提出公開專題詢問現(xiàn)場情況記錄的申請，常委會辦公機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將相關(guān)信息公開。

四、專題詢問制度化的價值

法律制度追求法律效果、社會效果和政治效果的統(tǒng)一，這也是專題詢問制度化的價值所在。

一是法律效果。專題詢問是對憲法、監(jiān)督法等法律賦予人大及其常委會的詢問權(quán)的拓展和延伸。實踐證明，這是一種符合我國民主政治進(jìn)程、推動“一府兩院”切實改進(jìn)工作的有用有效的監(jiān)督方式。專題詢問制度對專題詢問的定位、基本原則、提出、組織開展、評價監(jiān)督、信息公開等具體問題作出了相應(yīng)的制度安排，為各地開展專題詢問的實踐提供了法律依據(jù)，引導(dǎo)了專題詢問的順利開展。

二是社會效果。專題詢問的議題向社會公開征求意見，開展專題詢問的情況向民眾公開，這種制度安排有助于擴大公民有序的政治參與，也有利于擴大被詢問工作的社會影響力，擴大該項工作的社會認(rèn)知度，贏得人民群眾對“一府兩院”工作的理解和支持。專題詢問圍繞事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局和人民群眾普遍關(guān)心的社會熱點、難點問題展開，既回應(yīng)了廣大人民群眾的關(guān)心關(guān)切，又契合了“一府兩院”對重點、難點工作征求意見、完善提高的要求。同時，專題詢問較強的現(xiàn)場性、互動性，激發(fā)了人民群眾參與民主政治的熱情，保障了人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于提高國家機關(guān)科學(xué)決策、民主決策的水平，具有較好的社會效果。

三是政治效果。專題詢問的形式不像質(zhì)詢那樣剛性，不易引起“一府兩院”的反感和抵觸。在開展專題詢問的過程中，常委會組成人員在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出的詢問問題，往往一針見血地指出了工作中存在的問題以及改進(jìn)工作的方向和措施，對“一府兩院”加強和改進(jìn)相關(guān)工作具有重要的參考意義?！耙桓畠稍骸苯邮軐ｎ}詢問的過程，也是對相關(guān)政策和事項作出解釋、說明的過程，更是在聽取各方意見基礎(chǔ)上不斷完善、提高工作水平的過程，對相關(guān)政策的出臺和事項的辦理起到了促進(jìn)作用，有利于提高政府的公信力、執(zhí)行力，增強了“一府兩院”接受人大監(jiān)督的主動性和自覺性。

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[10]《人大研究》等期刊中關(guān)于專題詢問的研究文章。

（作者單位：北京市人大常委會研究室，中國石油天然氣股份有限公司。本文系北京市社科規(guī)劃辦2012年度重點課題，北京市人大理論研究會2012年度重點課題）