李翔宇

“另選他人”是我國(guó)人大代表直接選舉中特有的一項(xiàng)重要制度。根據(jù)選舉法第三十九條規(guī)定，選舉人對(duì)于代表候選人可以投贊成票，可以投反對(duì)票，可以另選其他任何選民，也可以棄權(quán)。通過(guò)這種方式當(dāng)選的人大代表，被俗稱(chēng)“票箱里跳出來(lái)的當(dāng)選者”，近年來(lái)在各地代表直選中屢有出現(xiàn)。如北京市選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布，2011年11月完成的北京市區(qū)縣人大代表選舉中，有6人以“另選他人”方式當(dāng)選，占當(dāng)選代表總數(shù)的0.14%[1]。這一現(xiàn)象逐漸引起實(shí)務(wù)界的關(guān)注，并引發(fā)了一些關(guān)于該制度爭(zhēng)論。但理論界對(duì)此從制度層面予以剖析者甚少。鐘麗娟[2]所作的探討具有啟發(fā)意義，她認(rèn)為另選他人是社會(huì)主義民主的重要體現(xiàn)，在肯定其價(jià)值取向的同時(shí)，指出技術(shù)層面存在明顯不足，但她并未從制度設(shè)計(jì)層面加以系統(tǒng)剖析。為此，本文圍繞“另選他人”的法理性質(zhì)、實(shí)踐狀況等加以剖析，以期推進(jìn)代表選舉立法領(lǐng)域的有關(guān)討論。

一、歷史由來(lái)

“另選他人”的規(guī)定最早出現(xiàn)于1953年頒布的我國(guó)第一部選舉法。雖然歷來(lái)選舉法并未規(guī)定選票內(nèi)容的條款，但從規(guī)范選舉人的投票角度，1953年選舉法第五十一條作了如下規(guī)定：“選舉人可以按代表候選人名單投票，亦可另選自己愿選的其他任何選民”[3]。這一規(guī)定主要與當(dāng)時(shí)所采取的等額選舉方式相匹配[4]。由于等額選舉中候選人數(shù)與應(yīng)選人數(shù)相等，選舉人的選擇權(quán)很小，有必要通過(guò)“另選他人”制度來(lái)體現(xiàn)新中國(guó)選舉同樣具有民主性特征。而當(dāng)時(shí)階層劃分簡(jiǎn)單清晰，社會(huì)思潮和民眾基礎(chǔ)單一化，正式候選人以外選民的得票情況很分散，“另選他人”規(guī)定對(duì)選舉結(jié)果基本不產(chǎn)生影響。如下表[5]，在1953年選舉中，北京市城區(qū)當(dāng)選代表候選人以外的選民得票高于100票的共2人，而當(dāng)年北京市西四區(qū)投票人數(shù)143159人，顯然根本不存在以另選他人當(dāng)選的可能?？梢?jiàn)，“另選他人”制度在創(chuàng)設(shè)之初，主要是象征性功能，使等額選舉制度表現(xiàn)出一定的民主性，而作為制度本身被施行的機(jī)會(huì)很小。

北京市城區(qū)當(dāng)選代表候選人正式名單以外選民得票情況統(tǒng)計(jì)表（4）1954年1月30日

資料來(lái)源：北京市檔案館，案卷號(hào)：1—6—815。

1979年選舉法修訂后，明確規(guī)定全國(guó)和地方各級(jí)人大代表的選舉都實(shí)行差額選舉，這是我國(guó)選舉法改革上的巨大進(jìn)步，使選舉蘊(yùn)含的民主性特征得到較為充分的保障。而“另選他人”這一在等額選舉時(shí)代確立的制度雖仍被保留下來(lái)[6]，但其承載的表征民主性的功能已在很大程度上被替代了。

二、法理反思

現(xiàn)代民主政治必然遵循法治。就“另選他人”而言，由于該規(guī)定的設(shè)計(jì)初衷是補(bǔ)充解決等額選舉時(shí)代存在的選舉民主性不足的問(wèn)題，主要側(cè)重考慮現(xiàn)實(shí)必要性，而制度規(guī)范性層面的考量可能較欠缺。深入分析其蘊(yùn)含的法理邏輯可得出：

第一，不符合選舉法治化所要求的程序正義原則

程序正義是現(xiàn)代法律秩序的基本價(jià)值取向，主張實(shí)體正義都應(yīng)當(dāng)以人們看得見(jiàn)的方式加以實(shí)現(xiàn)。選舉活動(dòng)比任何其他的政治活動(dòng)更講究程序正義。在選舉理論上，選舉的民主性應(yīng)當(dāng)通過(guò)充分自由的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)體現(xiàn)，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)性則無(wú)選舉可言，而這一自由競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程必須在法律嚴(yán)格約束下公開(kāi)透明進(jìn)行，方能避免引起參加選舉各方的糾紛和爭(zhēng)議，確保選舉結(jié)果的社會(huì)公信力。從各國(guó)實(shí)踐看，一般都通過(guò)單獨(dú)的成文法中規(guī)定選舉權(quán)行使的法律要件，美國(guó)競(jìng)選法對(duì)候選人的權(quán)利義務(wù)如參選資格、參選保證金繳納、募捐資金的獲得和使用、候選人如何開(kāi)展宣傳等等方面均做了詳細(xì)規(guī)定，同時(shí)，候選人的財(cái)產(chǎn)情況、家庭成員、個(gè)人歷史、政策主張等等情況都會(huì)被公開(kāi)。這些具體而細(xì)致的法定程序要件一方面保證了選舉在公開(kāi)自由的環(huán)境中進(jìn)行，另一方面也防止以暴力、欺騙、威脅等手段參選。

回到“另選他人”問(wèn)題上，這種當(dāng)選代表雖得到過(guò)半數(shù)選民的選票支持，但其在程序上與正式候選人相比，除了同樣經(jīng)歷了選舉的最低門(mén)檻——選民登記外，并未經(jīng)歷提名候選人、確定正式候選人及候選人介紹等法定環(huán)節(jié)，無(wú)任何公開(kāi)的程序可將其取得選票支持的過(guò)程向外界呈現(xiàn)出來(lái)，這種法定選舉程序之外的獲勝，因其未經(jīng)過(guò)同樣程序而成為不公正的獲勝。這正如經(jīng)過(guò)非法取證、秘密審判將一個(gè)殺人嫌疑犯判處死刑一樣不可取。此外，“另選他人”的規(guī)定可能導(dǎo)致選舉活動(dòng)在投票之前的所有正式程序毫無(wú)意義，甚至鼓勵(lì)了某些逃避候選人環(huán)節(jié)的意愿，使得正式的程序約束被架空，長(zhǎng)此以往，有可能誘引越來(lái)越多人走暗中操作的捷徑，而越來(lái)越少人自覺(jué)遵循選舉法的程序規(guī)定。隨著我國(guó)代表選舉活動(dòng)的成熟完善，候選人與選民的互動(dòng)過(guò)程必然更加復(fù)雜、細(xì)致，候選人參選程序立法也必然更加具體和規(guī)范，顯然，這種簡(jiǎn)單化的法外民主難以適應(yīng)此趨勢(shì)的要求。

第二，不符合選舉權(quán)和被選舉權(quán)應(yīng)受到平等保護(hù)的原則

公民選舉權(quán)應(yīng)得到平等保護(hù)是民主選舉的基本原則[7]，具體指所有參與選舉活動(dòng)的主體，都應(yīng)得到公平對(duì)待，適用同樣的規(guī)則并享有平等的權(quán)利，除非是為了有利于最不利的人群，要盡量避免對(duì)不同的參選人群適用不同的規(guī)則。這也是保障選舉活動(dòng)公正的基本要求。我國(guó)選舉法對(duì)平等保護(hù)公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)歷來(lái)十分重視，一直強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件允許情況下要盡量實(shí)現(xiàn)充分普遍而平等的選舉，如2010年選舉法明確城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，更好地保證了公民享有平等的選舉權(quán)。而“另選他人”的規(guī)定在法理上存在對(duì)公民被選舉權(quán)的歧視對(duì)待。因?yàn)槿缜八?，?dāng)選代表者均要經(jīng)歷選民登記到提名候選人，再到確定正式候選人和候選人介紹等選舉環(huán)節(jié)，要面對(duì)選舉委員會(huì)、選民小組及選民等各個(gè)層面的資格篩選方能到達(dá)投票環(huán)節(jié)，其在候選人階段的行為需嚴(yán)格依照選舉法要求，并接受社會(huì)各界的監(jiān)督；另選他人方式產(chǎn)生的代表由過(guò)半數(shù)選民支持產(chǎn)生，他在網(wǎng)絡(luò)信息高度發(fā)達(dá)，社會(huì)動(dòng)員渠道多元化的時(shí)代，必然會(huì)通過(guò)各種資源和渠道積極宣傳、動(dòng)員和爭(zhēng)取選民支持，而有關(guān)候選人階段的法律卻無(wú)法適用于這種私下參選行為，且這一過(guò)程也游離于選舉管理機(jī)構(gòu)和社會(huì)各界的監(jiān)督之外，所受法律約束比正式候選人少許多，其規(guī)避法律和選舉管理的行動(dòng)，實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了對(duì)其他正式候選人被選舉權(quán)的不公正對(duì)待。

第三，不符合權(quán)利意思自治原則

公民自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)是現(xiàn)代民主的基本要義，從選舉法關(guān)于任何組織或者個(gè)人都不得以任何方式干預(yù)選民或者代表自由行使選舉權(quán)的規(guī)定看，我國(guó)選舉立法亦認(rèn)可選舉權(quán)和被選舉權(quán)人的意思自治原則[8]?！傲磉x他人”規(guī)定為選舉人提供另行選擇任何其他選民的自由，雖然實(shí)現(xiàn)了對(duì)公民選舉權(quán)自由的最寬泛意義的保護(hù)，但卻有悖于被選舉人的意思自治原則。因?yàn)橥ㄟ^(guò)“另選他人”方式產(chǎn)生的代表，由于僅僅是通過(guò)選民投票結(jié)果確定了其代表身份，而并未經(jīng)過(guò)候選人提名公示及候選人與選民見(jiàn)面等環(huán)節(jié)，其本身是否具有參選代表的意愿完全無(wú)從得到確認(rèn)。如果一個(gè)無(wú)意出任公職的人卻被以票決方式選為代表，顯然違背了其個(gè)人意愿，這樣的選舉結(jié)果也是無(wú)意義的。

第四，一定程度上損害了選舉法的立法統(tǒng)一

一部制定良好的法律必然具有內(nèi)在邏輯自洽、前后條款規(guī)范趨于統(tǒng)一的文本，而從立法技術(shù)上看，“另選他人”的規(guī)定損害了選舉法的內(nèi)在統(tǒng)一。選舉法第六章“選區(qū)劃分”第二十四條規(guī)定，將代表名額分配到選區(qū)，按選區(qū)進(jìn)行選舉，且第二十五條進(jìn)一步規(guī)定本行政區(qū)域內(nèi)各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等，確保每個(gè)選區(qū)最終大體能產(chǎn)生與其人口比例相匹配的代表名額，使“一人一票”“同票同權(quán)”能夠得到切實(shí)保障。由于“另選他人”的規(guī)定指向選擇任何其他選民，不排除存在B選區(qū)的選民被A選區(qū)選舉人以另選他人的方式推選為代表的可能，使得B選區(qū)代表名額顯著地高出A選區(qū)及其他選區(qū)的相對(duì)代表名額，選舉法關(guān)于按人口比例分配選區(qū)代表名額的規(guī)定將落空。此外，如前所述，“另選他人”使得選舉法第八章“候選人的提出”所確定的程序環(huán)節(jié)完全虛置，從立法技術(shù)上講也存在文本內(nèi)在邏輯不一致的瑕疵。

三、“另選他人”帶來(lái)的實(shí)務(wù)操作困難

由于“另選他人”是在正式的選舉程序的最后環(huán)節(jié)突然增加的一個(gè)“變數(shù)”，相當(dāng)于在排隊(duì)的最后入口“加塞”，為選舉工作帶來(lái)很大不確定性，而當(dāng)今選舉工作面臨的社會(huì)形勢(shì)相當(dāng)復(fù)雜，其對(duì)選舉實(shí)務(wù)的沖擊就十分突出了。

一是存在身份信息辨別難的技術(shù)問(wèn)題。由于“另選他人”可指向正式候選人以外的任何其他選民，選擇范圍廣泛，很容易出現(xiàn)同名同姓無(wú)法確認(rèn)選民所填之人為何者的情形，使選舉結(jié)果公告工作變得棘手。雖然有的地方選舉法實(shí)施辦法限定另選他人的對(duì)象只能是所在選區(qū)的選民，但即使同一選區(qū)亦存在同名同姓問(wèn)題。有人提出在選票填寫(xiě)時(shí)不僅寫(xiě)另選他人的姓名，同時(shí)填寫(xiě)他的工作單位[9]。但如此填寫(xiě)便不符合無(wú)記名投票的格式要件統(tǒng)一要求，消解了投票行為的法律嚴(yán)肅性，仍不能解決問(wèn)題。

二是對(duì)當(dāng)選者的當(dāng)選資格審查難度大。選舉委員會(huì)等有關(guān)機(jī)構(gòu)在承擔(dān)當(dāng)選資格審查工作時(shí)，必須及時(shí)依法調(diào)查處理是否存在通過(guò)賄選和暴力脅迫、欺騙等非法手段當(dāng)選的情形。對(duì)于經(jīng)過(guò)代表候選人提出程序的當(dāng)選者，其參選情況一直處于由選舉委員會(huì)組織管理的正常程序軌道內(nèi)，選舉委員會(huì)能夠及時(shí)動(dòng)態(tài)掌握其參選過(guò)程；而對(duì)從最后從投票箱直接跳出的當(dāng)選者，選舉委員會(huì)只能通過(guò)事后追溯調(diào)查，來(lái)確定其是否存在違法參選行為，調(diào)查難度顯然相當(dāng)大。

四、“另選他人”折射出的民主困境

分析另選他人在制度設(shè)計(jì)及實(shí)務(wù)中的不合理之處的同時(shí)，還必須關(guān)注到一個(gè)現(xiàn)象：在近年來(lái)尤其是2011年的基層代表?yè)Q屆選舉中，選民通過(guò)“另選他人”一欄行使投票權(quán)的情形明顯增多。而這種現(xiàn)象往往體現(xiàn)了該制度具有一定的社會(huì)可適性，可能滿(mǎn)足社會(huì)的某種需求。具體分析就可以發(fā)現(xiàn)：

一是當(dāng)選民對(duì)選舉工作認(rèn)同度不高時(shí)，通過(guò)在另選他人一欄隨意填寫(xiě)表達(dá)對(duì)選舉的冷漠甚至不滿(mǎn)。近些年，公眾獨(dú)立和民主選舉的意識(shí)明顯提高，對(duì)更加開(kāi)放的選舉過(guò)程的期待也愈發(fā)強(qiáng)烈。雖然許多地方積極推進(jìn)候選人與選民見(jiàn)面會(huì)等工作，但有些基層選舉公開(kāi)透明度仍然不夠，對(duì)選舉工作和正式候選人的宣傳還不到位，使得選民到投票階段仍對(duì)正式候選人根本不了解，認(rèn)為選舉工作只是實(shí)現(xiàn)組織意圖的形式安排，進(jìn)而產(chǎn)生了被操縱和利用的情緒，并以在另選他人一欄的隨意填寫(xiě)來(lái)發(fā)泄不滿(mǎn)。如在2011年廣州市區(qū)縣一級(jí)人大代表選舉期間，恰逢TVB熱播《潛行狙擊》，許多選民就在選票“另選他人”一欄填上“梁笑棠”或其飾演者“謝天華”的名字。這種戲謔之舉在近年來(lái)全國(guó)各地的選舉中都相當(dāng)普遍，既可能是選民對(duì)候選人本身不認(rèn)可，也可能是選民對(duì)候選人的產(chǎn)生過(guò)程不認(rèn)可 ，嚴(yán)重消解了人大代表選舉所承載的凝聚社會(huì)共識(shí)、表征政治正當(dāng)性的使命，值得重視和反思。

二是未能成為正式候選人的參選者繼續(xù)動(dòng)員選民通過(guò)另選他人方式支持自己。另選他人一欄被頻繁使用往往與當(dāng)?shù)孛癖娮园l(fā)參選的熱烈程度相關(guān)，在非正式候選人通過(guò)另選他人方式當(dāng)選現(xiàn)象較突出的2003年和2011年，也正是民間自發(fā)參與選舉、自我宣傳介紹熱情高漲的年份。網(wǎng)絡(luò)為參選者的宣傳動(dòng)員提供了便捷有力的途徑，有些參選人在確定正式候選人環(huán)節(jié)被淘汰后，對(duì)選舉工作尤其是醞釀協(xié)商等環(huán)節(jié)是否存在暗箱操作往往存有疑慮，但出于對(duì)官方體制的不信任，并不首先主張進(jìn)行爭(zhēng)議處理，而是繼續(xù)依法尋求參選，在網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)實(shí)中向選區(qū)選民介紹自己政策主張，并向選民尤其是當(dāng)初的推薦者闡明“另選他人”的規(guī)則，有的還貼出模擬的“另選他人”一欄填寫(xiě)方式，引導(dǎo)大家在非正式候選人之外選擇自己。而從選民角度講，這些參選人往往比正式候選人更積極宣傳自己，更能提出具體的為社會(huì)服務(wù)的主張，甚至更具有悲情色彩，顯得動(dòng)員效果也更好，因此不少選民會(huì)樂(lè)意以另選他人方式支持他。可以說(shuō)，在這種情形中，這些選民和參選者結(jié)成同盟，一致將正式的選舉程序和經(jīng)過(guò)層層選舉程序篩選的正式候選人拋棄了，也同樣地對(duì)本應(yīng)民主、公正地篩選出最受選民支持候選人的選舉過(guò)程提出質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

由此可見(jiàn)，“另選他人”問(wèn)題凸顯了我國(guó)人大代表直接選舉中存在的一些困境。若選舉過(guò)程公開(kāi)公平且候選人參選環(huán)節(jié)的自由競(jìng)爭(zhēng)度強(qiáng)，選民自然能夠從候選人中選出最合心意的人，則另選他人制度可能根本不會(huì)被激活。正是由于我們的選舉工作在候選人提名確定和候選人宣傳介紹等方面做得不夠好，導(dǎo)致了選民的投票冷漠癥，也導(dǎo)致了民意基礎(chǔ)扎實(shí)的人未被公正對(duì)待而設(shè)法通過(guò)另選他人方式尋求當(dāng)選。這些候選環(huán)節(jié)發(fā)生的問(wèn)題往往早已構(gòu)成了社會(huì)不滿(mǎn)，而另選他人制度只是將前面環(huán)節(jié)所積壓的不滿(mǎn)在最后呈現(xiàn)出來(lái)而已，甚至某種意義上起到了一個(gè)“宣泄閥”的作用，反而使得社會(huì)不滿(mǎn)得以疏導(dǎo)和釋放。

五、結(jié)語(yǔ)

選舉是現(xiàn)代民主政治的核心，也是政府權(quán)力合法性的來(lái)源和依據(jù)，只有真正實(shí)施公開(kāi)公正的選舉，充分保障了公民選舉權(quán)平等自由地實(shí)現(xiàn)，所產(chǎn)生的政權(quán)才能得到民眾認(rèn)同。顯然施行科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)公平公正的選舉制度，對(duì)一國(guó)政治意義重大。但反觀(guān)我國(guó)的代表選舉制度設(shè)計(jì)，仍停留在價(jià)值判斷和原則界定為多，而對(duì)技術(shù)操作層面的建構(gòu)不夠關(guān)注，這與民眾參與選舉的熱情日漸高漲、選舉工作局勢(shì)日漸復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)狀況不能適應(yīng)。在“另選他人”問(wèn)題上，綜述以上方面，該制度確實(shí)存在較明顯弊病，不符合選舉法治化基本原則，且在選舉實(shí)務(wù)上也不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，但必須正視其帶給公眾參與選舉的民主空間以及其所實(shí)際承載的民意“宣泄閥”的情緒疏導(dǎo)作用。因此，簡(jiǎn)單將另選他人規(guī)定刪去并不可行。較為合理的改革方向，應(yīng)是考慮將代表選舉環(huán)節(jié)的民主性特征前置，比如改善初步候選人的提名方式，公平對(duì)待政黨提名的候選人和聯(lián)名推薦的候選人；規(guī)范正式候選人環(huán)節(jié)，提高正式候選人名單確定過(guò)程中的社會(huì)公信力；加強(qiáng)選民與正式候選人的互動(dòng)，保障選民對(duì)參選人有較好的了解，并確保選民能夠依法從候選人中選出認(rèn)可的代表。在這些正式選舉程序已均得以改善、公民自由平等的選舉權(quán)得以充分保障的前提下，則可將“另選他人”的規(guī)定刪去，使我國(guó)的人大代表選舉更適應(yīng)現(xiàn)代法治要求。

注釋?zhuān)?/p>

[1]《北京區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉：6人以“另選他人”方式當(dāng)選》，載《新京報(bào)》2011年11月16日。

[2]鐘麗娟：《如何看待“另選他人”的制度設(shè)計(jì)》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2011年12月26日。

[3]http：//news.qq.com/a/20111206/001250.htm.

[4]雖然當(dāng)時(shí)選舉法并未規(guī)定等額選舉，但《中央選舉委員會(huì)關(guān)于基層選舉工作的指示》明確了等額選舉的原則，即選舉委員會(huì)提到選舉大會(huì)上的代表候選人的名額，一般應(yīng)與當(dāng)選代表人數(shù)相等，即這個(gè)選舉區(qū)域應(yīng)選幾個(gè)代表，就提出幾個(gè)代表候選人。

[5]轉(zhuǎn)引自吳繼平：《當(dāng)代中國(guó)第一次普選運(yùn)動(dòng)研究》，中共中央黨校2007年博士論文。

[6]鐘麗娟在《如何看待“另選他人”的制度設(shè)計(jì)》一文（刊于《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2011年12月26日）提到“另選他人”制度在1953年選舉法上無(wú)規(guī)定，到了1979年選舉法才做了明確規(guī)定。根據(jù)本文考證，這一提法并不準(zhǔn)確，如前文所示，1953年選舉法已對(duì)另選他人做了明確規(guī)定，而1979年選舉法則是延續(xù)了1953年的規(guī)定。

[7]何俊志：《選舉政治學(xué)》，復(fù)旦大學(xué)出版社2009年版。

[8]我國(guó)選舉法除明確規(guī)定自由行使選舉權(quán)外，第二十九條規(guī)定，接受推薦的選民要如實(shí)向選舉委員會(huì)報(bào)告自己的情況，說(shuō)明選民有接受或不接受推薦的自由，這是被選舉權(quán)意思自治的體現(xiàn)。

[9]阮紀(jì)聲、賈云亮：《“另選他人”欄僅填寫(xiě)另選人姓名不嚴(yán)謹(jǐn)》，載《人大研究》2004年第5期。

[10]鐘麗娟：《如何看待“另選他人”的制度設(shè)計(jì)》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2011年12月26日。

（作者單位：廣東省人大常委會(huì)，系中山大學(xué)政治學(xué)理論專(zhuān)業(yè)2009級(jí)博士生）