卓黎黎

[摘 要]我國現(xiàn)行法律關于公檢法三部門關系的規(guī)定，與協(xié)同理論的核心思想相契合，以協(xié)同理論為視角，深入研究當前我國公檢法協(xié)作制約模式，具有一定的現(xiàn)實可行性。針對實踐中出現(xiàn)的制度缺陷和弊端，立足管理學的基本理論，運用協(xié)同理論對公檢法三部門在中國訴訟結構中的定位進行解釋，深入探尋三部門關系模式創(chuàng)新的新思路，以期為構建科學、規(guī)范、全面、系統(tǒng)的檢察機關業(yè)務管理模式奠定良好的外部基礎。

[關鍵詞]公檢法；協(xié)同；制約；模式

[中圖分類號]D920.0 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）08 — 0037 — 02

協(xié)同概念，最早是由美國著名戰(zhàn)略管理專家伊戈爾·安索夫，在歐洲和美國研究公司多元化經(jīng)營的過程中，作為公司經(jīng)營發(fā)展的戰(zhàn)略要素之一提出的?！?〕1970年，聯(lián)邦德國物理學家赫爾曼·哈肯（Herman Haken）在斯圖加特大學演講中首次提出協(xié)同學一詞，隨后又多次在學術會議、學術論文中系統(tǒng)、明確地予以表達，協(xié)同開始被作為一門獨立學科進入研究視野。同時期，西方發(fā)達資本主義國家掀起了旨在“重塑政府”、“再造公共部門”的新公共管理政府改革運動。強調合作、協(xié)調、配合的協(xié)同理論，逐步成為公共管理領域尋求解釋政府內外關系基本規(guī)律的工具之一，也逐步成為新公共管理改革路徑選擇的重要理論支撐。近些年，協(xié)同理論在行政管理領域得到進一步發(fā)展，內涵和外延也不斷被豐富和拓寬，如“合作政府”、“整體性政府”、“協(xié)同治理”等概念的相繼提出，無疑受到了協(xié)同理論的影響和啟發(fā)，同時也為政府體制改革的實踐提供了借鑒思路。

一、協(xié)同理論與公檢法協(xié)作制約模式的邏輯關聯(lián)

我國《憲法》第135條規(guī)定：人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責、互相配合、互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律?！缎淌略V訟法》和《人民檢察院組織法》對此作了同樣的規(guī)定。在我國，檢察機關和公安機關、法院同屬于司法機關，盡管職權分工不同（即“分工負責”的原則），但行使職權的目標和任務卻是一致的，都是為了查明案件事實、追究犯罪、維護社會公平正義，促進社會和諧穩(wěn)定。而實現(xiàn)這些目標任務的途徑正是要依靠三機關之間的上下銜接、協(xié)調一致，即“互相配合”。同時，三機關在實現(xiàn)目標任務的過程中，并不是簡單的力量相加，更不是無原則的合作，而是通過訴訟職能的分工和程序上的設置，相互約束、相互制衡（即“互相制約”的原則），以及時糾正錯誤或防止發(fā)生錯誤，從而才能保證準確執(zhí)行法律，做到不錯不漏、不枉不縱。因此，從管理學的角度來看，“分工負責、互相配合、互相制約”原則，恰恰揭示了公安、法院和檢察機關三機關的合力作用對實現(xiàn)司法職能的重要意義，這與協(xié)同理論所強調的“通過諸要素和子系統(tǒng)的合力作用產(chǎn)生整體功能大于部分功能之和的效應”這一核心精神，在本質上是一致的。

二、公檢法協(xié)作制約模式的現(xiàn)實解讀

（一）當前我國檢警協(xié)作制約模式的現(xiàn)狀分析

當前我國，從組織系統(tǒng)的層面來看，公安機關隸屬于政府，是國家行政機關的一種，行使的是行政執(zhí)法權；而檢察機關是司法機關，承擔國家司法職能，行使國家司法權力，即國家檢察權和法律監(jiān)督權?！?〕從訴訟程序的層面來看，公安機關是偵查犯罪的主要力量，在法定的管轄范圍內有權單獨開始一切刑事犯罪的偵查活動，也有權決定偵查是否終結，以及撤銷案件、釋放犯罪嫌疑人等，可不受檢察官的監(jiān)督和約束，不受檢察官的指揮和調遣；而檢察機關不是偵查主體，沒有偵查權，不參與公安機關的偵查活動，只是在偵查階段可以實行立案監(jiān)督，在審查起訴階段可以要求公安機關補充偵查或自行偵查、作出起訴或不起訴的決定等；〔3〕但兩者在職權行使上存在相互制約關系，如檢察機關的審查逮捕權，公安機關對不批準逮捕的決定可以要求復議以及向上一級檢察機關提請復核；檢察機關對公安機關還可以開展單向的監(jiān)督。因此，我國的檢警協(xié)作制約模式是建立在憲法規(guī)定的“分工負責、互相配合、互相制約”原則基礎上，但又以檢察機關的法律監(jiān)督職能為基礎的一種具有鮮明特色的模式。

（二）當前我國檢法關系的現(xiàn)狀分析

檢察機關和法院之間的協(xié)作制約主要體現(xiàn)在審判程序中，檢察機關通過行使公訴職能啟動審判程序，并為法院的審判活動設定范圍和對象；但是，法院是審判活動的主體，法院經(jīng)過審判對檢察機關的公訴活動構成一種檢驗，而只有法院經(jīng)過審判之后做出的判決才是終局裁判。此外，我國法律還賦予了檢察機關對法院開展刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟審判的監(jiān)督權，此時的檢法關系就是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，“檢察機關對審判活動的監(jiān)督，具有引起法院對自己的有關行為或決定進行在審查的效力”?！?〕

（三）現(xiàn)行公檢法制約協(xié)作模式存在的弊端

長期以來，我國的檢警協(xié)作制約模式對于全面實現(xiàn)刑事司法的任務發(fā)揮了積極的作用。但是，從實踐運行的效果來看，實質上存在的警主檢輔、偵查主導格局，有悖憲法原則；公訴職能在一定程度上從屬于、依附于偵查職能，檢察機關的審查起訴基本成為對公安機關偵查結論的確認和維護，〔5〕有悖憲法規(guī)定的分工負責、互相制約的原則；公安機關對檢察機關的制約功能難以落到實處；檢察機關開展監(jiān)督的效果不甚理想。對于檢法協(xié)作制約模式，學界也持有不同觀點甚至質疑。如有學者認為：檢法之間的互相配合關系破壞了法官在刑事審判中的中立地位，加劇了訴訟中控辯雙方的不平等，一定程度上忽視了刑事訴訟的規(guī)律性以及檢察機關和法院在訴訟中的權能屬性，從而為刑事訴訟的科學運行造成了一定的負面影響。〔6〕還有學者認為：控審關系或者說檢法關系本質上應當是一種制約關系，強調檢法之間的互相配合、通力合作，共同打擊犯罪，無疑將破壞這一關系的基礎，使國家權力失去制約，并對被告人的人權保障構成重大威脅?！?〕

三、創(chuàng)新公檢法協(xié)作制約模式的基本構想

著力于中國司法制度的歷史背景，立足當前司法體系的現(xiàn)實背景，應該在“分工負責、互相配合、互相制約”這一憲法原則的指導下，保留公檢法三機關現(xiàn)有的職能分工，對其協(xié)作制約模式進行不斷完善和改進，促進三機關在實現(xiàn)刑事訴訟價值目標過程中的真正協(xié)同。

一是創(chuàng)新公檢法的協(xié)作模式。公檢法三機關的協(xié)作不是置法律規(guī)定和訴訟規(guī)則不顧，不是消除三機關各自的獨立性和權力分工，也不是面對事實認定和證據(jù)采納的質疑時共同商討如何淡化甚至掩蓋問題，更不是取消或限制檢察機關的監(jiān)督權，而應當把協(xié)作的重點放在消除分歧、增進共識、促進刑事案件依法正確處理等方面。要通過健全公檢法“三長”聯(lián)席會議、對口部門定期及時會晤聯(lián)系、重要案件相互聯(lián)系、重要會議相互參與等工作制度，建立與公安、法院的溝通協(xié)調長效機制，統(tǒng)一執(zhí)法標準，系統(tǒng)研究存在的認識分歧，認真解決各個執(zhí)法環(huán)節(jié)考評機制不協(xié)調的問題。對于疑難案件，堅持互相配合和依法制約并重，明確哪些案件和問題可以或不應通過協(xié)調解決，進一步細化、統(tǒng)一證據(jù)標準和認定錯判的證明標準，切實防止在重大問題上任意違反法律原則，不能為了形成工作合力而互相妥協(xié)遷就，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正刑事審判權、檢察權。

資源共享是公檢法協(xié)作模式的重要內容。資源包括信息資源和人力資源，對于前者，公檢法三機關可以通過郵寄、建立局域網(wǎng)等形式或載體，相互交流工作經(jīng)驗、工作動態(tài)、收結案情況、調研、應用法學研究成果、疑難問題探討、典型案例等有關情況和信息，實現(xiàn)司法信息、司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)資源共享；對于后者，可以建立干部掛職交流制度，對三機關的主要領導、分管領導、中層領導、辦案人員以及工作需要頻繁接觸的有關人員，在保留必要的業(yè)務骨干和保證正常用業(yè)務工作開展的前提下，由同級黨委、人大負責，有計劃、分期分批地在本地本行政區(qū)域內進行輪崗交流?！?〕

二是創(chuàng)新公檢法的制約模式。檢察機關對公安、法院的制約主要通過行使法律監(jiān)督權來實現(xiàn)；公安機關對檢察機關的制約體現(xiàn)在其偵查活動的質量直接影響到檢察機關公訴活動的效果；法院對檢察機關的制約則體現(xiàn)在審判程序中。當前，檢察機關在行使法律監(jiān)督權的過程中，需要突出解決的首要問題是切實轉變監(jiān)督觀念，創(chuàng)新監(jiān)督措施，改進監(jiān)督方式，努力做到敢于監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督、理性監(jiān)督。在監(jiān)督方式上，積極探索，綜合運用抗訴、糾正違法、檢察建議、違法行為調查等監(jiān)督手段，監(jiān)督糾正有罪不究、裁判不公、超期羈押等違法行為。在監(jiān)督重點上，堅持把個案監(jiān)督與類案監(jiān)督相結合，適時開展專項監(jiān)督，集中監(jiān)督糾正帶有傾向性、普遍性的問題；堅持把日常監(jiān)督與查辦案件相結合，加強訴訟活動中瀆職行為的法律監(jiān)督，認真開展司法工作人員瀆職違法行為調查工作，嚴肅查處充當黑惡勢力“保護傘”和執(zhí)法不嚴、司法不公背后的職務犯罪。此外還要正確處理好監(jiān)督與支持、配合的關系，促進檢察監(jiān)督與內部糾錯機制相結合，完善與公安、法院的溝通協(xié)調機制，實現(xiàn)良性互動。

在當前中國特色社會主義司法制度中，各級黨委政法委員承擔支持和監(jiān)督政法各部門依法行使職權，督促、推動大要案的查處，研究和協(xié)調有爭議的重大疑難案件等職能。創(chuàng)新公檢法協(xié)作制約模式，同樣要創(chuàng)新政法委對政法機關的領導方式，應當把其職能定位于政治領導、思想領導和組織領導，即對政治意識、政治路線、黨的政策理解、執(zhí)行方面的領導，而不能直接干預公檢法機關具體的案件偵查、起訴和審判等業(yè)務工作?！?〕從憲政體制的層面對政法委與公檢法三機關的關系進行調整，或許應該是未來司法改革乃至整個政治體制改革的努力方向。

〔參 考 文 獻〕

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〔5〕陳興良. 警檢關系的構造〔C〕//樊崇義. 刑事審前程序改革與展望，北京：中國人民公安大學出版社，2005：388.

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〔責任編輯：杜 宇〕