梁子婷

摘 要 自改革開放以來，我國(guó)政府先后進(jìn)行了五次機(jī)構(gòu)改革。雖然取得了一些成績(jī)，

同時(shí)也存在諸多問題和不足。作為深化行政體制改革的重要一環(huán)，“大部制”具有深刻的內(nèi)在必然性。大部門體制在我國(guó)畢竟是一種新興的制度，我國(guó)政府缺乏推行“大部制”改革的經(jīng)驗(yàn)支持，為了避免盲目的改革實(shí)踐，加強(qiáng)對(duì)大部門體制的相關(guān)理論探討就具有了相當(dāng)重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞 大部制改革 優(yōu)勢(shì) 存在問題 對(duì)策

一、“大部制”改革的背景和內(nèi)涵

（一）“大部制”改革產(chǎn)生的背景

黨的十七大報(bào)告明確指出了要加快行政體制改革，改革開放以來，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了五次政府機(jī)構(gòu)改革，雖然都以建立精簡(jiǎn)、高效的行政管理機(jī)構(gòu)為目標(biāo)，卻無一例外地走進(jìn)了“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。

（二）“大部制”改革的內(nèi)涵

所謂的大部門體制（簡(jiǎn)稱大部制） ，即指在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中，將那些職能、業(yè)務(wù)范圍趨同的部門，整合重組為一個(gè)較大部門，來統(tǒng)一行使管理職能，這樣不僅可以最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理的弊端，還對(duì)提高行政效率、降低行政成本有積極意義。本次改革涉及調(diào)整變動(dòng)的有15 個(gè) 機(jī)構(gòu)，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少 4個(gè)，新組建五個(gè)部門，改革后的國(guó)務(wù)院除國(guó)務(wù)院辦公廳外，組成部門為 27 個(gè)。

二、我國(guó)“大部制”改革的必然性

政府職能部門設(shè)置歷史悠久，自人類進(jìn)入文明社會(huì)至今，前后綿延近 3000余年之久，各個(gè)歷史時(shí)期所設(shè)置的政府職能機(jī)構(gòu)，盡管在內(nèi)容和形式上有所差異，但其背后存在著某種一般的規(guī)律性。

（一）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使政府職能轉(zhuǎn)變成為必然訴求

黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國(guó)逐漸意識(shí)到了“市場(chǎng)”的重要性，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制逐漸由高度集中、無所不包的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向國(guó)家宏觀調(diào)控下社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

（二）放松規(guī)制和下放權(quán)力這一國(guó)際化潮流使然

隨著社會(huì)的發(fā)展，科技的進(jìn)步，世界進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)全球化和信息化的時(shí)代。如何應(yīng)對(duì)時(shí)代的挑戰(zhàn)，同時(shí)充分發(fā)掘其中的機(jī)遇，成了各國(guó)政府需要面對(duì)的重要問題?，F(xiàn)代政府的組織結(jié)構(gòu)一般采用馬克思·韋伯所設(shè)計(jì)的“官僚制”模式。

（三）提高政府效能及降低成本的目標(biāo)導(dǎo)引

目前我國(guó)政府的效能情況總體來說偏低。主要表現(xiàn)在行政體制不能很好適應(yīng)時(shí)代的需要；政府部門在一定程度上職責(zé)不清，政出多門；政府職能越位和缺位現(xiàn)象較為突出；政府部門內(nèi)部存在官僚主義習(xí)氣，人浮于事，公文旅行等等。

（四）構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的客觀要求

“社會(huì)主義和諧社會(huì)”理念自胡錦濤總書記提出以來，已得到社會(huì)各界的熱烈響應(yīng)，該執(zhí)政理念在追求人與自然和諧的同時(shí)，更注重人與人之間的和諧，并且后一種和諧是更本質(zhì)層面的和諧內(nèi)涵。

三、我國(guó)“大部制”改革的問題

（一）推行“大部制”的主要優(yōu)勢(shì)

1、有利于轉(zhuǎn)變政府職能?！按蟛恐啤备母锏耐菩校床块T的性質(zhì)和內(nèi)容予以有機(jī)合并，從而減少了機(jī)構(gòu)設(shè)置，機(jī)構(gòu)的減少，政府欲行細(xì)化的管轄顯然已經(jīng)不再可能。

2、有利于減少職能交叉，落實(shí)問責(zé)制。正是由于政府部門設(shè)置過多，部門之間的職能交叉、權(quán)責(zé)不清、政出多門、多頭管理的現(xiàn)象難以避免。相對(duì)而言，我國(guó)即將推行的“大部制”能較好地協(xié)調(diào)這一矛盾。

3、有利于克服部門本位主義且實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化。實(shí)行大部門體制改革，通過實(shí)行類似職能部門的整合，原來的部門利益融入到大部門整體利益之中，由大部門統(tǒng)一行使權(quán)力，分配資源，有利于打破了部門間的壁壘。

（二）推行“大部制”改革可能存在的問題

1、部門整合問題。大部門體制改革，必然要進(jìn)行部門之間的有機(jī)整合，這種整合并不能等同于簡(jiǎn)單的部門合并，而是有針對(duì)性、有選擇性將某些相關(guān)部門有機(jī)合并，進(jìn)而開展權(quán)力與機(jī)構(gòu)的重構(gòu)。

2、上下級(jí)權(quán)力關(guān)系及權(quán)限沖突問題?！按蟛恐啤毕碌男姓组L(zhǎng)與其下屬的權(quán)力關(guān)系存在著很大的不確定性，“大部制”中的行政首腦其管理幅度必然增大。因此，行政首腦對(duì)其下屬的監(jiān)督控制能力極為重要。

3、大部門體制的協(xié)調(diào)問題。我們要重視“大部制”的協(xié)調(diào)問題。其原因主要包括以下兩個(gè)方面：首先，一項(xiàng)決策在部門決策層形成以后，關(guān)鍵是要落實(shí)到各司局處室去付諸實(shí)施，其次，大部門體制是一種新的制度，這就意味著我國(guó)行政機(jī)關(guān)缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并且一個(gè)新機(jī)構(gòu)的良好運(yùn)行往往需要一段時(shí)間的磨合。

4、大部門的監(jiān)督問題。加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約，抑制權(quán)力的消極作用，保證權(quán)力的積極作用，始終是各國(guó)政府所關(guān)注的焦點(diǎn)問題。這是“大部制”監(jiān)督問題的理論源泉。

5、人員分流問題。我國(guó)推行“大部制”改革，雖然不以機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)為其主要目標(biāo)，但精簡(jiǎn)人員仍然不可避免，機(jī)構(gòu)的減少勢(shì)必產(chǎn)生一批機(jī)關(guān)富余人員，而要安置好這批人員，做好員分流工作并不容易。

四 、完善我國(guó)“大部制”改革的策略建議

（一）完善我國(guó)“大部制”改革的具體建議

1、相對(duì)穩(wěn)定原則。國(guó)家的穩(wěn)定、社會(huì)的安定是社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的保證和前提。對(duì)穩(wěn)定的重要性認(rèn)識(shí)，我國(guó)已有較為深刻的教訓(xùn)。

2、回應(yīng)性調(diào)適原則。政府回應(yīng)性，即政府注重民生、反映民意，按人民的意志和要求辦事，對(duì)回應(yīng)性提高的追求是責(zé)任型政府的直接體現(xiàn)。

3、總體性統(tǒng)籌原則。唯物辯證法告訴我們，處理問題要從整體著眼，縱觀全局，而不能“一葉障目，不見森林”。我們推行“大部制”改革必然要涉及處理各方面的關(guān)系，這要求改革者要從宏觀上進(jìn)行把握和統(tǒng)籌，才能制定出符合改革實(shí)際需要的“大部制”改革方案及推行策略。

4、自上而下改革原則。到底是推行自上而下的改革路線，還是走自下而上的改革道路，這實(shí)質(zhì)上就是改革的邏輯路徑問題。

（二）我國(guó)“大部制”改革的配套措施

1、大力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)公民社會(huì)的成熟。我國(guó)從黨的十四大以來，以建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，到目前為止，我國(guó)已經(jīng)初步形成了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。但是，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)仍處于有待進(jìn)一步開發(fā)和培育的狀態(tài)。

2、推行政治體制改革。行政體制改革是政治體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革的銜接點(diǎn)，行政體制改革又是政治體制改革的一個(gè)重要組成部分。所以要實(shí)行“大部制”改革，不可避免地要求進(jìn)行相應(yīng)的政治體制改革，以避免行政體制改革“孤軍深入”。

3、法律規(guī)制“大部制”改革。“法治”是當(dāng)今世界性的趨勢(shì)。為了減少政府治理中的人治現(xiàn)象，使各項(xiàng)工作進(jìn)入規(guī)范化的法治軌道，我國(guó)也提出了“依法治國(guó)”的執(zhí)政理念。

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（作者單位：廣西師范大學(xué)）