巢宏　方華嬋　謝華

摘要：本文基于我國建國以來科技體制改革各個(gè)階段的重點(diǎn)和方向不同，通過分析推動(dòng)各個(gè)階段改革的重要科技政策，將新中國成立以來的科技政策發(fā)展演變劃分為四個(gè)不同時(shí)期，并在此基礎(chǔ)上對(duì)我國科技政策60多年來不同時(shí)期的演變特點(diǎn)、不足和發(fā)展思路作相關(guān)說明，以期為廣大科技工作者展現(xiàn)一個(gè)比較全面的我國科技體制改革及其政策演變歷程。

關(guān)鍵詞：科技政策；體制改革；演變

根據(jù)聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）的界定，科技政策是政府為促進(jìn)科技有效發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)其整體建設(shè)目標(biāo)而實(shí)行的各種重要制度及施政方針。因此，中國科技政策60多年來的演變無疑始終與國家科技整體建設(shè)目標(biāo)緊密聯(lián)系在一起。由于在不同時(shí)期我國科技體制改革的主要方向和特點(diǎn)不同，科技政策的發(fā)展演變也表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。如果將1985年3月中共中央出臺(tái)的《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》文件作為我國正式啟動(dòng)科技體制改革的標(biāo)志。大體上可以把我國科技政策60多年來的演變歷程分為四個(gè)時(shí)期。

一、我國科技政策起步及曲折發(fā)展時(shí)期（1949～1978年）

1978年以前，我國仿照前蘇聯(lián)的科技發(fā)展體系，實(shí)行計(jì)劃式的科技體系，實(shí)施趕超發(fā)展的戰(zhàn)略。采用的科技體系是企業(yè)、科研院所、高校、國防科研相互獨(dú)立的結(jié)構(gòu)，以計(jì)劃來推動(dòng)科技項(xiàng)目和任務(wù)，帶動(dòng)技術(shù)的轉(zhuǎn)移，相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)按照功能和行政隸屬關(guān)系嚴(yán)格分工，政府是科技資源的投入主體。這一時(shí)期科技政策的基本特點(diǎn)便表現(xiàn)為運(yùn)用行政的力量來推進(jìn)科學(xué)技術(shù)體系的建立，推動(dòng)科學(xué)技術(shù)事業(yè)的發(fā)展，運(yùn)用計(jì)劃的方式來部署科技活動(dòng)，配置科技資源。

1.第一階段，奠基階段（1949～1955年）

這一階段主要是建立科研機(jī)構(gòu)和學(xué)科，組織隊(duì)伍和人員。新中國具有臨時(shí)憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第四十三條規(guī)定“努力發(fā)展白然科學(xué)，以服務(wù)于工業(yè)、農(nóng)業(yè)和國防建設(shè)。獎(jiǎng)勵(lì)科學(xué)的發(fā)明與發(fā)現(xiàn)，普及科學(xué)知識(shí)。標(biāo)志著新中國科技政策的開端。這成為新中國成立之初的科技工作總方針。與此同時(shí)，根據(jù)《中央人民政府組織法》，對(duì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整、改組，組建成立中國科學(xué)院。1955年6月，中國科學(xué)院學(xué)部在北京成立，成立了四個(gè)學(xué)部。在科技人才隊(duì)伍建設(shè)方面，這一階段我國主要采取對(duì)舊中國知識(shí)分了實(shí)行留用、爭(zhēng)取僑居海外的科學(xué)家回國，另通過《高等學(xué)校暫行規(guī)定》、《專科學(xué)校暫行規(guī)定》等文件，實(shí)施自主培養(yǎng)科技人才等。到1955年底，我國以蘇聯(lián)為榜樣，初步建立了以科學(xué)院為中心，以政府部門和高?？蒲袡C(jī)構(gòu)為輔助的科技新體制。

2.第二階段，體系初步形成階段（1956～1965年）

這一階段主要是建立科技政策體系。1956年是新中國科技政策史上非常重要的年份。一是根據(jù)世界新科技革命已現(xiàn)端倪、威力日顯的形勢(shì)，開了關(guān)于知識(shí)分子問題的會(huì)議，發(fā)出了“向科學(xué)進(jìn)軍”的號(hào)召，闡明了對(duì)知識(shí)分子的政策。二是成立了國家科學(xué)規(guī)劃委員會(huì)和國家技術(shù)委員會(huì)，二者于1958年合并成為中國科學(xué)技術(shù)委員會(huì)（即國家科委）。三是組織制定了我國第一個(gè)全國性的科技發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃，即《一九五六至一九六七年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃》，它標(biāo)志著中國科技走上了以科技政策為指導(dǎo)的有計(jì)劃的發(fā)展道路。

隨后，在1957年反右斗爭(zhēng)擴(kuò)大化和1958年“大躍進(jìn)”的過程中，中國科技政策出現(xiàn)暫時(shí)的偏差，黨中央意識(shí)到問題的嚴(yán)重性，于1961年擬訂了當(dāng)時(shí)被譽(yù)為“科技憲法”的《關(guān)于自然科學(xué)研究機(jī)構(gòu)當(dāng)前工作的十四條意見》，極大的提高了科學(xué)界的積極性。1962年又在廣州召開了全國科學(xué)技術(shù)工作會(huì)議，周恩來作了《論知識(shí)分子問題》的報(bào)告?！犊蒲泄ぷ魇臈l》和廣州科學(xué)技術(shù)工作會(huì)議的召開，以及一系列科技條例制定出臺(tái)，國科技工作出現(xiàn)了明顯的成效。

3.第三階段，嚴(yán)重摧殘階段（1966～1976年）

這一時(shí)期的特點(diǎn)是科技政策發(fā)生重大扭曲。1966年至1976年，中國經(jīng)歷了一場(chǎng)“史無前例”的“文化大革命”，遭受了一場(chǎng)歷史上罕見的浩劫，而科技教育領(lǐng)域又是公認(rèn)重災(zāi)區(qū)?！八娜藥汀惫簟犊蒲泄ぷ魇臈l》和廣州會(huì)議，撤銷科技管理部門，肢解科技管理和科研機(jī)構(gòu)，否定基礎(chǔ)研究，遣散科研人員，解散高等院校，毀棄儀器設(shè)備和情報(bào)資料，中國科技事業(yè)因此而蒙受巨大損失，這一時(shí)期黨的科技政策發(fā)生重大扭曲。

4.第四階段，過度階段（1977～1978年）

這一時(shí)期，我國的科技政策開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)折。1976年，粉碎“四人幫”為科技政策轉(zhuǎn)折發(fā)展創(chuàng)造了政治前提條件。1977年，鄧小平主管科技和教育工作，并發(fā)表《關(guān)于科學(xué)和教育工作的幾點(diǎn)意見》的講話，提出“要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，關(guān)鍵是科學(xué)技術(shù)要能上去”，這個(gè)講話將科學(xué)技術(shù)的重要作用提高到戰(zhàn)略高度，揭開了科技事業(yè)撥亂反正的序幕，標(biāo)志著中國科技政策歷史性的轉(zhuǎn)折點(diǎn)的開始。同年9月，重建了國家科委，年底至第二年年始，制定了《1978年-1985年全國科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》，確定了包括農(nóng)業(yè)、能源、材料等在內(nèi)的8個(gè)重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，提出了“學(xué)習(xí)外國，洋為中用”的開放措施。

二、我國科技政策體系重建與充實(shí)時(shí)期（1978～1984年）

以1978年3月全國科學(xué)大會(huì)為標(biāo)志，我國科技發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)全新的時(shí)期，也是我國科技政策發(fā)展史上重要的制度法規(guī)建設(shè)期。除了恢復(fù)和重建在文革中損失殆盡的科技系統(tǒng)外，在大的科技方針政策演變主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，確立“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的指導(dǎo)思想。第二，提出“尊重知識(shí)，尊重人才”政策，中組部印發(fā)《關(guān)于落實(shí)黨的知識(shí)分子政策的幾點(diǎn)意見》。第三，通過《1978～1985年全國科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（草案）》。提出我國科學(xué)技術(shù)工作8年奮斗目標(biāo)：部分重要的科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域接近或達(dá)到70年代的世界先進(jìn)水平；專業(yè)科學(xué)研究人員達(dá)到80萬人；擁有一批現(xiàn)代化的科學(xué)實(shí)驗(yàn)基地；建成全國科學(xué)技術(shù)研究體系。第四，調(diào)整科技政策發(fā)展的戰(zhàn)略方針。1981年4月，面對(duì)世界新產(chǎn)業(yè)革命的挑戰(zhàn)，國家科委在《關(guān)于我國科學(xué)技術(shù)發(fā)展方針的匯報(bào)提綱》中提出“科學(xué)技術(shù)必須為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，科技與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展” 的科技發(fā)展新方針。為了更好地貫徹這一方針，1982年，中國科學(xué)院設(shè)立自然科學(xué)基金，它是國家自然科學(xué)基金委的前身。同年，第一個(gè)國家科技發(fā)展計(jì)劃——由計(jì)委、科委牽頭的“科技攻關(guān)計(jì)劃”開始實(shí)施。中國科技體制隨即進(jìn)入了“競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)”階段。

三、我國科技政策體系初步確立時(shí)期（1985～1998年）

1985年，國務(wù)院頒布《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，我國科技體制改革正式啟動(dòng)，在此背景下，我國科技政策進(jìn)入蓬勃興旺的發(fā)展時(shí)期?？v觀這一時(shí)期，因科技體制改革側(cè)重點(diǎn)的不同，我國科技政策的發(fā)展演變又可分為兩個(gè)階段。

1.引入競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)機(jī)制（1985～1991年）

在這一階段，國家科技發(fā)展的方針是“面向”和“依靠”，即經(jīng)濟(jì)建設(shè)要依靠科學(xué)技術(shù)，科學(xué)技術(shù)要面向經(jīng)濟(jì)建設(shè)。進(jìn)入90年代我國開始實(shí)施“攀登計(jì)劃”，提出“攀登科學(xué)技術(shù)高峰”。概括這一階段國家科技政策的主要特點(diǎn)——即“引入市場(chǎng)與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，放活科研人員”?？梢哉f，這一階段整個(gè)科技政策制定的思路都是圍繞解放科研人員，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)來進(jìn)行的，這一階段為推進(jìn)科技體制改革，制定的科技政策整體而言是積極的。

2.科學(xué)政策的調(diào)整與創(chuàng)新（1992～1998年）

在這一階段，我國科技政策的特征可以用調(diào)整和創(chuàng)新來概括。其一，科技政策的調(diào)整。以1992年鄧小平“南方談講話”為標(biāo)志，中國經(jīng)濟(jì)體制邁入了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新階段。同年，國家科委制定《關(guān)于分流人才，調(diào)整結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步深化科技體制改革的若干意見》，提出分流調(diào)整的基本方針是“穩(wěn)住一頭，放開一片”。開始了以結(jié)構(gòu)調(diào)整、人才分流、機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)的系統(tǒng)改革試點(diǎn)工作。1993年7月，全國人大通過了我國第一部科學(xué)技術(shù)基本法——《中華人民共和國科技進(jìn)步法》。1994年，國家科委、國家體改委聯(lián)合發(fā)布《適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，深化科技體制改革實(shí)施要點(diǎn)》，明確改革重點(diǎn)是改變傳統(tǒng)科研機(jī)構(gòu)重疊、科技力量分散和科技工作低水平重復(fù)建設(shè)的狀況，實(shí)現(xiàn)科技資源的合理優(yōu)化配置。1995年，中共中央、國務(wù)院再一次對(duì)科技體制改革和科技政策進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，頒布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》。

為了優(yōu)化和調(diào)整科技力量宏觀布局，國務(wù)院1996年頒布了《關(guān)于“九五”期間深化科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，提出在“九五”期間初步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和科技自身發(fā)展規(guī)律的科技體制，建立以企業(yè)為主體，產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)開發(fā)體系和以科研機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校為主的科學(xué)研究體系以及社會(huì)化的科技服務(wù)體系。

其二，科技政策的試點(diǎn)創(chuàng)新。這一時(shí)期“創(chuàng)新”作為一個(gè)詞匯，越來越多地被應(yīng)用到政策文件之中。主要體現(xiàn)為211工程（1993）、技術(shù)創(chuàng)新工程（1996）、知識(shí)創(chuàng)新工程（1998）的三大工程實(shí)施。

1993年國家教委在高等教育系統(tǒng)開始實(shí)施“211工程”。1996年國家開始實(shí)施的針對(duì)企業(yè)的“技術(shù)創(chuàng)新工程”，在數(shù)家大型企業(yè)建立R&D中心，被資助的企業(yè)包括海爾、長(zhǎng)虹等。1998年開始在中國科學(xué)院試點(diǎn)的“知識(shí)創(chuàng)新工程”。這三大工程的實(shí)施，標(biāo)志著我國創(chuàng)新系統(tǒng)格局初步形成。另外，為配合這些科技創(chuàng)新工程、計(jì)劃的實(shí)施，國家設(shè)立了一批重大人才專項(xiàng)。如：1998年教育部啟動(dòng)了“長(zhǎng)江學(xué)者計(jì)劃”。這些專項(xiàng)已經(jīng)成為人才引進(jìn)、培養(yǎng)的重要平臺(tái)，相繼培養(yǎng)了一大批學(xué)術(shù)帶頭人和領(lǐng)軍人才。

總結(jié)這一時(shí)期，我國明顯調(diào)整了國家計(jì)劃資助的方式，從單純的以項(xiàng)目為核心的方式，變?yōu)橹С猪?xiàng)目和支持科研基地建設(shè)并重的方式，支持方式也越來越多元化。一批研究機(jī)構(gòu)按照新機(jī)制運(yùn)行，已經(jīng)取得了不俗的成績(jī)。此外，大批“海歸”加盟祖國的科研教育事業(yè)，改革開放后國內(nèi)培養(yǎng)的博士也逐步挑起了科研工作的大梁，緩解了青黃不接的局面。

四、科技政策創(chuàng)新發(fā)展時(shí)期（1999年至今）

我國科技政策發(fā)展進(jìn)人推進(jìn)以企業(yè)為主體的創(chuàng)新發(fā)展階段。根據(jù)這一時(shí)期體制改革著眼重點(diǎn)和深入程度的不同，可以將這一時(shí)期的科技政策的發(fā)展劃分為以下兩個(gè)不同階段。

1.實(shí)施科教興國戰(zhàn)略（1999～2005年）

科教興國的戰(zhàn)略早在1995年5月中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》就已確立了，但這一戰(zhàn)略的真正實(shí)施是在1998年之后。1999年，由國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的科技部等七部委《關(guān)于促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的若干規(guī)定》、《關(guān)于深化轉(zhuǎn)制科研機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)制度改革的若干意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)原始創(chuàng)新能力的若干意見》、《關(guān)于建立風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制的若干意見》、《關(guān)于加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》等政策的發(fā)布，以及科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金的設(shè)立，使我國科技政策一步體系進(jìn)一步完善，并極大地調(diào)動(dòng)了科技人員的積極性，推進(jìn)了科技成果轉(zhuǎn)化。在此基礎(chǔ)上，2001年，制定并頒布實(shí)施《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃科技教育發(fā)展規(guī)劃（科技發(fā)展規(guī)劃）》。

2.實(shí)施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略（2006年至今）

2006年2月，國務(wù)院發(fā)布了《國家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006～2020年）》。該綱要是中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本建立及加入世貿(mào)組織后的首個(gè)國家科技規(guī)劃。為配合該《剛要》的順利實(shí)施，2006年2月，國務(wù)院印發(fā)《實(shí)施<國家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006～2020年）>若干配套政策》（國發(fā)（2006）6號(hào)）。從增加科技投入、加強(qiáng)稅收激勵(lì)和金融支持、利用政府采購扶持自主創(chuàng)新、支持引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新、創(chuàng)造和保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、加快創(chuàng)新人才隊(duì)伍培養(yǎng)和建設(shè)、發(fā)揮教育與科普對(duì)創(chuàng)新的促進(jìn)作用、建設(shè)科技創(chuàng)新基地與平臺(tái)、加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等十個(gè)方面提出了創(chuàng)新政策框架，共60條基本政策措施。同時(shí)，黨中央和國務(wù)院做出了《關(guān)于實(shí)施科技規(guī)劃綱要、增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的決定》，明確提出今后十五年科技工作的指導(dǎo)方針，即“自主創(chuàng)新，重點(diǎn)跨越，支撐發(fā)展，引領(lǐng)未來”。

2006年9月，中央財(cái)政部聯(lián)合科技部發(fā)布了《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)中央財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)管理若干意見》。旨在為全面貫徹落實(shí)《規(guī)劃綱要》及其配套政策，在確保財(cái)政科技投入穩(wěn)定增長(zhǎng)的同時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)管理，提高經(jīng)費(fèi)使用效益。2007 年12月，十屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議審議通過修訂后的《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》。該法修訂后把新時(shí)期國家發(fā)展科學(xué)技術(shù)的目標(biāo)、方針、戰(zhàn)略上升為法律，為實(shí)施《國家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006～2020年）》、提高自主創(chuàng)新能力、建設(shè)創(chuàng)新型國家提供了重要的法律保障。2008年12月，為加快推進(jìn)自主創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化，提高產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，國家發(fā)展改革委員會(huì)、科技部等9部委聯(lián)合制定了《關(guān)于促進(jìn)自主創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化若干政策》。2009年，為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，進(jìn)一步促進(jìn)我國中小企業(yè)的健康發(fā)展，國務(wù)院頒布和實(shí)施《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》。同時(shí)，為搶占新一輪經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展制高點(diǎn)，2010年，國務(wù)院又發(fā)布實(shí)施《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，提出按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，抓住機(jī)遇，明確方向，突出重點(diǎn)，加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

2012年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》，該意見的突出思想可以概括為“企業(yè)主體，協(xié)同創(chuàng)新”。同時(shí)指出，現(xiàn)階段我國科技發(fā)展要通過全面落實(shí)《國家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006～2020年）》，以提高自主創(chuàng)新能力為核心，以促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密結(jié)合為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化科技體制改革，著力解決制約科技創(chuàng)新的突出問題，充分發(fā)揮科技在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的支撐引領(lǐng)作用，加快建設(shè)中國特色國家創(chuàng)新體系，為2020年進(jìn)入創(chuàng)新型國家行列、全面建成小康社會(huì)和新中國成立100周年時(shí)成為世界科技強(qiáng)國奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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本文系湖南省軟科學(xué)研究計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目——深化科技體制改革，加快湖南創(chuàng)新型體系建設(shè)研究的研究成果。

（作者單位：巢宏、謝華，湖南省科學(xué)技術(shù)信息研究所；方華嬋，中南大學(xué)粉末冶金國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室）