張建國　王文江

摘 要：農民工子女受教育權問題是一個法律問題，也是一個社會問題，它直接影響著中國城鎮(zhèn)化的進程和新型城鎮(zhèn)化的實現。保障農民工子女平等受教育權是新型城鎮(zhèn)化的內在要求和應當優(yōu)先考慮的問題。在法治化社會中，在立法上對農民工子女平等受教育權加以保障最為根本也最富實效。為保證農民工子女平等受教育權的實現，應完善《義務教育法》，建立完備的教育法律保障體系，制定專門的《流動兒童少年教育法》。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農民工子女；平等受教育權；立法保障

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2013）09-0110-05

一、保障農民工子女平等受教育權是新型城鎮(zhèn)化的內在要求

依法保障農民工子女平等受教育權，是中國城鎮(zhèn)化快速、健康發(fā)展的前提。新型城鎮(zhèn)化是堅持以人為本理念，以人的城鎮(zhèn)化為核心，全面提升城鎮(zhèn)化質量和內涵的內斂型城鎮(zhèn)化。走新型城鎮(zhèn)化道路是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的必由之路，而實現新型城鎮(zhèn)化的關鍵在于堅持以人為本。一般來講，以人為本是一種對人在社會歷史發(fā)展中的主體作用與目的地位的肯定。就當前中國來講，它是一種立足于解放人、為了人并實現人的現代化的價值取向[1]。提高人的生活質量、尊重人性發(fā)展需求、尊重人的合法權利、關注弱勢群體利益是以人為本的應有之義，也是實現新型城鎮(zhèn)化的基本要求。具有人性化特點的新型城鎮(zhèn)化，與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式不同，不再片面追求城市規(guī)模的擴大和空間擴張，而更加注重居民多樣化需求的滿足和市民化權利的選擇，從而實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集約發(fā)展、環(huán)境友好、規(guī)模結構合理、社會和諧有序的城鎮(zhèn)化。這說明，人的全面發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的本質，城鎮(zhèn)不同主體發(fā)展權利的同質均等是新型城鎮(zhèn)化的關鍵，非城鎮(zhèn)人口的有序市民化和社會管理創(chuàng)新是新型城鎮(zhèn)化的路徑。值得關注的是，農民工作為與城鎮(zhèn)化進程相伴而生的城市特殊群體，在促進我國經濟社會轉型發(fā)展，推進城鎮(zhèn)化進程發(fā)揮了巨大作用。2012年，按常住人口計算，中國的城鎮(zhèn)化率達53%，但是按戶籍人口計算，城鎮(zhèn)化率不到35%。這意味著有18%的城鎮(zhèn)化率是主要包括農民工在內的進城務工人員貢獻的。他們出身農村而居于城市工作和生活，成為城市建設發(fā)展的重要力量。但不容否認，他們至今仍未成為城市真正的主人，而處于尷尬的“城市邊緣人”境地，他們所應有的包括其子女平等受教育權在內的住房保障、社會保障、就業(yè)保障和醫(yī)療保障等市民化權利和需求并未得到有效實現和獲得基本保證。目前我國農民工總量已經超過2.6億人，期望永久居留城市工作生活的農民工已達多數，而且“家庭化”趨勢愈加凸顯。在此情此景下，如何在實質上提高城鎮(zhèn)化率，如何實現以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，農民工及其子女的市民化問題無疑已成為我們所要解決的首要問題，成為實現傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉型的突破口，其中農民工子女受教育權能否率先實現市民化作用不可低估。因為農民工子女受教育權問題是一個法律問題，也是一個社會問題，它直接影響著中國的城鎮(zhèn)化進程和新型城鎮(zhèn)化的實現。農業(yè)人口向城鎮(zhèn)遷移和流動是城鎮(zhèn)化的主要增長點，而農民工進城后，與住房、就業(yè)、生活等方面所面臨巨大壓力相比，其最大的困難和后顧之憂莫過于子女教育問題。重視子女教育又是中國家庭歷來的傳統(tǒng)，在對子女教育的重視程度上，城鄉(xiāng)家庭并無明顯差別。所以，這一問題解決的好與壞，必然會影響農民工留在城市務工經商的積極性和自信心，從而影響城市經濟建設和發(fā)展?？梢姡r民工子女平等受教育權的實現程度，理應成為衡量我國城鎮(zhèn)化質量和現代化水平高低的重要標志。

保障農民工子女平等受教育權是新型城鎮(zhèn)化建設應優(yōu)先考慮的問題。在推進城鎮(zhèn)化進程中，各項工作紛繁復雜，只有不斷調整各利益群體之間的關系，著力化解因權利不均而產生的社會矛盾和突出問題，整個社會才能逐步走向和諧，最終實現現代化。實現新型城鎮(zhèn)化全面提高人的素質，教育是基礎，義務教育更是重中之重。目前，農民工子女就學能否實現機會和條件的均等同質，已成為關系城鎮(zhèn)化建設質量的重大問題，為全社會所共同關注。但農民工及其子女的市民化是一個長期復雜的過程，是不可能一蹴而就、一朝一夕能夠做到的事情，其市民化所享有的諸多權利也將逐項、逐步地來實現。黨的十八大報告也提出要有序推進農業(yè)轉移人口市民化。這要求我國城鄉(xiāng)二元化戶籍制度需要漸進改革，農民工落戶城鎮(zhèn)的條件也將逐步放寬，市民化過程需要謹慎而緩慢。許經勇教授指出：“根據我國許多城市的實際情況，要在不降低原有市民基本公共服務水平的前提下馬上實現城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，是有難度的?！痹谶@種情況下，“改革戶籍制度，變農民為市民，關鍵在于賦權和增利，使農民與市民享受相同的基本公共服務。”[2]但在賦權過程中，優(yōu)先賦予農民工子女平等受教育權當是毋庸置疑的，解決農民工子女教育“同城待遇”問題刻不容緩。為較好地解決這一問題，2001年國務院《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》中提出了“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學為主”的“兩為主”政策。從此農民工子女平等受教育權的實現取得了初步成效，但這一法律權利在實現過程中卻未能得到應有關注和切實保障，農民工子女平等受教育權問題的解決仍然喜憂參半，不容樂觀。第五次人口普查資料顯示，我國進城農民工約8954萬，年齡主要集中在義務教育階段的農民工子女近1500萬。中央教育科學研究所教育發(fā)展研究部課題組調查分析顯示，其中有近140萬適齡兒童輟學或一直未上學。另根據北京市政府公布的數據顯示，截至2006年7月，北京市有農民工子女36.6萬，在公辦學校上學的只有22.8萬，占62.3%。到目前為止，根據國務院發(fā)展研究中心的調研數據顯示，我國農民工總量超過2.6億人，仍然有20%的農民工子女無法進入全日制公辦中小學校就讀。農民工子女教育的嚴峻形勢嚴重挑戰(zhàn)著我國教育公平的底線，也觸及到以人為本的新型城鎮(zhèn)化的底線。農民工子女如何實現公平教育，在新型城鎮(zhèn)化建設中必須優(yōu)先考慮，這是新型城鎮(zhèn)化的基礎工程和內在要求。以犧牲農民工利益為代價的城鎮(zhèn)化已不足取，而忽視農民工子女教育的城鎮(zhèn)化更是對人性和基本人權的踐踏。

二、保障農民工子女平等受教育權的立法現狀及所存在的問題

（一）農民工子女平等受教育權的立法演進

平等受教育權是國際社會公認的基本人權，是公民的憲法性權利，農民工子女平等受教育權也毫不例外的應當受到法律的保護。在我國，保障農民工子女平等受教育權的立法，經歷了一個從權利認知到權利法定艱難曲折的演進過程。

在立法上首開先河是1986年《義務教育法》頒布后，1992年制定的《〈義務教育法〉實施細則》。該法第十四條規(guī)定：“適齡兒童、少年到非戶籍所在地接受義務教育的，經戶籍所在地的縣級教育主管部門或者鄉(xiāng)級人民政府批準，可以按照居住地人民政府的有關規(guī)定申請借讀。借讀的適齡兒童、少年接受義務教育的年限，以其戶籍所在地規(guī)定為準?！睆拇?，農民工子女受教育權問題開始得到法律的關注。

1996年，原國家教委頒布《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童少年就學辦法（試行）》，全面具體的部署了農民工子女義務教育事宜。如提出“城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童、少年戶籍所在地教育行政部門，應建立嚴格的適齡兒童、少年流動管理制度。凡戶籍所在地有監(jiān)護條件的，必須在戶籍所在地接受義務教育；戶籍所在地沒有監(jiān)護條件的，流動期間在流入地接受義務教育。”“城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童、少年就學，應以在流入地全日制中小學借讀為主。沒有條件進入全日制中小學的，可以入各種形式的教學班、組，接受非正規(guī)教育?！钡鹊取４撕笠浴毒蛯W辦法》為依據，在京、滬等地進行試點。《就學辦法》的頒布標志著在對農民工子女進城接受教育“限制進入”的前提下，農民工子女受教育問題由關注到開始落實。

1998年，原國家教委和公安部聯合頒布《流動兒童少年就學暫行辦法》。其中主要規(guī)定：“流入地人民政府應為流動兒童少年創(chuàng)造條件，提供接受義務教育的機會。流入地教育行政部門應具體承擔流動兒童少年義務教育的職責。”、“流動兒童少年常住戶籍所在地人民政府和流入地人民政府要互相配合，加強聯系，共同做好流動兒童少年接受義務教育工作。流動兒童少年常住戶籍所在地鄉(xiāng)級人民政府、縣級教育行政部門、學校和公安派出所應建立流動兒童少年登記制度。流入地中小學應為在校流動兒童少年建立臨時學籍?！?、“流動兒童少年就學，以在流入地全日制公辦中小學借讀為主?！?、“流動兒童少年在流入地接受義務教育的，應經常住戶籍所在地的縣級教育行政部門或鄉(xiāng)級人民政府批準，由其父母或其他監(jiān)護人，按流入地人民政府和教育行政部門有關規(guī)定，向住所附近中小學提出申請，經學校同意后辦理借讀手續(xù)?；虻搅魅氲亟逃姓块T提出申請，由教育行政部門協(xié)調解決?！薄掇k法》的出臺，意味著政府開始意識到保障農民工子女平等受教育權的重要性和迫切性，“兩為主”政策雛形建立，附有“差別對待”底蘊的農民工子女教育框架正式確定。

2001年，國務院頒發(fā)《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》。要求“要重視解決流動人口子女接受義務教育問題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務教育的權利。”2003年《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》和教育部等六部委《關于進一步做好進城務工就業(yè)農民子女義務教育工作的意見》都重申了上述政策。同時，《意見》還進一步強化了流入地政府的教育投入和管理責任，規(guī)定：“地方各級政府特別是教育行政部門和全日制公辦中小學，要建立完善保障進城務工就業(yè)農民子女接受義務教育的工作制度和機制，使進城務工就業(yè)農民子女的九年義務教育普及程度達到流入地同等水平；要建立進城務工就業(yè)農民子女接受義務教育的經費籌措保障機制，流入地政府財政部門要對接收進城務工就業(yè)農民子女較多的學校給予財政補助；流入地政府要制訂進城務工就業(yè)農民子女接受義務教育的收費標準，減免有關費用，做到收費與當地學生一視同仁?！敝链?，以人為本的“兩為主”政策基本成型。

2006年國務院發(fā)布的《關于解決農民工問題的若干意見》更加明確了流入地政府的具體職責范圍，以解決農民工問題為切入點，再次強化了保障農民工子女平等接受義務教育問題。2006年新《義務教育法》對義務教育做出許多新的規(guī)定。確立了新的經費保障機制，即義務教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責統(tǒng)籌落實的體制（第四十四條）。確立了新的義務教育管理體制，即義務教育實行國務院領導，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主管理的體制（第七條）。但對農民工子女平等受教育權的實現而言，最大的貢獻是將農民工子女在非戶籍所在地就學的“兩為主”政策以法律的形式固定下來，農民工子女的平等義務教育權利得以法制化。該法第十二條規(guī)定：“父母或者其他法定監(jiān)護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！?/p>

2010年7月公布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》規(guī)定“堅持以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學為主，確保進城務工人員隨遷子女平等接受義務教育”。同時教育部開展進城務工人員子女平等接受義務教育試點，即將進城務工人員子女在輸入地平等接受義務教育納入教改“先行先試”范疇這表明進城務工人員子女公平接受義務教育問題提升到國家教育改革的層面，轉變成政府和全社會的行為[3]。

縱觀以上立法歷程可見，農民工子女平等受教育權的法律保護是一個不斷得到高度重視的過程；是從原則化到具體化，政府努力實現“均等教育”的過程；是“兩為主”政策法律手段不斷注入“以人為本”因素的過程。國家逐漸加大對農民工子女平等受教育權法律保護力度的同時，暴露出的問題也非常明顯。

（二）存在的問題

“正義只有通過良好的法律才能實現”。羅爾斯指出：“正義是社會的首要價值，……某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除?！盵4]公正是社會制度的核心原則，教育公正也是教育法律制度的核心原則，非正義的或欠缺平等、公平內涵的法律必須加以修改，教育法律亦如此。通常認為，立法保障是憲法和法律必須為其所宣示的權利實現提供必要、充分的方法和手段，即在立法上提供保障的措施，它分為消極保障和積極保障兩類。消極保障是指權利由憲法和法律加以詳細規(guī)定，并附有“依法律”或“非依法律不得限制”等附加條件，以保障行政機關、司法機關對公民權利的尊重，防止行政和司法專橫。積極保障是指憲法和法律直接規(guī)定為了實現具體權利所采取的方法，提供的手段和條件等[5]。而我國農民工子女平等受教育權在上述兩類立法保障方面都存在一定的問題。

從立法上應當認為，目前我國受教育權立法已經形成了以《憲法》為根本指針，以《教育法》和《義務教育法》為基本依據，以教育行政法規(guī)、規(guī)章為具體補充的教育法律保障體系。這在一定程度上為公民受教育權的實現提供了法律支持，但仍然不盡完善。主要是單獨的行政法規(guī)少，符合各地自身特點的相應的補充性地方法規(guī)、規(guī)章欠缺。在體現農民工子女平等受教育權的具體法律規(guī)定方面，總體上存在的問題是，條款過于原則，不夠明確、合理，法律救濟途徑缺失。從而造成關乎農民工子女平等受教育權的教育法律保障體系也不夠權威、有效和一致，可操作性不強。

第一，農民工子女平等受教育權的實現條件難以保證。按《義務教育法》的規(guī)定，流動兒童少年在流入地政府接受義務教育的，流入地政府應當為其提供平等接受義務教育的條件，但同時要求由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定具體辦法。教育部關于學習宣傳和貫徹實施《義務教育法》的通知雖確實要求，省級教育行政部門要抓緊做好義務教育法配套地方性法規(guī)、規(guī)章的制定和修改，積極清理與義務教育法規(guī)定不一致的有關文件，做好與義務教育法有關規(guī)定的銜接工作。但時至今日，各地出臺的地方性法規(guī)、規(guī)章不多，一些地區(qū)制定的《義務教育法》實施辦法中涉及農民工子女義務教育的規(guī)定也寥寥無幾。由于平等接受義務教育條件國家沒有規(guī)定統(tǒng)一標準，農民工子女入學條件、入學方式、學生收費及財政保障和管理體制等方面都沒有統(tǒng)一規(guī)定。由此造成諸如公辦學校接收農民工子女入學的比例、民辦學校及農民工子女學校教育設備和教學資源的配備水平、農民工子女就學條件和程序等各地不一。在實際操作中，各省、自治區(qū)、直轄市做法不同，都自留余地，以各種借口規(guī)避法律規(guī)定，局面難以管控。

第二，中央和地方各級政府的法定職責不明，法律責任不嚴。農民工子女受教育的責任主體除公辦、民辦和農民工子女學校外，最主要的責任主體是中央政府、流入地政府和流出地政府。而《義務教育法》只做出“當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件”、“義務教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔”等原則性規(guī)定，并不具體。各級政府各自應承擔何種責任、承擔多少責任，在執(zhí)行中操作空間和回旋余地很大。已于2007年4月失效的《流動兒童少年就學暫行辦法》中所提出的“流入地教育行政部門應具體承擔流動兒童少年義務教育的職責?！?、“流動兒童少年常住戶籍所在地人民政府和流入地政府要相互配合，加強聯系，共同做好流動兒童少年義務教育工作?！钡葐栴}仍然沒有解決。流入地教育行政部門具體的教育職責有哪些？公辦學校接收農民工子女入學的比例是多少？兩地政府如何相互配合，加強聯系？這些問題至今懸而未決。至于實施監(jiān)督和政府法律責任，《義務教育法》規(guī)定，人民政府教育督導機構對義務教育工作執(zhí)行法律法規(guī)情況、教育教學質量以及義務教育均衡發(fā)展狀況等進行督導，督導報告向社會公布。但基于地方、部門保護，這種自我督導形同虛設?！读x務教育法》規(guī)定了政府的法律責任，但對未履行對義務教育經費保障職責、未依照本法規(guī)定均衡安排義務教育經費的，也只是限期改正或給予行政處分，顯然責任較輕，缺乏嚴厲。

第三，農民工子女義務教育存在差別對待，違背教育公平原則。不歧視原則在《世界人權宣言》中早已確立，禁止教育歧視和無差別對待已成為國際社會的共識。而我國的教育規(guī)章《流動兒童少年就學暫行辦法》的有關條款卻明顯與之背道而馳。該《辦法》失效后因無其他法規(guī)或規(guī)章替補，體現農民工子女教育機會和所享受教學資源不平等的一些規(guī)定目前仍然潛在執(zhí)行。如“流動兒童少年就學，以在流入地全日制公辦中小學借讀為主，也可入民辦學校、全日制公辦中小學附屬教學班（組）以及專門招收流動兒童少年的簡易學校接受義務教育?！?、“經縣（市、區(qū)）教育行政部門批準，流入地全日制公辦中小學可利用學校校舍和教育設施，聘請離退休教師或其他具備教師資格人員，舉辦專門招收流動兒童少年的附屬教學班（組）?！?、“招收流動兒童少年就學的全日制公辦中小學，可依國家有關規(guī)定按學期收取借讀費?！钡鹊取r民工子女義務教育實行差別待遇的現象在實踐中大量存在，如縣級教育行政部門默許公立學校設立附屬教學班（組）等進行隔離教學等。

第四，教育經費短缺，各級政府不能共同承擔投入責任?！读x務教育法》規(guī)定的義務教育實行國務院領導，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主管理的體制，實際上仍然是地方負責，分級管理，與以往不同的是強調了省級政府的統(tǒng)籌。在教育經費撥付體制不變的情況下，適齡兒童接受義務教育依然由其戶籍所在地政府負責，并獲得按照戶籍學生數下撥的教育經費。結果是農民工子女義務教育由流入地政府主要負責但無經費預算，流出地政府有經費預算卻不可能再負教育責任，而且法律亦未賦予其明確和具體的責任。“責任”與“能力”的分離，致使以流入地政府為主進行的農民工子女義務教育雖于法有據卻于理不合?！读x務教育法》也規(guī)定義務教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔。但中央政府與地方政府的教育投入責任不明確，沒有劃定中央政府投入經費的比例，實踐中比例過小，杯水車薪。加之各級政府間又缺乏相應的財政轉移支付制度安排，各級政府互相觀望、相互博弈。在流入地的地方政府有事權無財權的體制下，農民工子女義務教育經費難以得到保障。據國務院發(fā)展研究中心調查，中國的義務教育經費78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔，9%左右由縣財政負擔，省里負擔11%，中央財政負擔低至不足2%。實際上有87%的義務教育經費落在財力最為薄弱的縣級政府頭上[6]。況且，流入地政府的經費投入責任經常落實不到位，對公辦學校和民辦農民工子女學校在教學設備的經費投入上也存在顯著差異。截至2007年10月，在北京、上海、廣州等12個城市中，只有少數城市建立了專門的教育經費保障機制。平均每所學校投入經費，公辦學校為94萬元，獲準民辦農民工子女學校為11.3萬元，未獲準民辦農民工子女學校為6.6萬元[7]。這樣，對農民工子女義務教育的種種差別對待也隨之而來。公立學校提高入學門檻，借讀費、學雜費、贊助費等亂收費現象屢禁不止，民辦及農民工子女學校教學條件無從改善。

第五，農民工子女平等受教育權缺少司法救濟程序。教育是政府必須提供的社會公共產品，政府保障農民工子女平等受教育權的實現是其義不容辭的責任，但法律卻沒有賦予農民工子女受平等受教育的給付請求權，也沒有給出具體有效的維權手段。農民工子女作為受教育者與當地政府和學校形成的應當是一種行政法律關系，而《行政訴訟法》未將行政機關侵犯受教育權利列為行政訴訟受案范圍，教育法律法規(guī)也沒有規(guī)定入學歧視、差別對待、開除學籍等糾紛的解決途徑。政府的立法不作為使農民工子女受教育權利沒有具體化，而只存在于宣示性的層面，實現權利的法律救濟自然無從談起。

三、完善農民工子女平等受教育權立法保障的對策建議

權利具有正當性、合法性、現實性三個特征，與之相對應，權利以應有權利、法定權利和現實權利三種形態(tài)存在。這三種權利都是不應被忽視的，否則，權利便成為空中樓閣，可望而不可即?！耙J真看待權利，就應關心應有權利；注重法定權利；著眼于現實權利，使權利內化為實現人的價值與尊嚴的普遍性力量。”[8]只有對這三種權利同時兼顧才是正確對待權利的應有態(tài)度。農民工子女平等受教育權立法保障之完善，也應以此為出發(fā)點提出對策建議。

（一）關心農民工子女平等受教育權的保護，強化政府責任

在推進城鎮(zhèn)化進程中，轉變認識去關注農民工子女平等受教育權的保護，是實現農民工子女教育率先市民化的前提。戶籍制度改革和農民工市民化可以慢，但農民工子女教育的市民化卻不能再推遲。只有農民工子女教育率先市民化了，才能加速農民工市民化進程，推動實現新型城鎮(zhèn)化。政府和公民都應當認識到，缺乏關注而得不到實現的權利，無異于法律櫥窗上精美的裝飾品。作為義務主體的政府和作為權利主體的農民工及子女雙重推動才能實現農民工子女的平等受教育權。首先，政府必須增強責任意識，清醒地認識到自身在農民工子女平等受教育權保護方面的主導地位和作用。為農民工子女實現平等受教育權創(chuàng)造條件，提供保障措施，是政府不容推脫的職責。解決“三農”問題和新型城鎮(zhèn)化問題，都離不開農民工子女平等受教育權的實現。其次，農民工及其子女也要強化城市主體意識和維權意識。農民工及其子女只有轉變觀念，自立自強，才能從根本上改變自身的弱勢地位，成為城市真正的主人。只有增強維權意識，通過權利實現去追求和實現自己的夢想。

（二）完善《義務教育法》，建立公正完備的教育法律保障體系

我國《教育法》規(guī)定，公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會?！读x務教育法》也規(guī)定適齡兒童、少年，依法享有平等接受義務教育的權利。但這只是立法的一般性規(guī)定，亦或是立法精神?！读x務教育法》雖然規(guī)定了“兩為主”政策，但仍顯薄弱，真正將農民工子女的平等受教育權落到實處，還需彌補“法律空白”。從某種程度上說，法定權利越詳盡具體，越能得到充分保障。《義務教育法》沒有明確規(guī)定農民工子女義務教育條件的標準和法律保障，也沒有明確規(guī)定國務院和地方各級人民政府共同負擔義務教育經費投入的具體比例，所以應增加這些條款，并且還應增加對農民工子女義務教育在資源配置和教育政策上的傾斜性保護條款，切實改變他們的弱勢群體地位，真正得到公平教育。另外，農村留守兒童的就學問題也應同時做出統(tǒng)一規(guī)定。我國保障農民工子女受教育權的法律規(guī)章等多為結合當時情況的臨時之舉，缺乏前瞻性。保障農民工子女平等受教育權并非權宜之計，要立足長遠。所以有的規(guī)定必須作統(tǒng)一調整，可制定單行法律統(tǒng)一規(guī)定農民工子女等流動兒童少年的教育問題，各地也應結合本地特點制定相應的地方性法規(guī)作為補充。

（三）注重法定權利，制定《流動兒童少年教育法》

法律對社會弱勢群體實行傾斜性特別保護，是國際社會的通行做法。我國在立法上也先后制定了《婦女權益保護法》、《未成年人保護法》、《老年人權益保障法》、《殘疾人保障法》等法律，保護弱勢群體實現權利實質平等。在城市背景下，農民工已然成為天然的弱勢群體，包括農民工子女在內的流動兒童少年更是弱勢群體中的弱勢者，他們的就學問題已相當突出，與新型城鎮(zhèn)化和和諧社會的要求已相去甚遠，因此制定《流動兒童少年教育法》勢在必行。《流動兒童少年教育法》應當在教育教學、經費保障、權益保護、管理與監(jiān)督、法律責任等方面做出全方位規(guī)定，保障流動兒童少年教育公平。具體內容應主要包括：國家和各級政府的具體教育責任；健全的監(jiān)督機制和責任追究制度；中央政府專項資金撥付，省級政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級政府提供支持的教育經費保障制度；反教育歧視制度；困難者教育補償制度；受教育狀況評價制度；教育領域學籍與戶籍分離制度；電子學籍動態(tài)管理制度；簡化的入學條件、就學程序；權利救濟途徑；權益保障基金制度；法律援助制度以及學前和義務教育后教育保障制度等。使流動兒童少年的受教育權得到非形式上的實質保護，使流動兒童少年教育納入規(guī)范化、制度化和法制化軌道。

（四）著眼權利實現，加強法律救濟，拓寬司法救濟途徑

法的生命在于它在社會生活中的具體實施。國家制定法律，就是要在社會生活中得到遵守和執(zhí)行，否則將變成一紙空文，失去其應有的效力和權威[9]。法定權利轉化為現實權利，才是權利的最終歸宿和價值取向，體現立法權威和國家法治水平。農民工子女平等受教育權必須充分實現，才能保證農民工子女教育的“同城待遇”，實現新型城鎮(zhèn)化建設目標。有權利必有救濟。當農民工子女平等受教育權受到侵害時，法律必須提供有效的補救措施。受教育權具有公權性質，受教育者與政府乃至學校無疑是一種行政法律關系?，F實中，政府和學校不作為或不正當作為行使教育權的情況時有發(fā)生，所以將入學歧視、差別對待、開除學籍等糾紛納入行政訴訟受案范圍是較為妥當的，農民工子女可以通過提起行政訴訟維護平等受教育權。在我國現行法律中，《行政復議法》規(guī)定，申請行政機關履行受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的可以提起行政復議。但《行政訴訟法》未將行政機關侵犯受教育權利列為行政訴訟受案范圍。最高法院《關于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》中雖然規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！钡沁@里的“行政行為”是否屬于“具體行政行為”含義不明，在實踐中無從執(zhí)行。涉及農民工子女教育權利的學校內部處理決定更加難以納入該范圍。這些情況對農民工子女教育權利的保護十分不利，建議擴大行政訴訟受案范圍，提高平等受教育權的可訴性。教育立法也應使農民工子女受教育權利具體化，明確規(guī)定政府和學校承擔行政責任和民事責任的具體情形，以利于農民工子女受教育權有效法律救濟機制的形成。

參考文獻：

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〔9〕張文顯.法理學[M].北京：高等教育出版社，北京大學出版社，2007.246.

（責任編輯 徐陽）