邵蕓

摘要：城市低保制度的創(chuàng)建標志著中國城市社會救助的轉型。它在社會層面為城市低收入群體提供必要的社會支持，保證其基本的生存發(fā)展權利；在政治層面維護了社會穩(wěn)定，緩和了社會矛盾；在經濟層面，為中國市場經濟的進一步發(fā)展掃清障礙，提供了保障。盡管該項制度的實施因制度設計等因素，客觀上存在著一定程度的福利依賴、貧困陷阱以及削弱了低保群體原有的非正式社會支持。綜合來看，低保制度的正功能大于負功能，盡管面臨諸多問題與挑戰(zhàn)，仍能按照制度自身演進規(guī)律，在實踐中日臻完善，不斷走向成熟。

關鍵詞：城市低保制度；社會發(fā)展；功能分析

中圖分類號：C913 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）04-0095-03

城市低保制度運行以來，作為針對城市低收入群體的一項正式社會支持，在為2000余萬貧困群體提供了一個強大的社會支持體系的同時，也發(fā)揮著雙刃劍的作用，需要對其正負功能進行評估，并通過對政策的調整使正功能達到最大，負功能降低至最小。

一、城市低保制度的正功能

城市低保制度在實施過程中在三個層面發(fā)揮著正功能：在微觀上為替代單位制，保障城市低收入群體基本的生存權利并提供全方位的社會支持；在中觀上，作為緩解社會矛盾的安全閥，幫助政府安撫威脅社會穩(wěn)定的危險人群；在宏觀上，彌補社會主義經濟體制的不足，推進中國社會保障體系的建立和完善。

（一）編織社會支持的安全網

保障城市低收入群體的基本生活，為喪失社會支持的人們提供必要支持，是城市最低生活保障制度的核心任務。從1996年每月170元/人，到目前每月520元/人；從僅僅的低保金配以簡單實物的發(fā)放，到教育、醫(yī)療、住房等全方位的救助；從單純的“一刀切”，眾人同一標準，到今天的分類救助，城市最低生活保障經歷了一系列的嬗變，但始終沒有偏離其為低收入群體提供必要支持的設立初衷。在訪談中，低保對象對該制度的此項功能予以肯定，這種支持既是物質的，也是精神的，讓他們感受到無論遇到什么樣的困難，“政府會管的”。

“1999年，我所在的單位木材廠效益不好了，不愿意和我們續(xù)簽合同。我覺得自己剛30多歲，再找個工作應該也容易?？梢换丶揖蜕×耍椎秃脱?，看病花了很多錢，還有后遺癥，干不了重體力活?，F(xiàn)在我還需要一直吃藥，每月100元左右，一年檢查3次，一次要200多元的檢查費用。我妻子工資本身就不高，2001年因單位搬遷，還待崗了，只有200多的收入。我們找到單位，單位說可以向當?shù)厣暾埖捅?，于是我們就試了一下?001年7月申請下來了。盡管剛開始時，低保金只有257塊錢，不過這筆錢可以保障買菜吃飯，再加上一些糧油補貼，在生活上對我家的幫助還是很大的?！?/p>

分類救助和專項救助是低保制度近幾年的發(fā)展趨勢。分類救助一是提高了城市中特殊困難群體的救助水平，二是對法定勞動年齡段內的人員，區(qū)分有無勞動能力，實施鼓勵就業(yè)政策，是城市低保制度走向完善的關鍵步驟和重要標志。專項社會救助是為低保對象提供一個集生活費用、教育救助、醫(yī)療救助、廉租房救助以及臨時救助為一體的全方位救助網絡，使城市低保制度真正成為一個全方位、無所不包的社會支持體系。

（二）緩解社會矛盾的安全閥

社會穩(wěn)定是個極其重要的問題，是社會經濟發(fā)展的前提。城市失業(yè)貧困群體，處于社會的最底層，這其中有失業(yè)下崗人員，有在職拖欠工資的、有孤老病殘的，還有刑滿釋放人員，當他們的基本需求得不到滿足時，很容易成為社會的不安定因素。上街示威游行、集體上訪，甚至是一些違法犯罪的事情在該群體發(fā)生的可能性都相對較高。1997年低保制度在全國范圍內普及時，據(jù)統(tǒng)計符合各地低保標準的居民數(shù)量為88萬人，2002年人數(shù)增加至2 064.7萬人，之后數(shù)量趨于穩(wěn)定。①城市低保制度在保障2000余萬貧困人口基本生存發(fā)展權利的同時，從三個方面體現(xiàn)出緩解社會矛盾的政治服務功能。

一是對特殊群體的照顧。特殊群體以刑滿釋放人員為代表，他們與社會隔離時間長，出獄后其很難找到合適的工作來供養(yǎng)自己及家庭。通過與居委會工作人員的了解，這類人員是社區(qū)工作站關注的重點，對他們的困難，都會及時解決，“他們出獄后，一般都會去街道，說自己沒工作沒收入。街道對此都是睜一眼閉一眼，只要家庭確實不寬裕，都會讓其進入，這也是為了避免他們老鬧事?！?/p>

二是政策實施過程中的“靈活”處理。盡管城市低保制度對進入人員有十分嚴格的規(guī)定，例如不允許有手機、不能養(yǎng)寵物等，但隨著人民生活水平的提高，這些要求在實際操作中不會完全嚴格執(zhí)行，對低保的審查一般僅限于收入而非資產，審查方式偏向于定性而非量化標準?！拔覀兪潜@么一個原則，只要申請材料符合低保制度的相關規(guī)定，我們就不深究它的真實性。比如說收入證明，我知道有些人工資不可能只有300元，同一家公司6年前工資是300元，現(xiàn)在還是300元，這怎么可能呢，但是只要她能拿到證明，我們就不深究。因為即使工資比300高，也不是富人，都是鄰居，情況我們都知道，只要不過分就行。”

三是在舉辦重大社會活動中發(fā)揮作用。每逢我國舉辦重大會議、活動時，社會穩(wěn)定就成為各級政府的頭等大事，城市低保制度就成為安撫民心、維護社會穩(wěn)定的重要手段，將各種不穩(wěn)定人群拉進低保制度的“安全網”中?！?008年奧運年的時候，我們街道收到區(qū)民政局的相關指示，在奧運年社會穩(wěn)定最為重要，民政工作一定要做好，在低保這塊，對于基本符合條件的，不要過于苛刻限定，可適當放松要求?！?/p>

（三）市場經濟體制的穩(wěn)定劑

城市低保制度是市場經濟制度體系中重要的一部分，是市場經濟體制的穩(wěn)定劑。市場經濟帶來了產業(yè)結構調整、勞動力結構調整和物價體系調整等一系列變化，改革觸及普通市民的切身利益，引發(fā)了企業(yè)停產破產、工人失業(yè)下崗、物價通貨膨脹、貧富差距拉大等一系列社會矛盾和社會問題。城市低保制度為所有的城市居民提供了最基本的生存保障，為市場經濟體制改革解決了后顧之憂，為社會主義市場經濟進一步的發(fā)展提供了制度保障。

“我之前在服裝公司收銀，那時還有‘接班一說，我是接我父親的班，他就一直在那工作。1999年，我上班時暈倒了，檢查出了高血壓和腦血栓。那時家里婆婆歲數(shù)大、孩子小，我身體又不太好，我和丈夫就商量我不上班了，在家照顧家人。這樣的話，公司不給工資，但是負責保險。但是到了2003年的時候，單位裁員，45歲以下的都回來了，我那陣也被買斷了，一共就給了3.5萬。但我丈夫有工作，家里也不緊張?？傻湶粏涡校?005丈夫病了，不光花了很多錢，這種病還治不好，被鑒定為2級中度肢體殘疾。居委會知道我家的困難后，主動聯(lián)系我們，讓我們申請低保。我挺感激的，在我們最困難的時候，拉了我們一把，不光每月的幾百元錢，孩子的學費，逢年過節(jié)也會發(fā)東西，還有鄰居們都很照顧我們，我覺得政府做得特別好?！?/p>

二、城市低保制度的負功能

中國城市低保制度作為一項“花小錢辦大事”的利國利民的制度，在政策設計以及實施過程中同樣帶來了一些負面效應。從國家層面看，缺乏細分、眉毛胡子一把抓的制度設計容易造成福利依賴；從社會層面看，低保對象符號化引發(fā)的階層壁壘和貧富差距拉大帶來的經濟壁壘削弱著家庭關系、鄰里關系等非正式的社會支持。

（一）造成低收入群體的福利依賴

福利依賴是長期困擾福利國家的頑疾，盡管我國并不是高福利國家，但在城市低保制度的執(zhí)行中，也發(fā)現(xiàn)了福利依賴的影子。這種福利依賴是低保群體迫于生活壓力，為獲取收益的最大化，而采取的一種介于制度與非制度之間的技術選擇，并非出于逃避勞動的主觀意愿，具體表現(xiàn)在以下三個方面。

第一，以家庭收入作為準入標準，可能把窮人帶進“貧困陷阱”。貧困家庭差額享受低保金，收入的增加意味著福利的減少，即受助家庭收入增長10元錢，就意味著他們將少得到10元錢的救助金，相當于100%的邊際稅率。盡管2006年北京市已經把邊際稅率降低為70%，但這還是遠遠不夠的?！叭绻袆趧幽芰Φ牡捅Ｈ藛T找到了330元以下的工作，那么這330元作為就業(yè)獎勵，低保金額并不會產生變化。但是如果找到的工作高于330元，那么就會按照70%的邊際稅率，低保金進行相應的遞減。例如我們街道的A先生，他一家三口都沒有工作，那么按照現(xiàn)有的補助標準410元，那么家庭收入就是410×3=1230元，如果A先生找到一份月收入330元以下的工作，那么這份工資收入算作是就業(yè)獎勵，A先生家的家庭收入就從1230元漲到1230+330=1560元。但是如果A先生找到了一份高于330元的工作，高出部分的70%就要從低保金中扣除，收入增長的空間極為有限。”

第二，城市低保制度中就業(yè)服務以及激勵措施難以發(fā)揮作用。調查發(fā)現(xiàn)，有勞動能力的人或是不就業(yè)，或是就業(yè)但隱瞞收入。政府制定政策有個前提假設，假設如果人們可以養(yǎng)活自己的話，就絕不會接受政府資助，不過現(xiàn)實卻不是這樣。從這個意義上講，城市低保制度非但不鼓勵低保對象再就業(yè)、反而破壞了他們增收的積極性?！拔覀儾皇遣幌牍ぷ?，可是像我們這個年紀、沒什么技能。重體力活肯定干不了，要是累病了，掙的錢還不夠看病呢。簡單的工作工資又太低。你說找個600元、800元的工作，低保就享受不了。其實到手的錢還不是差不多?！绷硗?，街道中負責就業(yè)培訓和職業(yè)介紹的社保所與負責低保工作的民政科屬不同部門，不利于低保人員培訓再就業(yè)工作的開展，導致了職業(yè)培訓不適用、介紹工作不匹配、就業(yè)激勵措施力度不夠等眾多問題。

第三，教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老甚至北方地區(qū)的取暖等費用逐漸都被納入到了城市低保體系當中。換言之，人們只要具備低保資格，就可以享受到政策規(guī)定的各方面的資源，形成了“一有皆有，一失全失”的局面，一旦失去“窮人”資格，不只是損失了每個月的低保金，還損失其他附加的各種補貼和給付，為此還有人不惜辦理假離婚?！拔也辉敢馔顺龅捅?，我沒有上過社會保險，現(xiàn)在都50歲了，如果沒有低保，我退休金、醫(yī)保都成問題，雖然現(xiàn)在有政策說可以一次性補交社會保險金，但是一下子拿好幾萬塊錢，承受不起，我估計我就是得吃一輩子低保金了?！笔杖肼愿哂诘捅藴实摹斑吘墤簟狈浅Ｈ菀紫萑胴毨?，但無法從社會救助中受益，作為潛在貧困者，他們要么讓自己的收入確實低于保障線，要么冒著道德風險，進行收入的欺報、瞞報，這些現(xiàn)象與低保制度自食其力、治本脫貧的設計初衷背道而馳。

（二）削弱非正式社會支持

低保對象符號化引發(fā)的階層壁壘和貧富差距拉大帶來的經濟壁壘削弱著家庭關系、鄰里關系等非正式的社會支持。原有的社會支持在生活中面臨一定的社會排斥與自我排斥。低保群體在享受政策眷顧的同時，也必須維持貧困的生活方式，否則將因生活“奢侈”而被取消救助資格。正如齊美爾的經典描述：貧困者接受扶助以后就已經不是普通的市民了，因為他們不用交稅，他們的市民權會受到限制，貧困者在社會的里面又同時在社會的外面。

一是低保對象符號化引發(fā)階層壁壘。進入城市低保制度有諸多程序，各地為便于群眾監(jiān)督，都普遍采用在社區(qū)內張榜公示、鄰里訪問的方法，提高低保對象知名度，接受來自政府和社區(qū)內正式與非正式的監(jiān)督。勞動年齡內有勞動能力但尚未就業(yè)的城市居民，在享受低保待遇期間要參加所在居民委員會組織的半強制性的公益勞動，這些措施一方面使得低保人員自身產生自卑情緒，主動遠離其他人員，相應的自我排斥與社會排斥隨之產生。調查發(fā)現(xiàn)，鄰里關系融洽的低保家庭只有12%，在社會交往中容易自卑?！拔覀兤綍r很少出門，我得上班，下班就是看孩子。他就在家待著，有時候去小區(qū)里的發(fā)小那轉轉?！薄昂袜従右娏?，就是點個頭，沒什么可聊的，我也不愛串門，地方都不大，再說人家多好，多干凈啊?！?/p>

二是貧富差距拉大削弱家庭關系。除了鄰里，家庭是人們獲得社會支持最基本的社會單位。林耀華指出家庭是這樣一種生活圈子，是圍繞著一個由習俗、責任、感情和欲望所精心平衡的人編織的強有力的網。抽掉家庭的一員、扯斷他同其他人、其他人同他維系在一起的紐帶，家庭便面臨危機[1]。經濟上的貧困往往導致家庭關系失和甚至破裂，使貧困家庭更加缺乏社會資本，形成一個互為因果的惡性循環(huán)。“我和我媽一塊過，要不然真是不夠，你想我就600塊錢，還得交保險，我媳婦也就300多，低保那幾百，加在一起也不夠。孩子小，上學要花錢，雖然學費免了，但是咱們窮也不能窮著孩子，該買的書，報的班也都給她花。家里煤水電都是我媽交，我們就是偶爾買點菜。說句不好聽的，真的就是吃我老媽呢?！钡捅Ｈ藛T自身經濟拮據(jù)，很少出席親友婚喪嫁娶等需要出錢的社交活動?！捌綍r不去，挺遠的，想起來就打個電話，我們沒有錢，錢只夠吃喝的。親戚婚喪嫁娶我們很少去，生病了也就是空手看看?！钡捅＜彝ミ€容易出現(xiàn)財產繼承不公，相對富裕的親戚對自己看不起或關鍵時候親戚不幫忙等?！拔叶加须x婚的想法，真的，他媽欺負人。你說我們家這種情況，不幫忙也就得了，可是還總是找事情，平時照顧他們都是我們家的事情，可是他父母卻把房子留給了他弟弟，一說這個我就生氣”，“我三叔家里條件好一些，以前經常幫我們，可能是不愛管了吧，我爸這次生病住院都沒有去看我爸，也好久沒來我們家看爺爺了?！?/p>

綜上所述，城市低保制度在社會、政治、經濟等層面發(fā)揮著不可替代的重要作用，盡管在其實施過程中，存在著一定的福利依賴、困難陷阱以及對傳統(tǒng)社會關系的削弱，但綜合來看，該項制度的正功能遠大于負功能。隨著立法的加強和綜合性救助體系的建立，城市低保制度必將在實踐中不斷完善，為我國經濟社會發(fā)展發(fā)揮更大的作用。

參考文獻：

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